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    基層央行采購(gòu)管理問(wèn)題及對(duì)策研究

    2016-12-20 15:19高培英
    中國(guó)經(jīng)貿(mào) 2016年20期
    關(guān)鍵詞:基層央行采購(gòu)管理對(duì)策

    【摘 要】本文通過(guò)分析基層央行采購(gòu)管理現(xiàn)狀,指出目前基層央行采購(gòu)管理存在分散和零星采購(gòu)組織管理不到位、集中采購(gòu)程序不規(guī)范、采購(gòu)績(jī)效有待提高等問(wèn)題,并從制度建設(shè)、制度執(zhí)行、采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)隊(duì)伍等方面進(jìn)行了原因分析,提出了相關(guān)對(duì)策建議。

    【關(guān)鍵詞】基層央行;采購(gòu)管理;對(duì)策

    2015年,人民銀行總行印發(fā)了《中國(guó)人民銀行辦公廳關(guān)于2015-2016年政府集中采購(gòu)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的通知》(銀辦發(fā)〔2015〕93號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《通知》),對(duì)人民銀行采購(gòu)項(xiàng)目及限額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整,進(jìn)一步明確了總行采購(gòu)項(xiàng)目范圍,提高了分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn),增加了零星采購(gòu)模式,賦予了人民銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱“基層央行”)更多的采購(gòu)自主權(quán)。隨著人民銀行采購(gòu)自主權(quán)的進(jìn)一步下放,基層央行采購(gòu)管理情況成為值得關(guān)注的問(wèn)題。

    一、基層央行采購(gòu)管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

    目前,人民銀行實(shí)行集中采購(gòu)、分散采購(gòu)和零星采購(gòu)三種模式并存的采購(gòu)方式。其中,屬于集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的項(xiàng)目,實(shí)行集中采購(gòu);屬于集中采購(gòu)目錄之外,單項(xiàng)或批量金額達(dá)到50萬(wàn)元以上的貨物和服務(wù)項(xiàng)目、60萬(wàn)元以上的工程項(xiàng)目,實(shí)行分散采購(gòu);屬于集中采購(gòu)目錄之外,單項(xiàng)或批量金額在50萬(wàn)元以下的貨物和服務(wù)項(xiàng)目、60萬(wàn)元以下的工程項(xiàng)目,實(shí)行零星采購(gòu)??傮w來(lái)看,三種模式并存的采購(gòu)方式既能充分發(fā)揮集中采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng),提高資金使用效率,又能實(shí)時(shí)滿足基層央行履職過(guò)程中的臨時(shí)性、緊急性采購(gòu)需求。對(duì)部分分支機(jī)構(gòu)采購(gòu)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),分散采購(gòu)和零星采購(gòu)成為基層央行日常采購(gòu)的重要模式。然而,基層央行一直以來(lái)采購(gòu)總量小,管理經(jīng)驗(yàn)少,加之高素質(zhì)人才基本專注業(yè)務(wù)工作,采購(gòu)工作易被忽視,造成基層央行采購(gòu)管理不善,影響其資金使用效率和日常履職。從實(shí)際工作來(lái)看,基層央行采購(gòu)管理主要存在分散和零星采購(gòu)組織管理不到位、集中采購(gòu)程序不規(guī)范、采購(gòu)績(jī)效有待提高等三方面問(wèn)題。

    1.分散和零星采購(gòu)組織管理不到位。一直以來(lái),基層央行都比較重視集中采購(gòu)管理,均成立了集中采購(gòu)管理委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組,自上而下建立了較為完善的集中采購(gòu)操作規(guī)程和內(nèi)部約束機(jī)制,從組織和制度上強(qiáng)化集中采購(gòu)管理。然而,針對(duì)分散采購(gòu)和零星采購(gòu),大部分基層央行都未專門管理和規(guī)范,有些在相關(guān)制度文件中規(guī)定參照集中采購(gòu)進(jìn)行管理,但實(shí)際工作大多未執(zhí)行。

    2.集中采購(gòu)程序不規(guī)范?;鶎有写嬖谖窗匆?guī)定程序開展集中采購(gòu),先采購(gòu)后立項(xiàng)、采購(gòu)合同未經(jīng)審核或要素不全、未履行驗(yàn)收手續(xù)、未按合同條款付款或未留足保證金、無(wú)采購(gòu)相關(guān)檔案資料等程序不規(guī)范問(wèn)題時(shí)有發(fā)現(xiàn),存在較高的道德風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。

    3.采購(gòu)管理績(jī)效還有提升空間。目前,基層央行采購(gòu)管理工作仍然不夠到位,特別是地市及以下分支機(jī)構(gòu),采購(gòu)管理績(jī)效有待提高。一是經(jīng)濟(jì)性方面,主要表現(xiàn)為資金節(jié)約率不高。二是大部分基層央行集中采購(gòu)都能起到節(jié)約資金的作用,但分散采購(gòu)和零星采購(gòu)資金節(jié)約率不高,經(jīng)濟(jì)性不夠。

