中國流動(dòng)人口融合政策評(píng)估
——基于均等化指數(shù)和落戶指數(shù)的分析

悅中山 李樹茁

(1．西安交通大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，陜西 西安 710049；2．西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

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中國流動(dòng)人口融合政策評(píng)估
——基于均等化指數(shù)和落戶指數(shù)的分析

悅中山1李樹茁2

(1．西安交通大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，陜西 西安 710049；2．西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

當(dāng)前中國流動(dòng)人口融合政策包括均等化政策和落戶政策。針對(duì)兩類政策，論文分別構(gòu)建了均等化指數(shù)和落戶指數(shù)，利用2013年國家衛(wèi)生計(jì)生委的8個(gè)城市社會(huì)融合專題調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)其流動(dòng)人口融合政策進(jìn)行了評(píng)估。研究發(fā)現(xiàn)8個(gè)城市的均等化水平都不高，城市之間差別不大，流動(dòng)人口的均等化工作仍任重道遠(yuǎn)。東部城市傾向于將均等化作為吸引勞動(dòng)力的重要政策，希望吸引“普通人力”保持GDP增速以“開源”，而中西部城市更多考慮如何減少財(cái)政壓力以“節(jié)流”。各城市的落戶難度差異較大。一般而言，城市的行政級(jí)別越低、財(cái)政壓力越小、人口規(guī)模越小、戶口含金量越低，在該城市落戶越容易。落戶政策是地方政府吸引投資和“精英人才”的策略。

流動(dòng)人口；融合政策；基本公共服務(wù)均等化；戶籍改革；落戶；新型城鎮(zhèn)化

中國人口流動(dòng)已經(jīng)常態(tài)化，流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到史上最大規(guī)模。2015年全國流動(dòng)人口達(dá)2.47億人，約占總?cè)丝诘?8%[1]。流動(dòng)人口對(duì)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大，但難以融入流入地社會(huì)。長期以來，中國以戶籍為基礎(chǔ)形成了公共服務(wù)等級(jí)化和區(qū)域化的格局，持有農(nóng)業(yè)戶口或非本地戶口的流動(dòng)人口被排斥在城市社會(huì)公共福利體系之外。逐漸消除制度障礙，促進(jìn)流動(dòng)人口在流入城鎮(zhèn)的社會(huì)融合是中國走“以人為本”新型城鎮(zhèn)化道路的應(yīng)有之義。

當(dāng)前，中國促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的政策取向很明朗，相關(guān)配套措施陸續(xù)出臺(tái)，具體包括兩類政策。第一類政策是推進(jìn)符合條件流動(dòng)人口落戶城鎮(zhèn)。推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化的首要工作任務(wù)就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，解決已在城鎮(zhèn)就業(yè)的鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口的落戶問題[2]。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的地點(diǎn)主要以中等城市、建制鎮(zhèn)和小城市為主[3]。就目前情況來看，極少有人能夠最終落戶到大城市，全面享受與戶籍人口一樣的社會(huì)福利。絕大部分在特大城市、大城市就業(yè)的流動(dòng)人口只能受惠于第二類政策，即均等化政策。中國將以輸入地政府管理為主，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口拓展，到2020年?duì)幦』緦?shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化[4]。除了基本公共服務(wù)均等化政策外，中央近幾年出臺(tái)的文件開始致力于賦予流動(dòng)人口與戶籍人口均等的政治權(quán)利[5]。政治權(quán)利的均等化已經(jīng)是均等化政策的重要組成部分和近期的努力方向。

中央政府和地方政府在促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合中的角色扮演有所不同。中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)了落戶政策和基本公共服務(wù)均等化政策。地方政府則負(fù)責(zé)具體實(shí)施流動(dòng)人口融合政策，具有一定的自主權(quán)。目前地方政府負(fù)有主要的財(cái)政責(zé)任，中央財(cái)政僅會(huì)對(duì)部分地區(qū)、部分項(xiàng)目給予一定的資金支持。在這樣的背景下，科學(xué)、系統(tǒng)地構(gòu)建流動(dòng)人口融合政策指數(shù)有助于評(píng)估、比較和指導(dǎo)地方政府對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)融合政策的實(shí)施。本文以政策分析的相關(guān)理論和方法為基礎(chǔ)，針對(duì)基本公共服務(wù)、政治權(quán)利的均等化政策和落戶城鎮(zhèn)政策，分別構(gòu)建了均等化指數(shù)和落戶指數(shù)，利用2013年國家衛(wèi)生計(jì)生委的流動(dòng)人口調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)中國8個(gè)城市的流動(dòng)人口融合政策進(jìn)行評(píng)估和比較。文章旨在：(1)構(gòu)建融合指數(shù)，包括均等化指數(shù)和落戶指數(shù)；(2)基于均等化指數(shù)，評(píng)估中國流動(dòng)人口均等化政策的整體實(shí)施效果以及各領(lǐng)域政策的實(shí)施效果，對(duì)各城市政策實(shí)施的差異性進(jìn)行分析；(3)基于落戶指數(shù)，評(píng)估流動(dòng)人口在8個(gè)城市的落戶難度，分析造成落戶門檻不同的原因。

