淄川區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革調(diào)研報(bào)告

郝光茂

黨的十八大、十八屆三中全會(huì)提出深化行政執(zhí)法體制改革，通過整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。淄博市淄川區(qū)作為全市綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)區(qū)，按照中央省市對(duì)綜合執(zhí)法體制改革的政策規(guī)定要求，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革工作。

一、淄川區(qū)行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀

淄川區(qū)總面積960平方千米，總?cè)丝?4萬，轄3個(gè)街道、9個(gè)鎮(zhèn)和1個(gè)開發(fā)區(qū)。全區(qū)行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)有35家，人員編制872人（其中公安、司法兩個(gè)部門，涉及人員編制424人）。一是從執(zhí)法機(jī)構(gòu)分，部門單設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)18家，由部門直接承擔(dān)執(zhí)法的17家。在部門單設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)3家，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位5家，公益類事業(yè)單位10家。二是從人員編制分，行政編制人員442人，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位人員101人，公益一類事業(yè)單位人員318人，公益二類事業(yè)單位人員30人，公益三類事業(yè)單位人員82人。

從數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)有以下幾個(gè)問題：一是多頭交叉執(zhí)法。部門內(nèi)存在多支執(zhí)法隊(duì)伍。如，區(qū)交通運(yùn)輸系統(tǒng)、區(qū)安全監(jiān)察系統(tǒng)、區(qū)環(huán)保系統(tǒng)有多支隊(duì)伍同時(shí)執(zhí)法。二是基層執(zhí)法力量薄弱。目前隨著行政審批制度改革的推進(jìn)，大量的行政職能工作轉(zhuǎn)移到基層承擔(dān)，但相應(yīng)沒有下劃編制和人員，造成基層人員緊張。如，區(qū)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）食品藥品所編制為65名，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5名，基層食品藥品監(jiān)管面廣量大，執(zhí)法力量明顯不足，影響了執(zhí)法的力度。

二、綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作推進(jìn)情況

淄川區(qū)作為淄博市綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)區(qū)，本著穩(wěn)妥、有序、漸進(jìn)的原則，扎實(shí)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作。主要做法是：

（一）推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍整合工作。在同一個(gè)部門領(lǐng)域內(nèi)設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍，或存在多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的，整合為一支執(zhí)法隊(duì)伍。重點(diǎn)在食品藥品安全、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)綜合執(zhí)法。如，區(qū)交通運(yùn)輸領(lǐng)域，整合了區(qū)交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)地方道路管理處、區(qū)客貨運(yùn)輸管理中心和區(qū)汽車維修行業(yè)管理所等行政執(zhí)法職責(zé)，組建區(qū)交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)，不僅解決了內(nèi)部多支隊(duì)伍執(zhí)法問題，而且將所屬的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合，按照人員隨職責(zé)走的原則，同步調(diào)整職能、編制和人員，解決了執(zhí)法力量不足問題。

（二）合理確定綜合執(zhí)法范圍。在探索跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法時(shí)，主要考慮目前在基層發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜的部分領(lǐng)域，按照先易后難、逐步擴(kuò)大的原則，合理確定具體范圍。將全區(qū)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生、城市園林綠化、城市規(guī)劃（法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的除外）、市政、環(huán)境保護(hù)、工商、交通、水務(wù)、食藥監(jiān)等領(lǐng)域內(nèi)的全部或部分行政處罰權(quán)及相關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)納入綜合執(zhí)法范圍，由整合組建的區(qū)綜合行政執(zhí)法局集中行使。

（三）推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作。一是對(duì)這次暫未納入跨部門整合范圍的系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法隊(duì)伍，在系統(tǒng)內(nèi)整合的基礎(chǔ)上下沉執(zhí)法力量。二是區(qū)綜合行政執(zhí)法局派駐機(jī)構(gòu)發(fā)揮派駐地綜合行政執(zhí)法平臺(tái)的主體作用，實(shí)行條塊結(jié)合的管理模式，業(yè)務(wù)工作由區(qū)綜合行政執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)，日常管理和考核以鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）為主，其負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)整，應(yīng)征得派駐地黨工委同意。建立鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）綜合執(zhí)法平臺(tái)，與執(zhí)法中隊(duì)聯(lián)合辦公，完善執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)派駐機(jī)構(gòu)和基層執(zhí)法力量，開展聯(lián)合執(zhí)法。

三、改革取得的主要成效及面臨的突出問題

（一）主要成效

一是責(zé)任主體更加明確，解決隊(duì)伍分散問題。區(qū)級(jí)部門原有監(jiān)管主體比較多，導(dǎo)致執(zhí)法交叉、重復(fù)執(zhí)法的矛盾比較突出。推行綜合執(zhí)法后，同一領(lǐng)域、同一區(qū)域的執(zhí)法職能得以整合歸并。以前由多個(gè)科室和多個(gè)部門監(jiān)管執(zhí)法的事項(xiàng)，現(xiàn)由一支隊(duì)伍集中綜合行使，解決了內(nèi)部多支隊(duì)伍執(zhí)法和多部門聯(lián)合執(zhí)法的問題。