    二、原因分析

    1.制度建設(shè)不完善。作為管理依據(jù),制度是基層央行加強(qiáng)采購(gòu)組織管理的重要保證。特別是2015年《通知》下發(fā)以來(lái),零星采購(gòu)成為與集中采購(gòu)和分散采購(gòu)并行的采購(gòu)模式之一,但各級(jí)行基本未建立相關(guān)管理制度和操作規(guī)程。因此,基層央行分散采購(gòu)和零星采購(gòu)基本處于無(wú)制度可依的狀態(tài),造成其組織管理不到位。

    2.制度執(zhí)行不嚴(yán)格。對(duì)于基層央行來(lái)說(shuō),集中采購(gòu)制度和程序已較為健全,但是大部分基層央行集中采購(gòu)程序不規(guī)范的問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)現(xiàn),究其原因主要在于制度執(zhí)行不嚴(yán)格。在實(shí)際工作中,基層央行部分采購(gòu)人員制度執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng),有的認(rèn)為集中采購(gòu)就是單純的買東西,仍按過(guò)去的老做法、老習(xí)慣辦事;有的認(rèn)為現(xiàn)行制度規(guī)定的采購(gòu)程序較繁復(fù),有些采購(gòu)沒有必要完全按程序進(jìn)行;有的存在僥幸心理,認(rèn)為不按程序或某些環(huán)節(jié)不按程序采購(gòu)也不會(huì)有問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn),不嚴(yán)格執(zhí)行集中采購(gòu)相關(guān)管理制度,忽略集中采購(gòu)應(yīng)履行的各項(xiàng)程序,造成集中采購(gòu)程序不規(guī)范。

    3.采購(gòu)計(jì)劃不科學(xué)。采購(gòu)計(jì)劃是基層央行根據(jù)日常履職需要編制的年度采購(gòu)計(jì)劃,是其有序、有效采購(gòu)的基本前提。目前,部分基層央行采購(gòu)績(jī)效不達(dá)標(biāo)在很大程度上是因?yàn)槠渲贫ǖ牟少?gòu)計(jì)劃不科學(xué)。一是需求部門計(jì)劃意識(shí)不強(qiáng)。有些需求部門無(wú)需求時(shí)完全不關(guān)心采購(gòu)計(jì)劃制定相關(guān)工作,有需求時(shí)不分輕重緩急盲目提交采購(gòu)需求,對(duì)本部門采購(gòu)需求預(yù)測(cè)能力不足。二是計(jì)劃編制部門未切實(shí)履行前期調(diào)查和審核職責(zé)。有的計(jì)劃編制部門未進(jìn)行前期市場(chǎng)調(diào)研,未充分了解相關(guān)物資或服務(wù)的市場(chǎng)行情,導(dǎo)致采購(gòu)計(jì)劃與市場(chǎng)脫節(jié);對(duì)于需求部門提出的采購(gòu)需求,計(jì)劃編制部門未按規(guī)定嚴(yán)格進(jìn)行合理性和可行性審核,導(dǎo)致采購(gòu)計(jì)劃缺乏可操作性。三是計(jì)劃編制部門與需求部門溝通不充分。大部分基層央行都是由編制部門根據(jù)往年的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)編制年度采購(gòu)計(jì)劃,極少與需求部門進(jìn)行溝通或溝通不充分,導(dǎo)致采購(gòu)計(jì)劃與實(shí)際需求脫節(jié),影響其采購(gòu)績(jī)效。

    4.采購(gòu)隊(duì)伍不專業(yè)。自2004年人民銀行系統(tǒng)實(shí)施集中采購(gòu)工作以來(lái),基層央行已基本建立起較為完善集中采購(gòu)管理機(jī)構(gòu),但是人員隊(duì)伍配備卻一直滯后,尤其地市及以下分支機(jī)構(gòu)。一是采購(gòu)管理崗位一般由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門人員兼任,采購(gòu)相關(guān)法律政策和專業(yè)知識(shí)邊干邊學(xué),缺乏必要的專業(yè)技能。二是采購(gòu)評(píng)審人員從本級(jí)行具有中級(jí)職稱的各業(yè)務(wù)部門人員中選定,大多未參加過(guò)專業(yè)培訓(xùn),缺乏必要的評(píng)審知識(shí)。三是基層央行高素質(zhì)人才基本都在業(yè)務(wù)部門,采購(gòu)管理及評(píng)審人員多為兼職,經(jīng)常出現(xiàn)臨時(shí)變動(dòng)現(xiàn)象,在一定程度上影響了采購(gòu)工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

