公共政策與公民決策的憲法保障

龐明牌++劉隆華

摘要：

公共政策與公民決策作為兩種不同的行為，其受到憲法的莊嚴保障。其界限如何是我們首先需要認清的問題，國家在面對這兩種不同的行為時應(yīng)該對其進行有效的憲法保障，即需要國家在面對公共政策與公民決策兩種不同行為的保障時，必須弄清“國家應(yīng)該何時作為”、“國家應(yīng)該做什么”、“國家應(yīng)該如何作為”三個問題。

關(guān)鍵詞：公共政策；公民決策；憲法；保障

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.25.055

1問題提出

依法治國的基本國策在我國已貫徹多年，并取得了令人欣喜的碩果，在我國的法治歷史上畫上了濃濃一筆。同樣，依法治國首先是依憲治國。依憲治國就會出現(xiàn)憲法保障的問題。然而，在法治過程中，常常會遇到問題性質(zhì)相似但卻有著重大區(qū)別的不同法律行為，公共政策與公民決策這兩種不同的行為便是屬于這樣的范疇。

眾所周知，公法哲學(xué)深度闡釋了關(guān)于權(quán)力與權(quán)利的哲學(xué)關(guān)系，表達了作為憲法學(xué)和法理學(xué)之基礎(chǔ)的公民基本權(quán)利與國家權(quán)力運作的最重要的憲法保障。因而，公共政策與公民決策的保障也成為了憲法學(xué)不可不研究的重要問題?？梢哉f，很多憲法問題都牽涉于該問題而存在。這一問題不僅涉及公民個人基本權(quán)利的實現(xiàn)及其保障，而且關(guān)系到國家對社會、市場的保障。實際上，公共政策與公民決策的保障先后涉及“國家應(yīng)該何時作為”、“國家應(yīng)該做什么”、“國家應(yīng)該如何作為”等三個問題。

2公共政策與公民決策的界限

在我國，自由的思想在神州的沃土生根發(fā)芽，近年來，更是莊嚴寫入社會主義核心價值觀中。在“社會”的這個維度上，“自由”先聲奪人，“自由、平等、公正、法制”，深深烙印在人們的心中，讀起來更是朗朗上口。無獨有偶，《共產(chǎn)黨宣言》早先便有關(guān)于“每個人的發(fā)展是一切人自由發(fā)展的條件”的經(jīng)典論述。其實，自由主義作為一種學(xué)說，相關(guān)學(xué)者在其著作中都曾有過系統(tǒng)而明確的闡述與界定。比如，19世紀被稱為“自由主義之圣”的約翰·密爾，就曾從心理學(xué)、認識論、倫理學(xué)、歷史學(xué)等多角度完整而全面賦予了“自由”的理論基礎(chǔ)。指出：“個人的自由必須約制在這樣一個界限上，就是必須不使自己成為別人的妨礙”。在美國，有“言論自由理論家之稱”的亞歷山大·米克爾約翰也曾在其書《表達自由的法律限度》如是表達：“不認為言論自由是什么任何人個都可以想說就說，想在什么時候說就在什么時候說，想說什么就說什么，想說誰就說誰，想對誰說就對誰說。任何一個理性的社會都會基于常識否認這種絕對權(quán)力的存在?！?/p>

然而，從憲法保障的角度看，公共政策與公民決策又有什么關(guān)系？其界限如何？也是我們要弄清楚的問題。

首先，對于已經(jīng)獨立成為一門學(xué)科的公共政策而言，我們在此不必深究其簡單的定義或者特征。從我國的憲法這一角度來看，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！币簿褪钦f，人民是共和國的主人公，在共和國里當(dāng)家作主。由此，我們可以給“憲法保障”角度的公共政策與公民決策作一個區(qū)分了。所謂公共政策，實際上是指人民在行使當(dāng)家作主的權(quán)利時所涉及的政策行為。而公民決策則可以定義為人民在遵守憲法和法律的前提下，保障和維護自身合法的生命、財產(chǎn)、利益的決策行為。

由單一決策功能的公共政策社會轉(zhuǎn)向多元決策功能的公民決策社會已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。這也正是社會成熟的一種重要標志。

弄清了公共政策與公民決策的區(qū)別，接下來就得考慮兩者的界限了。公共政策與公民決策的憲法界限，誠然要解決的問題就是“利益問題”，即公共利益與個人利益的調(diào)整。面對公共利益，古來便有“治坡治窩”、“大家小家”、“大河有水小河滿”的邏輯。然而，站在理性的角度分析，就算堅持“民粹”或者是堅持“精英”，都要尋求一個與“均衡教派”所追求的“萬物均衡”相似的平衡點，而這，也恰好是我們所一直尋求的臨界點——公共政策與公民決策的界限。對此，米克爾約翰這樣指出：“任何一項公共政策都必須由共同行為來決定；這些決定應(yīng)該同等地約束所有公民，不論他們是否同意；如果有必要的話，這些決定可以經(jīng)由適當(dāng)?shù)姆沙绦驈娦惺┘釉谀切┚芙^服從的任何人身上”。

