應(yīng)急物資儲(chǔ)備能力建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

摘要：在對(duì)華北A市應(yīng)急物資儲(chǔ)備調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該市應(yīng)急物資的儲(chǔ)備存在著諸多的問(wèn)題，如應(yīng)急物資的儲(chǔ)備不能反映應(yīng)急需求、物資儲(chǔ)備缺少統(tǒng)籌規(guī)劃、物資儲(chǔ)備的規(guī)模過(guò)小、缺少完善的應(yīng)急物資調(diào)備程序等。因此，應(yīng)建立統(tǒng)一的調(diào)配制度、加應(yīng)急物資的統(tǒng)籌規(guī)劃、建立物資的儲(chǔ)備管理制度，并且完善應(yīng)急物資動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急物資；儲(chǔ)備管理；完善

應(yīng)急物資的儲(chǔ)備對(duì)于保障一個(gè)城市的安全運(yùn)行至關(guān)重要。本文將根據(jù)筆者在華北A市調(diào)研的結(jié)果為例，就應(yīng)急物資儲(chǔ)備能力建設(shè)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出解決對(duì)策，以期對(duì)其他城市的應(yīng)急物資儲(chǔ)備能力建設(shè)有所借鑒。

一、應(yīng)急物資儲(chǔ)備存在的問(wèn)題

（一）物資儲(chǔ)備品種不能反映應(yīng)急需求

由于管理部門(mén)上的條塊分割，儲(chǔ)備單位在制定物資儲(chǔ)備計(jì)劃時(shí)很難獲得相關(guān)的災(zāi)情預(yù)測(cè)信息，導(dǎo)致儲(chǔ)備單位不知道該儲(chǔ)備哪些物資，在制定儲(chǔ)備計(jì)劃時(shí)存在盲目性，對(duì)儲(chǔ)備目錄的調(diào)整也有一定的滯后性。從而導(dǎo)致物資儲(chǔ)備的時(shí)效性和針對(duì)性下降。比如食藥局負(fù)責(zé)醫(yī)藥應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理，而這些物資的使用單位是醫(yī)院或者醫(yī)療救護(hù)機(jī)構(gòu)，其主管部門(mén)是衛(wèi)生局，因此儲(chǔ)備單位很難知道該儲(chǔ)備什么類(lèi)型的應(yīng)急物資。商務(wù)局負(fù)責(zé)部分防汛物資的儲(chǔ)備管理，而這些物資的使用單位是防汛抗旱指揮部，因此，儲(chǔ)備單位也很難掌握應(yīng)急物資儲(chǔ)備數(shù)量，有些物資已經(jīng)不再適用現(xiàn)在需求。

（二）應(yīng)急物資儲(chǔ)備缺少統(tǒng)一規(guī)劃

目前由于物資儲(chǔ)備職責(zé)分散于各個(gè)部門(mén)和重點(diǎn)企業(yè)，這些部門(mén)是根據(jù)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的職責(zé)、任務(wù)以及實(shí)際工作需要，負(fù)責(zé)相關(guān)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備。缺少全市應(yīng)急物資儲(chǔ)備統(tǒng)一規(guī)劃、界定和分類(lèi)，相應(yīng)地也缺少對(duì)各單位應(yīng)急物資儲(chǔ)備職責(zé)的明確。因此，造成有些應(yīng)急物資儲(chǔ)備存在交叉，有些需要的應(yīng)急物資沒(méi)有儲(chǔ)備。比如商務(wù)局和防汛辦都儲(chǔ)備防汛物資，而該市應(yīng)對(duì)市區(qū)立交橋積水事件使用的大功率水泵，還有應(yīng)對(duì)重大事故災(zāi)難需要的重型起重設(shè)備，目前沒(méi)有儲(chǔ)備。