一、文獻(xiàn)回顧

移民或流動(dòng)人口融合政策評(píng)估是以移民或流動(dòng)人口政策為研究對(duì)象，利用系統(tǒng)、科學(xué)的方法分析遷入地政府對(duì)移民或流動(dòng)人口融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)政策的制定、執(zhí)行和實(shí)施情況[6](P6—7)[7][8](P4—6)[9](P73—75)。國際、國內(nèi)的很多融合政策評(píng)估工作是以融合政策指數(shù)的建構(gòu)為基礎(chǔ)的。歐盟“移民融合政策指數(shù)”(migrant integration policy index，MIPEX)是國際上最有影響、廣泛應(yīng)用到歐盟各國的移民融合政策指數(shù)[6][8]。國內(nèi)關(guān)于流動(dòng)人口的研究普遍認(rèn)為以戶籍制度為基礎(chǔ)的一系列制度安排是影響流動(dòng)人口融入城市社會(huì)的重要障礙，公共服務(wù)與權(quán)利的均等化以及落戶是流動(dòng)人口融合政策的努力方向[2][5][10]。但國內(nèi)針對(duì)流動(dòng)人口融合政策的量化評(píng)估研究還不多見，開發(fā)政策評(píng)估指數(shù)并進(jìn)行實(shí)證分析的工作更少。

政策評(píng)估是政策研究和政策分析的重要組成部分[11](P20—21)[12](P6—7)。政策評(píng)估是利用科學(xué)方法對(duì)政策的執(zhí)行、效果和后果的系統(tǒng)化研究。政策評(píng)估雖然有一套較為成熟、可供參考的方法，但在評(píng)估實(shí)踐中，具體方法的選擇要結(jié)合政策的制定、執(zhí)行環(huán)境來確定，政策評(píng)估具有情境依賴性，制度結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)不同，合理、可行的評(píng)估方式很可能不一樣。同時(shí)評(píng)估活動(dòng)的進(jìn)行由評(píng)估主體、評(píng)估客體和評(píng)估目標(biāo)等共同決定。這可以從國際、國內(nèi)對(duì)移民或流動(dòng)人口社會(huì)融合政策的評(píng)估研究中得到體現(xiàn)。

(一)國際移民融合政策評(píng)估研究

歐盟“移民融合政策指數(shù)”是目前國際上最有影響力的移民融合政策評(píng)估指數(shù)[7]。隨著歐洲一體化進(jìn)程的推進(jìn)，移民的公民權(quán)和社會(huì)融合逐漸成為歐洲政壇的重要議題。2004年，為了評(píng)估、比較和改進(jìn)歐盟諸國的移民融合政策對(duì)非歐盟成員國移民的友好程度，英國委員會(huì)布魯塞爾辦公室等一些組織合作開發(fā)了歐洲公民資格和融合指數(shù)[13](P2—13)。2007年他們開發(fā)了第二版，自此更名為歐盟“移民融合政策指數(shù)”[8]，在2011年更新至第三版(MIPEX III)[6]。

MIPEX III包括勞動(dòng)市場準(zhǔn)入、長期居住、家庭團(tuán)聚、入籍、反歧視、政治參與和教育等七個(gè)領(lǐng)域，涉及的政策指標(biāo)超過200個(gè)[6]。每個(gè)領(lǐng)域又涉及資格要求、條件、融合措施和權(quán)利等四個(gè)維度。研究小組請(qǐng)移民領(lǐng)域的專家學(xué)者和執(zhí)業(yè)律師針對(duì)每個(gè)國家在相應(yīng)政策中的內(nèi)容打出“1”、“2”和“3”的分值，分別對(duì)應(yīng)融合政策的三個(gè)級(jí)別，即“最不利于融合”、“比較不利于融合”和“有利于融合”[13]。維度得分為相應(yīng)領(lǐng)域的相應(yīng)維度所包含的政策指標(biāo)得分的算術(shù)平均值，領(lǐng)域得分為相應(yīng)領(lǐng)域的四個(gè)維度得分的算術(shù)平均值，綜合指數(shù)得分為七個(gè)領(lǐng)域得分的算術(shù)平均值。這種計(jì)算方法認(rèn)為各領(lǐng)域、各領(lǐng)域的各維度同等重要，因此權(quán)重相同。在標(biāo)準(zhǔn)化方法上，2007年開始采用絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化方法，利用專家打分將領(lǐng)域得分和綜合指數(shù)得分標(biāo)準(zhǔn)化為0～100的得分。以綜合指數(shù)得分為例，只有那些在所有政策指標(biāo)上均得到3分的國家和地區(qū)才可能得到100分。這種計(jì)算方法克服了2004版相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化方法的缺點(diǎn)，使得指數(shù)歷年可比。

MIPEX是國際上第一個(gè)專門針對(duì)移民融合政策進(jìn)行分析的政策評(píng)估工具，是目前應(yīng)用最廣、影響最大的移民融合政策指數(shù)。它根據(jù)各國移民政策的制定情況和政策內(nèi)容本身進(jìn)行打分進(jìn)而評(píng)估各國移民融合政策的友好程度，可以對(duì)不同國家歷年的融合政策進(jìn)行比較，幫助政策制定者確定政策目標(biāo)，量化最優(yōu)實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。盡管MIPEX并不一定適合中國，但它的一些基本理念和方法為中國流動(dòng)人口融合政策指數(shù)的制定提供了最直接和最重要的參考。