二是執(zhí)法力量得到強(qiáng)化，解決了隊(duì)伍力量問題。推行綜合執(zhí)法后，將部門所屬的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合，按照人員隨職責(zé)走的原則，同步調(diào)整職能、編制和人員，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。如區(qū)交通運(yùn)輸領(lǐng)域，整合了區(qū)交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)地方道路管理處、區(qū)客貨運(yùn)輸管理中心和區(qū)汽車維修行業(yè)管理所等行政執(zhí)法職責(zé)，組建了區(qū)交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)，核定編制29名。

三是完善基層執(zhí)法體系，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體執(zhí)法體制。結(jié)合淄川區(qū)實(shí)際情況，統(tǒng)籌區(qū)和鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）執(zhí)法管理工作，實(shí)行條塊結(jié)合的管理模式，業(yè)務(wù)工作由區(qū)綜合行政執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)，日常管理和考核以鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）為主。建立鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）綜合執(zhí)法平臺(tái)，鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）設(shè)立綜合執(zhí)法辦公室，與執(zhí)法中隊(duì)聯(lián)合辦公，完善執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)派駐機(jī)構(gòu)和基層執(zhí)法力量，開展聯(lián)合執(zhí)法。通過此舉，有效地解決了“鎮(zhèn)街看得見的管不著，部門管得著的看不見”等突出問題，提高了執(zhí)法效率，降低了協(xié)調(diào)成本。

（二）面臨的突出問題

一是管與罰的界限仍難明確。比如，對(duì)一些審批類行政事項(xiàng)，其行政許可由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)，行政處罰由綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)，對(duì)中間環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查工作，盡管理論上可按“業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)源頭監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)后續(xù)監(jiān)管”的原則來明確各自職能，但實(shí)際工作中兩者的邊界很難清晰劃分。

二是執(zhí)法隊(duì)伍人員身份不統(tǒng)一，影響了整合。如在編制劃轉(zhuǎn)工作中有公益一類、公益二類和公益三類事業(yè)單位人員，同時(shí)還涉及承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位人員，待遇不同，會(huì)導(dǎo)致思想不穩(wěn)定。不僅會(huì)在執(zhí)法人員中形成不利的攀比心理，在日后的提拔重用方面也會(huì)存在諸多問題。如區(qū)交通運(yùn)輸部門的行政執(zhí)法職責(zé)整合后，由于執(zhí)法人員的編制性質(zhì)不統(tǒng)一，導(dǎo)致部分執(zhí)法職能難以實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合，造成新的不平衡。

三是現(xiàn)有部分執(zhí)法事業(yè)機(jī)構(gòu)不是承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，不符合執(zhí)法資格要求。主要表現(xiàn)在人員執(zhí)法身份不符合中央提出的行政執(zhí)法人員必須是公務(wù)員或參照公務(wù)員法管理人員要求，下一步可能會(huì)存在無執(zhí)法資格條件再去一線開展執(zhí)法就是違法現(xiàn)象。如區(qū)食品藥品稽查大隊(duì)和城管執(zhí)法大隊(duì)等執(zhí)法機(jī)構(gòu)，都未列為承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。

四是相對(duì)集中行政處罰權(quán)及行政強(qiáng)制權(quán)需要按程序報(bào)省審批，影響了工作進(jìn)度。納入到綜合行政執(zhí)法的職權(quán)需要按程序報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，再以區(qū)政府名義向社會(huì)公告。職責(zé)劃轉(zhuǎn)和機(jī)構(gòu)編制人員調(diào)整等工作完成后，權(quán)力清單、責(zé)任清單的調(diào)整公布工作也是一項(xiàng)浩大的工程。

四、深化綜合行政執(zhí)法體制改革的建議

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順各層級(jí)政府執(zhí)法職責(zé)，推進(jìn)大部制綜合執(zhí)法。加快對(duì)跨部門、跨領(lǐng)域的相對(duì)集中處罰權(quán)及行政強(qiáng)制權(quán)審批的工作，合理劃分職能部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，調(diào)整完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確責(zé)任邊界。加強(qiáng)工作會(huì)商，及時(shí)研究解決管理與執(zhí)法工作中的問題，形成事前預(yù)防、事中檢查、事后查處有機(jī)結(jié)合的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。建立職能部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)行政許可、行政處罰等各類行政管理、執(zhí)法信息資源共享，推進(jìn)工作落到實(shí)處。

二是根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)要求，在資源配置上按照重心下移，力量下沉的要求，下劃一部分行政編制到區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，充實(shí)執(zhí)法力量，解決基層執(zhí)法力量不足的問題。

三是加強(qiáng)執(zhí)法與司法銜接。建立行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對(duì)接。完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)規(guī)定。

四是加強(qiáng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)范化管理。加快綜合執(zhí)法專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)的行政執(zhí)法人員應(yīng)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行錄用和管理，加強(qiáng)綜合執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立持證上崗制度，并配備與執(zhí)法任務(wù)相匹配的裝備和設(shè)施，提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。此外，綜合執(zhí)法應(yīng)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格執(zhí)行處罰與收繳分離的法定原則，樹立規(guī)范執(zhí)法的良好形象?！踝髡呦抵泄沧痛▍^(qū)委組織部副部長(zhǎng)、區(qū)編辦主任 ?E：CWK

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法 人才隊(duì)伍 行政處罰