（三）有些物資儲(chǔ)備不能滿(mǎn)足應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件需求

由于受到儲(chǔ)備資金限制，目前很多儲(chǔ)備物資只能應(yīng)對(duì)局部小規(guī)模的突發(fā)事件，缺少應(yīng)對(duì)規(guī)模大、影響范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)這類(lèi)突發(fā)事件的物資保障能力。比如民政局儲(chǔ)備帳篷700多頂，很難滿(mǎn)足應(yīng)對(duì)大規(guī)模突發(fā)事件總體需求。不過(guò)，到底多大規(guī)模的儲(chǔ)備能力可以滿(mǎn)足該市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的要求，目前還沒(méi)有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）缺少規(guī)范的應(yīng)急物資調(diào)撥程序

由于大多數(shù)儲(chǔ)備單位沒(méi)有制定應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理辦法，其應(yīng)急物資調(diào)撥與使用主要還是依靠與代儲(chǔ)單位的協(xié)議或者是行政手段，缺少規(guī)章制度和規(guī)范程序。而且，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，往往需要多種類(lèi)別應(yīng)急物資，需要多個(gè)物資保障部門(mén)共同參與。有些儲(chǔ)備物資是作為戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，如糧食、食用油，其調(diào)撥程序與現(xiàn)有的應(yīng)急管理體制關(guān)聯(lián)不夠順暢。目前缺少?gòu)娜袑用鎸?duì)應(yīng)急物資調(diào)撥程序的規(guī)定和指導(dǎo)。一方面規(guī)定物資調(diào)撥與應(yīng)急指揮部的關(guān)系，不同物資儲(chǔ)備部門(mén)之間的溝通機(jī)制；另一方面規(guī)定區(qū)縣與市級(jí)應(yīng)急物資調(diào)撥之間的銜接關(guān)系。

（五）缺少健全的應(yīng)急物資補(bǔ)償與更新機(jī)制

目前該市應(yīng)急儲(chǔ)備物資補(bǔ)償辦法仍延續(xù)舊有的經(jīng)濟(jì)體制，應(yīng)急物資使用的事后補(bǔ)償無(wú)法可依，有些物資是無(wú)償使用，從而降低了應(yīng)急物資使用的效能。有些應(yīng)急物資是采用企業(yè)代儲(chǔ)方式，政府每年撥付一定的管理費(fèi)用。由于儲(chǔ)備管理成本隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加很大，而儲(chǔ)備管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)一直沒(méi)有變更，從而使代儲(chǔ)單位的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障，導(dǎo)致很多代儲(chǔ)單位都不愿意繼續(xù)接受代儲(chǔ)任務(wù)。大多數(shù)應(yīng)急物資有一定時(shí)限的保質(zhì)期（如面粉、藥品、食用油），有些應(yīng)急物資在規(guī)定期限內(nèi)必須輪換，輪換過(guò)程中物資的貶值、出庫(kù)入庫(kù)費(fèi)用缺少完善的管理機(jī)制，從而給儲(chǔ)備單位造成經(jīng)濟(jì)損失。藥品往往由于沒(méi)有市場(chǎng)需要，超過(guò)保質(zhì)期，只能報(bào)廢，給儲(chǔ)備單位造成更大損失。

（六）缺少完善的應(yīng)急物資運(yùn)輸保障機(jī)制

由于該市應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理缺少統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致應(yīng)急物資運(yùn)輸?shù)貌坏接行ПＵ?。目前?yīng)急物資運(yùn)輸基本上依靠?jī)?chǔ)備單位自己解決，有些單位已經(jīng)與交通運(yùn)輸部門(mén)建立溝通機(jī)制，但是大多數(shù)物資儲(chǔ)備單位還是缺少足夠的應(yīng)急物資運(yùn)輸設(shè)備，或者缺少緊急情況下的優(yōu)先通行權(quán)力。從而導(dǎo)致在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)不能保障應(yīng)急物資的及時(shí)到位。特別是一些特殊情況的應(yīng)急物資（如藥品、醫(yī)療器械），可能需要專(zhuān)用的運(yùn)輸設(shè)備，也可能因?yàn)閮?chǔ)備單位缺少專(zhuān)用運(yùn)輸工具，導(dǎo)致應(yīng)急物資不能及時(shí)到位。