(二)中國流動(dòng)人口融合政策評(píng)估研究

為了評(píng)估流動(dòng)人口融合政策實(shí)施情況，政府和學(xué)界近幾年來一直嘗試構(gòu)建流動(dòng)人口融合政策指數(shù)。黃匡時(shí)參考?xì)W盟移民融合政策指數(shù)，建議通過打分計(jì)算融合指數(shù)，進(jìn)行跨城市比較[14]。但這種努力止于理論框架的建構(gòu)，沒有搜集數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。2011～2014年國家衛(wèi)生計(jì)生委流動(dòng)人口社會(huì)融合研究課題組在融合指數(shù)構(gòu)建方面取得不小進(jìn)展。2011年課題組初次構(gòu)建社會(huì)融合指標(biāo)體系和綜合指數(shù)，并進(jìn)行了數(shù)據(jù)分析，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但這一指標(biāo)同時(shí)涵蓋流動(dòng)人口群體自身的融合指標(biāo)(如經(jīng)濟(jì)地位、身份認(rèn)同)和很大程度上由融合政策決定的流動(dòng)人口社會(huì)福利的覆蓋率指標(biāo)，希望借由一個(gè)指數(shù)同時(shí)評(píng)估流動(dòng)人口群體自身的融合水平和流動(dòng)人口融合政策的執(zhí)行效果[15]，雙重目標(biāo)混合起來給指數(shù)的使用和解讀帶來了困難。2012年課題組明確將流動(dòng)人口群體的融合指數(shù)和流動(dòng)人口融合政策指數(shù)進(jìn)行分離，課題組專門構(gòu)建了流動(dòng)人口融合政策指標(biāo)體系框架，希望借鑒歐盟移民融合指數(shù)，收集中國各城市與流動(dòng)人口相關(guān)的政策，通過專家打分構(gòu)建融合政策指數(shù)[16]。但課題組在后期收集數(shù)據(jù)時(shí)發(fā)現(xiàn)這種方法存在局限性，因?yàn)閹缀醺鞯卣槍?duì)流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)都制定了差別不大的政策，“以文件落實(shí)文件”的情況或多或少存在，但政策的執(zhí)行效果差異顯著。評(píng)估流動(dòng)人口社會(huì)融合政策必須考慮中國國情，政策評(píng)估的情境依賴性最終促使本文作者在2014年利用流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)的實(shí)際享用水平而非各地政府的政策文件來構(gòu)建融合政策指數(shù)，并形成了初步的政策報(bào)告[17]，這是我們研究的階段性成果。與該文相比，本文的重大改進(jìn)是將融合政策分為均等化政策和落戶政策，分別構(gòu)建均等化指數(shù)和落戶指數(shù)，希望在系統(tǒng)評(píng)估兩類流動(dòng)人口融合政策執(zhí)行效果的同時(shí)，對(duì)評(píng)估指數(shù)構(gòu)建的理論依據(jù)有更充分、更深入的學(xué)理性探討。同時(shí)，我們對(duì)均等化指數(shù)構(gòu)建做了若干修改(比如新增“政治參與”這一維度)，對(duì)一些政策維度的測量指標(biāo)也進(jìn)行了一些調(diào)整。

還需提及的是，中國社會(huì)科學(xué)院構(gòu)建了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[18](P13—16)。該指標(biāo)體系包括政治權(quán)利、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)生活條件、綜合文化素質(zhì)四個(gè)方面，總計(jì)17個(gè)指標(biāo)，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民(市民)的差距進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)。研究者利用專家打分法對(duì)各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，各項(xiàng)指標(biāo)以城鎮(zhèn)居民相關(guān)指標(biāo)的平均值為“標(biāo)準(zhǔn)值”，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相關(guān)指標(biāo)的平均值為“測算數(shù)值”，用測算數(shù)值除以標(biāo)準(zhǔn)值得到市民化各指標(biāo)的“進(jìn)程”值，考察農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化狀態(tài)。這一指標(biāo)體系旨在評(píng)價(jià)該群體的市民化程度，其目的并非評(píng)估中國流動(dòng)人口融合政策實(shí)施效果。不過，該指標(biāo)體系所囊括的指標(biāo)和計(jì)算方法為流動(dòng)人口融合政策評(píng)估和指數(shù)構(gòu)建提供了有價(jià)值的參考。

二、指數(shù)構(gòu)建

均等化政策和落戶政策是推動(dòng)流動(dòng)人口融合的兩條不同路徑，因此我們分別構(gòu)建均等化指數(shù)和落戶指數(shù)以評(píng)估這兩類融合政策的實(shí)施情況。指數(shù)應(yīng)該囊括哪些政策領(lǐng)域，我們認(rèn)為應(yīng)該遵循實(shí)踐和理論相結(jié)合的原則來確定，即既在實(shí)踐層面考察中國目前已出臺(tái)的、正在實(shí)施的流動(dòng)人口融合政策情況，又在理論上考察流動(dòng)人口在社會(huì)福利、國民待遇等方面所缺乏的政策，并借鑒國際移民政策所涵蓋的政策領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充。

(一)指數(shù)構(gòu)成：均等化指數(shù)與落戶指數(shù)