但畢竟，公共利益仍然有別于公民利益，為了公共政策目標的實現(xiàn)，達成共同福祉，公民決策在特殊情況下都有可能作出犧牲，承擔(dān)自由、財產(chǎn)等方面的利益退讓。同樣，在憲法中，我們也可以找到依據(jù)：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)?！睘榇?，在權(quán)利與義務(wù)這一目的與手段的關(guān)系中，應(yīng)該有這也的憲法解釋：代表不同利益的或者見解的群體可能會對具體憲法條款作出不同的解釋，但基本權(quán)利作為憲法的核心價值必須受到充分尊重，并將基本權(quán)利作為指導(dǎo)性原則。權(quán)利不是在義務(wù)中得到解釋，而是義務(wù)從權(quán)利中得到解釋，從而達到憲法追求的價值目標，使憲法真正發(fā)揮憲法應(yīng)有的“母法”約束力。此外，要尋求公共政策與公民決策兩者的平衡點，我們又需要不可忽略地引入政府這個調(diào)整社會利益關(guān)系的角色。這個公共政策與公民決策的天平，正需要政府這只有形之手進行必要的調(diào)節(jié)。即如若政府試圖限制公民決策，公民有權(quán)利有義務(wù)不予服從；但是，如若政府根據(jù)一定的法律程序，為了實現(xiàn)公共政策需要公民決策作出利益犧牲，奉獻財產(chǎn)等，公民必須服從。

3國家應(yīng)該何時作為

談?wù)搰覒?yīng)該何時作為，其實解決的就是當(dāng)社會上產(chǎn)生利益沖突時國家的干預(yù)角色問題。從本文的研究角度來分析，即當(dāng)公共政策與公民決策發(fā)生沖突時，國家的如何到位發(fā)揮國家干預(yù)這個角色。盡管有學(xué)者認為，國家——一個作為本無關(guān)的第三方介入可能會導(dǎo)致輕局昂變得更加復(fù)雜，因為國家作為最強大的權(quán)利是最難控制和監(jiān)督的。他們繼續(xù)指出，即使國家能夠遵循無數(shù)條理論界發(fā)展出來的“科學(xué)的”標準來平衡相互沖突的利益，而標準仍然是人為規(guī)定的，人為因素?zé)o法避免，主觀意識不可能排除，更何況不主體的標準依照不一樣也會引起平衡的結(jié)果不一的現(xiàn)象，并認為不存在絕對“科學(xué)”的平衡結(jié)果。比如，立法過程可能受到某個利益勢力的左右，受到強權(quán)政治的影響，表現(xiàn)出來的結(jié)果總是人為因素遠多于社會自治，對弱勢群體的保護強度總是有限的。公共政策與公民決策的沖突也不外乎這個環(huán)境。因此，他們得出這樣的結(jié)論：只有市場和社會平衡才會更公正。

但是，以馬克思主義觀點來看，國家是統(tǒng)治階級意志的表達，政治是經(jīng)濟基礎(chǔ)的上層建筑，政治行為是實現(xiàn)經(jīng)濟利益的手段，國家的干預(yù)行為是權(quán)威性的政治行為，是實現(xiàn)經(jīng)濟利益最有效的手段。至少，可以論斷，國家起碼不是利益“無關(guān)的第三方”。從法制的角度講，國家的權(quán)力無處不在，公共政策與公民決策的憲法保障也離不開國家的干預(yù)角色。其次，既然存在強權(quán)與弱勢的區(qū)別，國家的干預(yù)手段便更加不可避免。不能因為不存在所謂的“絕對”平衡而放棄可以實現(xiàn)的相對平衡——公共政策的保障是絕對的，公民決策的保障是相對的。最后，社會和市場并沒有國家執(zhí)行法律的強制性，不會強制任何人按照法律所規(guī)定的做任何事情，它們僅僅給公民提供以不同的選擇，公民可以自由協(xié)商交換條件。國家的權(quán)力限制不代表國家權(quán)力的謝絕，因此公共政策的與公民決策的憲法保障必須由國家的干預(yù)手段來實現(xiàn)，公共政策與公民決策的保障平衡點也必須由由國家的角色了進行有效的調(diào)節(jié)。