（七）缺少應(yīng)急物資儲(chǔ)備的動(dòng)態(tài)管理

由于缺少對(duì)應(yīng)急物資的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合管理，目前缺少對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的動(dòng)態(tài)管理與跟蹤。應(yīng)急物資儲(chǔ)備品種和數(shù)量可能發(fā)生變化，無(wú)論市應(yīng)急委辦公室，還是各個(gè)專(zhuān)項(xiàng)指揮部都不能全面掌握該市應(yīng)急物資的具體情況，這樣導(dǎo)致平時(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的監(jiān)管和預(yù)警，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，對(duì)應(yīng)急物資的有效調(diào)撥。因此，需要利用信息化技術(shù)，開(kāi)發(fā)應(yīng)急物資一體化管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資采購(gòu)、調(diào)撥和監(jiān)測(cè)等全流程的綜合管理。

（八）市級(jí)與區(qū)縣級(jí)物資儲(chǔ)備銜接力度不夠

根據(jù)實(shí)地調(diào)研及各區(qū)縣上報(bào)的相關(guān)材料，在應(yīng)急物資儲(chǔ)備方面，目前還缺少市政府及市屬指揮部對(duì)區(qū)縣的統(tǒng)一籌劃與指導(dǎo)。在各區(qū)縣儲(chǔ)備的應(yīng)急物資多為市有關(guān)部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)管理，區(qū)縣沒(méi)有統(tǒng)一調(diào)度權(quán)，協(xié)調(diào)調(diào)度存在難度，儲(chǔ)備物資資源不能及時(shí)共享。

二、加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的建議

（一）建立物資儲(chǔ)備統(tǒng)一調(diào)配組織

由市發(fā)展改革委員會(huì)和商務(wù)行政部門(mén)牽頭，會(huì)同相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一物資儲(chǔ)備與協(xié)調(diào)。在領(lǐng)導(dǎo)層面，組織相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)突發(fā)事件的防范準(zhǔn)備工作，并在突發(fā)事件發(fā)生后協(xié)調(diào)各方面的行動(dòng)，包括各政府部門(mén)之間、政府與企業(yè)之間的各種資源調(diào)配、工作協(xié)調(diào)等。在執(zhí)行層面，整合現(xiàn)有物資儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)和資源，組建具有高度權(quán)威和統(tǒng)一性的物資儲(chǔ)備的決策和監(jiān)督部門(mén)，負(fù)責(zé)制定儲(chǔ)備法規(guī)和政策，編制儲(chǔ)備規(guī)劃和計(jì)劃，收集整理相關(guān)儲(chǔ)備信息，監(jiān)督儲(chǔ)備計(jì)劃的實(shí)施。對(duì)各類(lèi)儲(chǔ)備物資的收儲(chǔ)、輪換、動(dòng)用等統(tǒng)一決策，構(gòu)建戰(zhàn)略性、全局性、分工明確、相互協(xié)調(diào)、密切配合、資源共享的大儲(chǔ)備體系，在確保經(jīng)濟(jì)安全的前提下，低成本、高效率地運(yùn)行國(guó)家物資儲(chǔ)備體系，提高物資儲(chǔ)備的應(yīng)急綜合保障能力和整體救援能力。