根據(jù)我們對(duì)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》(文后簡稱《規(guī)劃》)的梳理，流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化政策主要包括勞動(dòng)就業(yè)、子女教育、社會(huì)保障、衛(wèi)生和計(jì)生服務(wù)等領(lǐng)域(見表1)。

理論上，除了基本公共服務(wù)均等化政策，我們認(rèn)為目前的均等化政策應(yīng)該加入政治權(quán)利均等化政策，以促進(jìn)流動(dòng)人口的政治參與[18](P14)，這也是符合中央文件精神的[5]。消除地方性公民權(quán)，賦予流動(dòng)人口平等國民、市民身份，落實(shí)流動(dòng)人口的社區(qū)公民身份是未來流動(dòng)人口融合政策的努力方向[5]。借鑒現(xiàn)有文獻(xiàn)，政治參與包括權(quán)利賦予、組織參與和社區(qū)自治[18](P15)。本研究所使用的調(diào)查數(shù)據(jù)中沒有流動(dòng)人口參加選舉的數(shù)據(jù)，因此未將權(quán)利賦予納入分析。

各城市有不同的外來人口落戶政策。我們對(duì)2013年參加了國家衛(wèi)生計(jì)生委流動(dòng)人口社會(huì)融合專題調(diào)查的8個(gè)城市①的落戶政策進(jìn)行了梳理②，發(fā)現(xiàn)可以將各地的落戶政策分為準(zhǔn)入條件和隨遷限制兩個(gè)方面。在準(zhǔn)入條件中，符合條件的投資人都可落戶，但這顯然不適用于絕大多數(shù)流動(dòng)人口。對(duì)外來人口落戶條件的要求總結(jié)起來包括居留時(shí)間、社保繳納時(shí)間、就業(yè)情況、學(xué)歷、職稱、納稅和違規(guī)違法記錄等。在隨遷限制中，有些城市未對(duì)家屬隨遷做出說明(如東A)；有些城市允許配偶和未成年子女隨遷，個(gè)別城市還對(duì)隨遷人數(shù)做了限制(如中A)，而最為寬松的城市則允許遷入者的所有直系親屬遷入(如西B)。

實(shí)踐結(jié)合理論，我們確定了中國流動(dòng)人口融合政策的范圍。針對(duì)均等化政策和落戶政策分別構(gòu)建均等化指數(shù)和落戶指數(shù)：均等化指數(shù)包括5個(gè)政策領(lǐng)域、18個(gè)政策維度；落戶指數(shù)包括1個(gè)政策領(lǐng)域、2個(gè)政策維度。詳見表1。

表1 流動(dòng)人口融合政策指數(shù)的構(gòu)成與操作化

(二)計(jì)算方法

1.均等化指數(shù)

與歐盟“移民融合政策指數(shù)”不同，均等化指數(shù)并非根據(jù)政策內(nèi)容進(jìn)行打分，而是根據(jù)流動(dòng)人口在各個(gè)政策領(lǐng)域享受公共服務(wù)的比率計(jì)算，偏重測量融合政策的執(zhí)行效果。經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化處理，可以計(jì)算得到若干個(gè)界于0～100之間的指標(biāo)得分，利用均權(quán)法可以進(jìn)一步得到各政策維度的得分以及融合政策指數(shù)的綜合得分。

對(duì)均等化政策指標(biāo)，我們采取兩種不同的標(biāo)準(zhǔn)化方法：絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化法和相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化法。標(biāo)準(zhǔn)化方法的確定本質(zhì)上是對(duì)各個(gè)政策維度的最優(yōu)或最理想實(shí)踐效果的設(shè)定。根據(jù)《規(guī)劃》對(duì)相應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域的具體要求，我們把一些對(duì)覆蓋率要求較高的公共服務(wù)，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育、衛(wèi)計(jì)服務(wù)等政策的最佳實(shí)踐效果定為100分，即所謂的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化法，也就是以實(shí)際的覆蓋率作為最終的指標(biāo)得分。對(duì)其他一些政策(如職業(yè)培訓(xùn)、住房保障和組織參與等)，最優(yōu)實(shí)踐效果定為100分是不合理的，因?yàn)閷?duì)戶籍人口而言也很難達(dá)到全覆蓋。以住房保障為例，此項(xiàng)政策僅適合于低收入家庭。我們認(rèn)為在這些政策上，流動(dòng)人口享有的比率達(dá)到本地市民的水平就已經(jīng)達(dá)到“均等化”的效果了。在這些政策上，將各城市市民在相應(yīng)政策上的享有比率作為100分，即相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化得分計(jì)算公式為：相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化得分=流動(dòng)人口享有水平/市民享有水平×100%。

經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化后的各政策指標(biāo)得分在0～100分之間，對(duì)各維度的所有政策指標(biāo)進(jìn)行平均即可得到5個(gè)領(lǐng)域得分，對(duì)領(lǐng)域得分求均值即可得到均等化政策指數(shù)的綜合得分。領(lǐng)域得分和綜合得分的范圍仍為0～100。借鑒MIPEX方法，我們利用均權(quán)法計(jì)算指數(shù)，本質(zhì)上認(rèn)為構(gòu)成各維度的政策指標(biāo)同等重要，各個(gè)維度同等重要。這種方法有助于引導(dǎo)地方政府在融合政策實(shí)施中對(duì)各項(xiàng)政策同等重視。