4國家應(yīng)該做什么

討論國家在公共政策與公民決策的憲法保障中應(yīng)該做什么，其實要解決的問題便是國家需要實現(xiàn)的結(jié)果的問題。由于世界上多數(shù)憲法文本均規(guī)定了許多自由權(quán)，表達的基本權(quán)利至上的思想，反過來看，憲法中的基本權(quán)利首要限制的便是國家權(quán)力，這首先就要保障公共政策與公民決策自由不受國家權(quán)力的侵犯，形成防御權(quán)的結(jié)構(gòu)功能。相對于國家來說，公共政策與公民決策基本權(quán)利的行使不需要任何正當(dāng)化的理由，而國家限制公民的公共政策與公民決策權(quán)利則必須具有正當(dāng)性，否則國家無權(quán)干涉，個人可以請求國家的停止作為。國家此時必須保持克制的狀態(tài)。但是，純粹額自由國在現(xiàn)實中不可能存在，因此公共政策與公民決策權(quán)利的實現(xiàn)仍然需要國家拓展幾個方面的功能。一方面，在實際生活中，為了保障公民的公共政策與公民決策的權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)，要積極創(chuàng)造客觀條件，包括物質(zhì)與精神方面的條件。另一方面，創(chuàng)設(shè)了旨在促進公共政策與公民決策權(quán)利實現(xiàn)的制度之后，還要保障公民享有平等分享這一制度的權(quán)利，也就是公共政策與公民決策權(quán)利的分享功能。最后，保障公共政策與公民決策的權(quán)利作為國家存在的目的之一，國家不僅不得侵犯公民的公共政策與公民決策的權(quán)利，還必須在公共政策與公民決策發(fā)生沖突時而無法平衡利益時有效介入，妥善解決糾紛，發(fā)揮防御權(quán)結(jié)構(gòu)功能。

在改革開放以后，我國逐步將發(fā)展國民經(jīng)濟這一重大的公共事務(wù)歸還于在市場的調(diào)節(jié)作用，市場中的競爭趨向多元化，生機活力煥發(fā)，帶來了我國三十多年的經(jīng)濟騰飛。從憲法學(xué)的角度來分析，社會的多元化、法制化以及自由競爭可以使公民的基本權(quán)利得到更多的保障，其中當(dāng)然也就包含了公民的公共政策與公民決策的權(quán)利，國家內(nèi)部和社會趨于平衡狀態(tài)，使得社會文明得到進一步發(fā)展。

5國家應(yīng)該如何作為

“國家應(yīng)該如何作為”這一問題其實涉及了國家為了實現(xiàn)某種結(jié)果而應(yīng)該采用何種手段的問題以及對結(jié)果實現(xiàn)程度的標準評價。在這里，要解決的便是國家應(yīng)該通過才起何種手段實現(xiàn)對公共政策與公民決策的保障，又采用何種標準以準確評判憲法對公共政策與公民決策基本權(quán)利的保障程度。

就國家應(yīng)該采取的手段來講，學(xué)術(shù)界諸家已有高論。盡管有不同的視角探析，但主要還是認為要通過保障公民權(quán)利、制約國家權(quán)力繼而實現(xiàn)公民權(quán)利與國家權(quán)力的平衡。然而，較之于手段而言，我國憲法界針對“采用何種標準”這一重要問題的研究似乎更為匱乏。因此，在這里有必要著重談?wù)摗?/p>

第一，從公共政策與公民決策平衡的公正性角度來分析，隨著公共政策與公民決策的利益類型、層次等方面的不斷多元化，一個國家中僅存在一個或者有限的幾個立法機關(guān)必然無法顧及各種不同的社會利益，滿足每一個社會個體的愿望。顯而易見，“一刀切”式的立法已經(jīng)無法再每一個個案中充分實現(xiàn)公正。惡性循環(huán)，司法機關(guān)也會在這樣的局面顯得捉襟見肘，彌補作用也十分有限，更何況法制國家的司法機關(guān)負擔(dān)較重，無法實現(xiàn)即時的保護以及對權(quán)利的即時回應(yīng)。因此，國家在平衡公共政策與公民決策權(quán)利時需要能夠引入市場與契約的平衡，讓權(quán)力與權(quán)利的平衡顯得更為靈活和公正。

第二，從公正政策與公民決策平衡的效率原則來分析，我國《憲法》第27條有如此規(guī)定：“一切國家機關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制，實行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義?！边@就是要求一切國家機關(guān)在進行公共政策與公民決策的保障時必須不斷提高工作效率。國家履行對公共政策與公民決策的憲法保障時，在可能的情況下通過市場機制和社會自治來實現(xiàn)目標在很大程度上可以減少國家的財政支出，提高財政利用效率。國家權(quán)力運作的效率高，就不會對社會資源造成浪費，有利于對公共財政進行有效監(jiān)督，簡潔高效。

參考文獻

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