（二）完善應(yīng)急物資分類(lèi)管理制度，調(diào)整充實(shí)儲(chǔ)備品種規(guī)模布局

完善對(duì)應(yīng)急物資的界定和分類(lèi)，明確相關(guān)部門(mén)需要儲(chǔ)備的應(yīng)急物資，建立應(yīng)急物資分類(lèi)管理制度。同時(shí)根據(jù)年度公共安全形勢(shì)分析，由應(yīng)急管理部門(mén)會(huì)同物資儲(chǔ)備管理部門(mén)，調(diào)整應(yīng)急物資儲(chǔ)備品種和數(shù)量，從而提高物資儲(chǔ)備的時(shí)效性。在此基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)急物資進(jìn)行編碼，對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備進(jìn)行信息化和標(biāo)準(zhǔn)化管理。優(yōu)化完善現(xiàn)有生活救助、搶險(xiǎn)救災(zāi)、公共衛(wèi)生等類(lèi)型物資儲(chǔ)備及專(zhuān)業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍裝備儲(chǔ)備，從戰(zhàn)略全局上對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的規(guī)模、品種、結(jié)構(gòu)和布局等進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)和宏觀規(guī)定，以便指導(dǎo)各級(jí)政府按照需要安排好相應(yīng)的應(yīng)急物資實(shí)物和能力等儲(chǔ)備。特別是應(yīng)急物資儲(chǔ)備，根據(jù)各地地理位置、氣候條件和災(zāi)害發(fā)生特點(diǎn)的不同，增加處置突發(fā)事件的專(zhuān)業(yè)應(yīng)急物資、在突發(fā)事件發(fā)生后用于救濟(jì)的基本生活物資及與人民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要物資的儲(chǔ)備。如，沿海地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)圍繞抵御臺(tái)風(fēng)和應(yīng)急救援需要，適當(dāng)儲(chǔ)備食品、急救藥材、發(fā)電機(jī)等物資器材；地震多發(fā)地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)儲(chǔ)備救援工程機(jī)械和帳篷等物資器材。

（三）創(chuàng)新物資儲(chǔ)備管理的機(jī)制，建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備綜合管理機(jī)制

調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同參與物資儲(chǔ)備，通過(guò)立法強(qiáng)制、政府規(guī)制、行政合同、外包管理、財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款、稅收優(yōu)惠等多種措施，形成政府、非政府組織與相關(guān)企業(yè)的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備聯(lián)盟，加快建立實(shí)物儲(chǔ)備與資源信息、技術(shù)儲(chǔ)備相結(jié)合，政府儲(chǔ)備與軍隊(duì)儲(chǔ)備、企業(yè)儲(chǔ)備相結(jié)合，戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備與周轉(zhuǎn)物資儲(chǔ)備相結(jié)合的儲(chǔ)備模式。通過(guò)建立健全儲(chǔ)備領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，明確儲(chǔ)備的社會(huì)地位，規(guī)范儲(chǔ)備行為，推動(dòng)儲(chǔ)備工作的規(guī)范化、法制化。通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作提高效率，降低成本。要加強(qiáng)監(jiān)督管理，保證在突發(fā)事件時(shí)能夠讓企業(yè)及時(shí)生產(chǎn)并提供所需的應(yīng)急物資，以大大降低有關(guān)的儲(chǔ)備成本、提高全民儲(chǔ)備意識(shí)。

從綜合應(yīng)急管理角度出發(fā)，制定應(yīng)急物資儲(chǔ)備綜合管理辦法，指導(dǎo)有關(guān)部門(mén)和區(qū)縣應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理，理順物資保障與應(yīng)急指揮體制之間的關(guān)系，建立該市應(yīng)急物資調(diào)用協(xié)調(diào)機(jī)制。市級(jí)主管部門(mén)加強(qiáng)對(duì)區(qū)縣級(jí)相關(guān)單位應(yīng)急物資儲(chǔ)備的指導(dǎo)，并建立各級(jí)單位應(yīng)當(dāng)配置的應(yīng)急物資明細(xì)清單，對(duì)種類(lèi)、數(shù)量加以規(guī)范統(tǒng)一。各類(lèi)應(yīng)急物資由市各主管部門(mén)向各區(qū)縣專(zhuān)項(xiàng)劃撥，并建立市區(qū)兩級(jí)物資專(zhuān)項(xiàng)保障基金，實(shí)施條塊統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配和使用管理。

（四）建設(shè)應(yīng)急物資動(dòng)態(tài)管理信息平臺(tái)