2.落戶指數(shù)

落戶指數(shù)得分等于落戶條件得分與隨遷附加分之和。本文根據(jù)各地方政府所制定的落戶條件(如學(xué)歷、職業(yè)、住房等)進(jìn)行打分。落戶條件得分等于8個(gè)城市流動(dòng)人口調(diào)查樣本中符合落戶條件的流動(dòng)人口的百分比。同時(shí)將隨遷限制作為附加項(xiàng)進(jìn)行加分處理，附加項(xiàng)的加分規(guī)則是：僅僅允許本人遷入不加分；允許配偶、未成年子女和包括本人在內(nèi)的3個(gè)人遷入的加4分；允許本人、配偶及未成年子女遷入而對(duì)遷入人數(shù)無限制的加5分；允許所有直系親屬遷入加10分。

均等化指數(shù)測量的是，與均等化政策目標(biāo)或市民享有情況相比，目前流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)的享有水平和政治權(quán)利的享有水平，滿分為100分。落戶指數(shù)測量了各地落戶的難易程度，得分越高，落戶越容易。因?yàn)槁鋺糁笖?shù)得分以8個(gè)城市調(diào)查中的流動(dòng)人口為依據(jù)，所以最終得分反映了落戶的相對(duì)難度而非某個(gè)城市的絕對(duì)落戶比率。

三、融合政策實(shí)施差異的三種解釋

各城市流動(dòng)人口融合政策的實(shí)施一方面受中央的宏觀政策指導(dǎo)，另一方面也要受制于地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。正如我們?cè)?jīng)總結(jié)的，造成這種差異的解釋至少有三種，分別是人力吸引解釋、財(cái)政壓力解釋和內(nèi)外有別解釋[17]。前兩個(gè)因素都與“錢”有關(guān)：地方政府希望吸引人力創(chuàng)造GDP以“開源”，同時(shí)希望“少花錢”、減少財(cái)政壓力以“節(jié)流”。

(一)“開源”：人力吸引

人力吸引解釋認(rèn)為，流動(dòng)人口融合政策尤其是均等化政策是地方政府吸引流動(dòng)人口服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)(尤其是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì))的手段。流動(dòng)人口對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)越大，地方政府會(huì)更加積極主動(dòng)地采取各種措施推進(jìn)融合政策吸引人力(均等化政策主要吸引“普通人力”，落戶政策主要吸引投資或“精英人才”)以創(chuàng)造GDP，融合政策的實(shí)施效果越好。

(二)“節(jié)流”：財(cái)政壓力

財(cái)政壓力解釋認(rèn)為，在當(dāng)前的財(cái)稅制度體系下，中央政府對(duì)流動(dòng)人口公共服務(wù)的財(cái)政支持有限，更多地由地方政府負(fù)擔(dān)，因此融合政策必然給地方政府增加財(cái)政壓力。另外，各地政府普遍擔(dān)憂出現(xiàn)“洼地效應(yīng)”，即政府提供的公共服務(wù)越好，越可能引致更多流動(dòng)人口流入到本地[19]，導(dǎo)致流入地政府在流動(dòng)人口融合工作中往往抱著“不得不做，但不能做得太好”的態(tài)度?！巴莸匦?yīng)”可能會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政壓力日趨嚴(yán)重，陷入惡性循環(huán)。所以，地方政府財(cái)政壓力越小，越有可能積極實(shí)施融合政策，政策實(shí)施效果越好。

(三)內(nèi)外有別解釋

內(nèi)外有別解釋認(rèn)為，戶籍制度的長期實(shí)施導(dǎo)致地方政府在公共服務(wù)供給上“內(nèi)外有別”，各城市首先考慮轄區(qū)戶籍人口的就業(yè)、醫(yī)療、教育等民生問題，而把外市、外省流動(dòng)人口放在次要地位?！兑?guī)劃》指明“促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化”也是中國基本公共服務(wù)體系建設(shè)的重要任務(wù)。區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化密切相關(guān)。若區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口比例高，那么推進(jìn)流動(dòng)人口均等化工作可以促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域均等化。因此，區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口比例越高，地方政府越有動(dòng)力有效實(shí)施融合政策。

四、數(shù)據(jù)與方法

(一)數(shù)據(jù)來源

本文使用的數(shù)據(jù)來自2013年5月國家衛(wèi)生計(jì)生委在全國組織實(shí)施的流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測調(diào)查中的8個(gè)城市流動(dòng)人口社會(huì)融合專題調(diào)查。調(diào)查在全國展開，采取分層、多階段、與規(guī)模成比例的抽樣方法，對(duì)在流入地居住一個(gè)月以上，非本區(qū)(縣、市)戶口的15～59周歲的流動(dòng)人口進(jìn)行抽樣。專題調(diào)查包括入選全國首批流動(dòng)人口社會(huì)融合示范工程項(xiàng)目的8個(gè)城市(區(qū))，專題調(diào)查在動(dòng)態(tài)監(jiān)測調(diào)查的基礎(chǔ)上專門就流動(dòng)人口社會(huì)融合狀況以及各試點(diǎn)城市的本地市民(15～59周歲)的工作生活狀況進(jìn)行了調(diào)查。專題調(diào)查為流動(dòng)人口融合政策評(píng)估研究提供了目前最具時(shí)效、最權(quán)威的數(shù)據(jù)。8個(gè)城市(區(qū))的調(diào)查覆蓋本地市民7500人。均等化政策的服務(wù)目標(biāo)人群為常住人口，因此我們將樣本中在流入地居住6個(gè)月以下的非常住流動(dòng)人口剔除，最終流動(dòng)人口樣本量為14909。分析時(shí)我們根據(jù)各城市流動(dòng)人口的權(quán)重進(jìn)行了調(diào)整。表2給出了參與調(diào)查的8個(gè)城市(區(qū))的人口和財(cái)政情況。