    三、相關(guān)建議

    1.完善規(guī)章制度,嚴(yán)格采購(gòu)工作程序。一是按照“內(nèi)部控制優(yōu)先”原則,加強(qiáng)采購(gòu)制度建設(shè),及時(shí)制定或更新分散采購(gòu)和零星采購(gòu)制度,明確歸口管理部門及工作職責(zé),制定采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn),細(xì)化操作流程,確保分散采購(gòu)和零星采購(gòu)有章可循。二是采購(gòu)管理者和執(zhí)行者要根據(jù)各類采購(gòu)范圍、標(biāo)準(zhǔn)和要求,準(zhǔn)確選擇采購(gòu)模式和方式,嚴(yán)格按照規(guī)定流程操作,確保采購(gòu)項(xiàng)目的立項(xiàng)、組織、合同簽訂、采購(gòu)驗(yàn)收、付款結(jié)算等程序落實(shí)到位,提高基層央行采購(gòu)工作規(guī)范化水平。

    2.搭建信息平臺(tái),優(yōu)化采購(gòu)計(jì)劃管理。一方面,依托政府和人民銀行集中采購(gòu)中心采購(gòu)信息化平臺(tái),建立完善的產(chǎn)品信息、市場(chǎng)行情、供應(yīng)商資訊、項(xiàng)目招投標(biāo)等對(duì)外信息渠道,擴(kuò)大采購(gòu)信息收集與發(fā)布途徑,提高采購(gòu)?fù)该鞫龋箯V大供應(yīng)商平等獲取采購(gòu)信息,參與競(jìng)爭(zhēng),防止暗箱操作;另一方面,搭建采購(gòu)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)平臺(tái),加強(qiáng)與各需求部門的溝通與聯(lián)系,建立采購(gòu)需求、項(xiàng)目完成進(jìn)度、產(chǎn)品運(yùn)行狀況、采購(gòu)后續(xù)跟蹤等信息數(shù)據(jù)庫(kù),為制定采購(gòu)計(jì)劃提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù),提高基層央行采購(gòu)計(jì)劃的科學(xué)性。

    3.合理配置資源,加強(qiáng)采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。一是合理分配現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員,盡量設(shè)置專門采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)和專職采購(gòu)管理人員,優(yōu)化采購(gòu)人員結(jié)構(gòu),確保采購(gòu)管理工作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。二是加大培訓(xùn)輔導(dǎo)力度,提高采購(gòu)人員素質(zhì)。針對(duì)采購(gòu)管理人員,組織開展采購(gòu)相關(guān)法規(guī)政策學(xué)習(xí),及時(shí)更新采購(gòu)管理理念和標(biāo)準(zhǔn),提高采購(gòu)管理水平;針對(duì)采購(gòu)執(zhí)行人員,適時(shí)地開展采購(gòu)程序、要求培訓(xùn),糾正其錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和做法,提高制度執(zhí)行意識(shí),規(guī)范采購(gòu)操作流程;針對(duì)采購(gòu)評(píng)審人員,有計(jì)劃地開展采購(gòu)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、要求等專業(yè)知識(shí)培訓(xùn),提高其評(píng)審的專業(yè)性和權(quán)威性。

    4.構(gòu)建評(píng)價(jià)體系,強(qiáng)化采購(gòu)監(jiān)督管理。建議以“定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)、合規(guī)性與效益性相結(jié)合”為原則,從上至下建立采購(gòu)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,客觀評(píng)價(jià)基層央行采購(gòu)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性,以績(jī)效考評(píng)促進(jìn)基層央行采購(gòu)工作規(guī)范化、陽(yáng)光化。同時(shí),切實(shí)加強(qiáng)對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用,對(duì)于優(yōu)秀的采購(gòu)項(xiàng)目,采取增加信用評(píng)分等方式給予適當(dāng)激勵(lì);對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)不高的項(xiàng)目,查找問(wèn)題,分析原因,提出警示;對(duì)于存在不良采購(gòu)行為的機(jī)構(gòu)或個(gè)人,堅(jiān)決依法取消其招投標(biāo)資格。另外,主管和監(jiān)督部門要按照相關(guān)制度要求,加強(qiáng)督查與指導(dǎo),杜絕基層央行采購(gòu)管理上的盲區(qū)、監(jiān)督上的真空。

    參考文獻(xiàn):

    [1]牛銳.對(duì)加強(qiáng)人民銀行集中采購(gòu)預(yù)算管理的思考[J].《西部金融》,2010(9).

    [2]唐昌月.加強(qiáng)對(duì)分散采購(gòu)監(jiān)督管理 提高采購(gòu)效率[J].《中國(guó)政府采購(gòu)》,2005(12).

    [3]李偉.基層人民銀行集中采購(gòu)常見問(wèn)題及對(duì)策研究[J].《中國(guó)政府采購(gòu)》, 2016(1).

    作者簡(jiǎn)介:

    高培英(1964—),女,湖南長(zhǎng)沙,中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行,會(huì)計(jì)師,內(nèi)部審計(jì)。

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