建立信息共享的大物資儲(chǔ)備體系，通過(guò)引入計(jì)算機(jī)操作管理系統(tǒng)，加強(qiáng)儲(chǔ)備物資的數(shù)據(jù)庫(kù)管理，實(shí)現(xiàn)倉(cāng)儲(chǔ)管理自動(dòng)化、信息化和動(dòng)態(tài)化。以信息網(wǎng)絡(luò)為支撐，建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備和運(yùn)輸動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)物資儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)、應(yīng)急事件監(jiān)測(cè)、預(yù)警信息發(fā)布和有效媒體管理，確保應(yīng)急所需物資的及時(shí)調(diào)撥和供應(yīng)。為了提高應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理效率和信息化水平，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，開(kāi)發(fā)應(yīng)急物資動(dòng)態(tài)管理信息平臺(tái)，逐步建設(shè)并完善市應(yīng)急物資動(dòng)態(tài)管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資的統(tǒng)一調(diào)撥、及時(shí)補(bǔ)充和監(jiān)測(cè)預(yù)警。

（五）提供充分的應(yīng)急物資儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)資金保障，明確儲(chǔ)備主體相互關(guān)系

應(yīng)急物資儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)有專(zhuān)項(xiàng)資金保障。中央財(cái)政每年安排突發(fā)事件應(yīng)急救濟(jì)補(bǔ)助金，并逐步提高資金的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立起應(yīng)急資金自然增長(zhǎng)機(jī)制。地方政府應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備金，各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的資金保障。各級(jí)財(cái)政按照現(xiàn)行事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分原則，分級(jí)負(fù)擔(dān)應(yīng)急物資儲(chǔ)備資金，并納入本級(jí)財(cái)政年度預(yù)算。應(yīng)急物資儲(chǔ)備資金主要用于應(yīng)急物資的購(gòu)買(mǎi)、儲(chǔ)備管理、調(diào)配補(bǔ)貼等。對(duì)企業(yè)承儲(chǔ)的應(yīng)急物資要實(shí)行合理的動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼核算制度。當(dāng)儲(chǔ)備物資價(jià)格調(diào)整、貸款利率變動(dòng)時(shí)，要適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)貼額度，切實(shí)保障儲(chǔ)備企業(yè)的利益和積極性、主動(dòng)性。此外，還應(yīng)動(dòng)員社會(huì)力量建立災(zāi)害救助基金會(huì)等形式，籌集資金解決應(yīng)急物資在購(gòu)買(mǎi)、儲(chǔ)備、補(bǔ)貼等方面的不足。

應(yīng)急物資儲(chǔ)備活動(dòng)中主體種類(lèi)多，并且，應(yīng)急物資一般采取代儲(chǔ)的方式進(jìn)行儲(chǔ)備。因此，需要明確應(yīng)急物資儲(chǔ)備活動(dòng)中各類(lèi)主體的職責(zé)權(quán)限并理順相互之間的關(guān)系，最重要的是正確認(rèn)識(shí)并處理應(yīng)急物資儲(chǔ)備的管理機(jī)關(guān)、應(yīng)急物資代儲(chǔ)單位、應(yīng)急物資儲(chǔ)備定點(diǎn)倉(cāng)庫(kù)、應(yīng)急物資儲(chǔ)備定點(diǎn)倉(cāng)庫(kù)所在地的政府各自的職責(zé)權(quán)限及其相互關(guān)系。

參考文獻(xiàn)：

[1]薛瀾：《危機(jī)管理——中國(guó)轉(zhuǎn)型期面臨的挑戰(zhàn)》，清華大學(xué)出版社2003年版。

[2]李經(jīng)中：《政府危機(jī)管理》，中國(guó)城市出版社2003年版。

[3]童星、張海波：《中國(guó)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其識(shí)別》，南京大學(xué)出版社2007年版。

作者簡(jiǎn)介：

李會(huì)彬（1982—），男，河北保定，北京市社會(huì)科學(xué)院首都社會(huì)治安綜合治理研究所助理研究員，博士后研究人員。