表2 8個(gè)城市(區(qū))的人口與財(cái)政情況

注：(1)人口構(gòu)成資料摘自2012年各市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、各市統(tǒng)計(jì)年鑒；(2)流動(dòng)人口構(gòu)成情況根據(jù)2013年國家衛(wèi)生計(jì)生委流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)計(jì)算得到；(3)財(cái)政情況數(shù)據(jù)摘自http://tieba.baidu.com/p/2820212587；(4)東A區(qū)流動(dòng)人口構(gòu)成情況是我們利用該區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算得到的，但人口構(gòu)成情況和財(cái)政情況都是其所屬的直轄市的數(shù)據(jù)；(5)財(cái)政壓力=地方公共財(cái)政預(yù)算收入/戶籍人口規(guī)模-地方公共財(cái)政預(yù)算收入/常住人口規(guī)模。

(二)操作化

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)的可得情況，我們對(duì)流動(dòng)人口融合政策指數(shù)進(jìn)行了如表1所示的操作化。需要說明的是，我們利用勞動(dòng)合同的簽訂率來間接測量勞動(dòng)保護(hù)，因?yàn)榱鲃?dòng)人口維權(quán)中所出現(xiàn)的困難，往往是由于未簽訂勞動(dòng)合同所致。

三種解釋中所涉及的變量的操作化如下?！叭肆ξ苯忉屩袦y量流動(dòng)人口對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)的最理想指標(biāo)應(yīng)該是各城市流動(dòng)人口所創(chuàng)造的GDP占各城市GDP的比重。但因目前沒有相應(yīng)數(shù)據(jù)可用，我們只能用流動(dòng)人口比重進(jìn)行間接測量(見表2)。我們認(rèn)為流動(dòng)人口比重越高，流動(dòng)人口對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)越大?！柏?cái)政壓力”解釋中，我們假設(shè)流動(dòng)人口會(huì)享有與戶籍人口一樣的人均財(cái)政投入。我們通過計(jì)算融合政策導(dǎo)致戶籍人口人均享有的財(cái)政預(yù)算收入的減少來間接考察各市融合政策的財(cái)政壓力(指標(biāo)計(jì)算請(qǐng)見表2注5)。我們將“內(nèi)外有別”解釋中區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口比重操作化為市內(nèi)跨縣流動(dòng)人口的比重。根據(jù)三種解釋，結(jié)合表2的數(shù)據(jù)得到三種解釋的預(yù)測結(jié)果，見表3。

表3 三種解釋所預(yù)測的各城市的融合政策指數(shù)得分的排名情況

五、研究結(jié)果

(一)均等化指數(shù)

由圖1可知，2013年8個(gè)城市流動(dòng)人口均等化指數(shù)得分為58.6，與最優(yōu)實(shí)踐(100分)的差距還較大，流動(dòng)人口均等化工作仍任重而道遠(yuǎn)。8個(gè)城市均等化指數(shù)得分在50～65分之間，最高得分和最低得分的差距不是很大。

圖1 8個(gè)城市流動(dòng)人口均等化指數(shù)得分

總體來看，人力吸引、財(cái)政壓力和內(nèi)外有別三種解釋可以在一定程度上解釋流動(dòng)人口均等化政策實(shí)施效果的差異性。但對(duì)不同的地區(qū)，解釋力有所不同。通過將表3與圖1中的排名位次進(jìn)行對(duì)比，我們可以總結(jié)出兩個(gè)比較明顯的模式：(1)在東部地區(qū)，人力吸引的解釋力較強(qiáng)。東B、東C和東D的排名更符合人力吸引的預(yù)測，而東A是三種解釋的綜合，并沒有否定人力吸引的解釋力；(2)在中西部內(nèi)陸地區(qū)，財(cái)政壓力和內(nèi)外有別是導(dǎo)致地方政府均等化政策執(zhí)行效果存在差異的主要原因，人力吸引不是地方政府推進(jìn)融合政策的主要考慮方面。通過分析可以發(fā)現(xiàn)西A、西B的排名在很大程度上由財(cái)政壓力和內(nèi)外有別決定，中B則更多地由內(nèi)外有別決定，中A則是三種解釋的綜合，并沒有否定財(cái)政壓力和內(nèi)外有別的解釋力。通過對(duì)比西A和西B的均等化指數(shù)，可以更有力地支持這一觀點(diǎn)。兩市同屬西部某省，距離很近。中央政府和省政府層面的宏觀政策環(huán)境完全相同，但在均等化政策執(zhí)行效果上存在很大差異，西B明顯好于西A?！叭肆ξ备嬖V我們，西A的均等化指數(shù)得分應(yīng)該高于西B；由“財(cái)政壓力”和“內(nèi)外有別”可以推論，西B的均等化指數(shù)得分應(yīng)該高于西A，而這一推論與分析結(jié)果一致。可見，在內(nèi)陸地區(qū)尤其是西部地區(qū)，政府對(duì)財(cái)政壓力和流動(dòng)人口的來源會(huì)考慮更多一些。當(dāng)然，影響流動(dòng)人口均等化政策實(shí)施效果的因素很多，本文僅利用可能的三種解釋對(duì)此進(jìn)行討論，城市數(shù)目和數(shù)據(jù)的限制導(dǎo)致我們不便進(jìn)行更深入的相關(guān)關(guān)系和因果關(guān)系分析。

圖2提供了8個(gè)城市在均等化各維度上得分的雷達(dá)圖。雷達(dá)圖最外圈為100分，代表了均等化政策的最優(yōu)實(shí)踐效果。從8個(gè)城市的平均得分來看，五個(gè)維度的得分由高至低依次為子女教育、衛(wèi)計(jì)服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障和政治參與。從得分情況來看，前兩個(gè)政策領(lǐng)域的執(zhí)行效果已經(jīng)超過60分，而后三個(gè)領(lǐng)域的均等化政策仍有很大提升空間。

圖2 總體均等化指數(shù)的維度得分

由圖3可知，各城市具有一個(gè)普遍的模式，即子女教育是得分最高的維度，衛(wèi)計(jì)服務(wù)維度得分普遍較高，政治參與維度得分普遍較低。在勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障方面，各城市差異較大?？梢?，所有的城市在流動(dòng)人口政治參與、部分城市在社會(huì)保障和勞動(dòng)就業(yè)方面仍有很大的提升空間。

(二)落戶指數(shù)

圖4給出了8個(gè)城市流動(dòng)人口落戶指數(shù)的得分情況。在三種解釋中，“人力吸引”對(duì)落戶指數(shù)的解釋力比對(duì)均等化指數(shù)的解釋力小。均等化政策為常住流動(dòng)人口提供基本公共服務(wù)和賦予政治權(quán)利，而落戶則意味著向落戶的流動(dòng)人口提供戶籍人口所享有的一切公共服務(wù)和權(quán)利。因此地方政府一定會(huì)提高落戶門檻，避免增加財(cái)政負(fù)擔(dān)和服務(wù)壓力。地方政府更傾向于通過均等化政策吸引“普通人力”，通過設(shè)定很高門檻的落戶政策吸引“高、精、尖”的“精英人才”。因此“財(cái)政壓力”和“內(nèi)外有別”更符合地方政府在制定落戶政策時(shí)的思維邏輯。

圖3 8個(gè)城市流動(dòng)人口均等化指數(shù)的維度得分

圖4 8個(gè)城市流動(dòng)人口落戶指數(shù)得分

我們以西B和東A為例進(jìn)行解讀。西B落戶指數(shù)的得分最高，這可能是多種因素決定的，如：財(cái)政壓力不大，市內(nèi)跨縣流動(dòng)人口比重最高，城市行政級(jí)別低(地級(jí)市)，常住人口規(guī)模在8個(gè)城市中最小(見表2)。西B地處西部地區(qū)，城市戶口所附帶的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)的含金量偏低，因此不必?fù)?dān)心“洼地效應(yīng)”引起流動(dòng)人口大量流入。東A作為直轄市下轄區(qū)，戶口背后的含金量較高，嚴(yán)苛的戶口準(zhǔn)入條件可以有效防止公共服務(wù)的“洼地效應(yīng)”，這也就不難理解，其入戶要求中有“中級(jí)及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師以上職業(yè)資格”的嚴(yán)苛條款。

圖5對(duì)8個(gè)城市基本公共服務(wù)均等化得分(包括勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、子女教育和衛(wèi)計(jì)服務(wù))、政治參與均等化得分和落戶指數(shù)得分進(jìn)行了對(duì)比。我們發(fā)現(xiàn)8個(gè)城市的公共服務(wù)均等化得分均高于政治參與得分，政治參與得分均高于落戶指數(shù)得分。因?yàn)槁鋺魰?huì)對(duì)地方財(cái)政造成更大壓力，所以落戶得分低于基本公共服務(wù)均等化水平是地方政府理性選擇的結(jié)果，這一模式也將在未來數(shù)年中保持不變。政治參與得分偏低，既與2013年各地政府的相關(guān)政策供給缺乏有關(guān)，又與當(dāng)前絕大多數(shù)流動(dòng)人口政治權(quán)利訴求程度不高有關(guān)。

圖5 基本公共服務(wù)均等化、政治參與均等化與落戶指數(shù)得分的比較

六、結(jié)論與討論

針對(duì)基本公共服務(wù)、政治權(quán)利的均等化政策和落戶的融合政策，本文分別構(gòu)建了均等化指數(shù)和落戶指數(shù)，利用2013年國家衛(wèi)生計(jì)生委的8個(gè)城市社會(huì)融合專題調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)中國8個(gè)城市的流動(dòng)人口融合政策進(jìn)行了評(píng)估和比較。論文發(fā)現(xiàn)8個(gè)城市的均等化水平不高，差別不大，說明流動(dòng)人口的均等化工作仍任重道遠(yuǎn)。建立監(jiān)測考核指標(biāo)有利于敦促地方政府推進(jìn)均等化工作。流動(dòng)人口的政治權(quán)利均等化工作亟待大力推進(jìn)，政治權(quán)利的賦予可以促使地方政府更加積極地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化工作，而不再把提供基本公共服務(wù)當(dāng)作是施舍給流動(dòng)人口的“嗟來之食”。

各城市的落戶難度差異較大。一般來講，城市的行政級(jí)別越低、財(cái)政壓力越小、人口規(guī)模越小、戶口含金量越低，在該城市落戶越容易。落戶政策是地方政府吸引投資和精英人才的策略。落戶指數(shù)的分析結(jié)果給我們的啟示是：在戶籍制度改革的過程中，地方政府應(yīng)該科學(xué)、客觀地制定落戶條件，可以對(duì)“能力”做出要求，但不應(yīng)由于擔(dān)心“洼地效應(yīng)”而設(shè)置過高門檻，尤其應(yīng)該摒棄歧視性條件(如年齡限制)。制定更人性化的條件，準(zhǔn)予流動(dòng)人口的配偶、未成年子女和父母隨遷，方便家庭團(tuán)聚。關(guān)于這一點(diǎn)，在國務(wù)院近期出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中得到體現(xiàn)，尚待地方政府落實(shí)。

在流動(dòng)人口社會(huì)融合政策的實(shí)施過程中地方政府承擔(dān)了主要財(cái)政責(zé)任，導(dǎo)致地方政府缺乏為流動(dòng)人口提供基本公共服務(wù)、允許外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的主動(dòng)性和積極性。因此加快土地改革、財(cái)稅制度改革配套新型城鎮(zhèn)化政策，解決體制機(jī)制障礙有利于促進(jìn)流動(dòng)人口融合。加快改革試點(diǎn)和推廣工作，從而在體制機(jī)制上解決流入地政府在流動(dòng)人口融合過程中的財(cái)政來源問題。逐步建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，明確企業(yè)、個(gè)人的分擔(dān)責(zé)任，各方各盡其能、共同參與，努力提升流動(dòng)人口融入城市社會(huì)的能力[5]。

本文主要利用客觀方法，偏重對(duì)融合政策的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，而對(duì)于政策的實(shí)施過程并未涉及。未來的融合政策評(píng)估需要將更多利益相關(guān)者納入評(píng)估分析，在研究方法上應(yīng)該鼓勵(lì)客觀與主觀評(píng)價(jià)相結(jié)合、結(jié)果與過程評(píng)估相結(jié)合。

注釋：

①我們對(duì)城市進(jìn)行了匿名處理，使用城市所在區(qū)域(東、中、西)再輔以字母進(jìn)行編碼。

②限于篇幅，沒有附在文后。如有需要可向我們索要。

③流動(dòng)人口計(jì)劃生育免費(fèi)服務(wù)綜合覆蓋率是由中國人口與發(fā)展研究中心進(jìn)行測算的，是基于年度流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測調(diào)查結(jié)果，將國家規(guī)定的幾項(xiàng)免費(fèi)服務(wù)(避孕套/避孕藥、計(jì)生手術(shù)等)落實(shí)率通過加權(quán)計(jì)算綜合成一個(gè)指標(biāo)。其中，各項(xiàng)服務(wù)落實(shí)率分子是享受免費(fèi)服務(wù)的人數(shù)(含部分免費(fèi))，分母是在計(jì)生和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)接受服務(wù)的流動(dòng)人口數(shù)。

[1] 中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].(2016-02-29)[2016-10-18].http://www.gov.cn/xinwen/2016-02/29/content_5047274.htm.

[2] 中國新聞網(wǎng).中國明確推進(jìn)城鎮(zhèn)化六任務(wù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化居首[EB/OL].(2013-12-24)[2014-08-05].http://www.chinanews.com/gn/2013/12-14/5619972.shtml.

[3] 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見[EB/OL].(2014-07-30)[2014-08-28].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

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[10] 新華網(wǎng).中國提出“三個(gè)1億人”避免空頭城市化[EB/OL].(2014-03-06)[2014-08-05].http://newsxinhuanetcom/2014-03/06/c_119634722htm.

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[15] 楊菊華.流動(dòng)人口社會(huì)融合指數(shù)研究[C]//國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口服務(wù)管理司.中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2011.北京:中國人口出版社，2011:76—89.

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[18] 潘家華，魏后凱(主編)，宋迎昌，單菁菁，王業(yè)強(qiáng)(副主編).中國城市發(fā)展報(bào)告(No.6) ：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

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(責(zé)任編輯：易會(huì)文)

2016-09-16

國家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“農(nóng)民工的社會(huì)融合與心理健康研究”(13CRK015)；國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口司委托項(xiàng)目“流動(dòng)人口衛(wèi)生計(jì)生基本公共服務(wù)市民化政策指標(biāo)研究”；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目

悅中山(1980— )，男(蒙古族)，河北承德人，西安交通大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授； 李樹茁(1963— )，男，陜西西安人，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授。

F062.6

1003-5230(2016)06-0036-10