政府壟斷供應(yīng)、土地結(jié)構(gòu)錯(cuò)位與福利損失

高曉娜

摘 要：通過對我國建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化的分析并將其與其他國家進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)同國際大都市相比我國同類城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中居住用地比例過低，工業(yè)用地比例偏高。通過構(gòu)建一個(gè)兩部門模型進(jìn)一步討論現(xiàn)行土地結(jié)構(gòu)的成因，模型研究的主要結(jié)論顯示：壟斷土地制度建立后，土地資源的配置向工業(yè)部門傾斜：房地產(chǎn)部門的土地要素投入減少，工業(yè)部門的土地要素投入增加。在壟斷性的土地供應(yīng)制度下，社會(huì)福利水平下降，且壟斷程度越高福利損失越大。

關(guān)鍵詞：壟斷土地制度；土地結(jié)構(gòu)；福利損失

文章編號：2095-5960（2016）06-0007-10；中圖分類號：F740；文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、問題的提出

2004年3月31日，國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（簡稱“71號令”）要求各地必須在2004年8月31日前，將經(jīng)營性土地使用權(quán)協(xié)議出讓的歷史遺留問題處理完畢，并在此后全面實(shí)施城市經(jīng)營性用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式，業(yè)界稱之為“831土地大限”。自此，市縣政府成立壟斷收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)直接掌握城市土地，然后以“招拍掛”的方式協(xié)議出售成為最常見的供地模式，標(biāo)志著壟斷性的土地供給制度正式建立。那么壟斷性土地供給制度對土地結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生什么影響？社會(huì)福利又會(huì)發(fā)生什么樣的變化呢？

目前國內(nèi)學(xué)者針對壟斷性土地供給制度的研究主要集中在對房地產(chǎn)市場影響的討論上。平新喬和陳敏彥（2004）認(rèn)為政府管制土地供應(yīng)導(dǎo)致房價(jià)上漲。[1]周彬（2010）通過構(gòu)造一般均衡模型發(fā)現(xiàn)：“土地財(cái)政”必然推動(dòng)房價(jià)上漲，政府具有推高房價(jià)的內(nèi)在激勵(lì)。[2]任超群、張娟鋒和賈生華（2011）基于35個(gè)大中城市數(shù)據(jù)的實(shí)證研究得到一個(gè)符合直覺的結(jié)論：土地供應(yīng)量對住房供應(yīng)量和房價(jià)有長期、穩(wěn)定的影響，限制土地供應(yīng)導(dǎo)致住房供應(yīng)量減少，房價(jià)上漲。[3]邵新建等（2012）提出，“招拍掛”的土地出讓方式使得原來多頭、分散供給的城市土地市場逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸刂葡碌膲艛嘈酝恋厥袌觯胤秸ㄟ^控制土地供給量來最大化土地出讓收益，導(dǎo)致土地及房產(chǎn)價(jià)格大幅上漲。[4]

政府土地出讓行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析是與本文相關(guān)的另一類文獻(xiàn)。對于政府土地出讓行為，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從“土地財(cái)政”和“土地引資”兩個(gè)視角來進(jìn)行分析。

“土地財(cái)政”假說主要是指政府通過高地價(jià)獲得高額土地出讓金來維持地方財(cái)政支出。周飛舟（2006）認(rèn)為地方政府在住宅及商業(yè)用地市場上采取“招拍掛”是由于地方政府的行為模式從分稅制改革前的“經(jīng)營企業(yè)”轉(zhuǎn)變到改革后的“經(jīng)營土地”。[5]陶然等（2009）認(rèn)為土地出讓可以給政府帶來直接收入和間接收入，由于制造業(yè)企業(yè)流動(dòng)性比較高，所以采用成本地價(jià)留住企業(yè)以期獲得后續(xù)穩(wěn)定的稅收收入，而服務(wù)業(yè)企業(yè)流動(dòng)性低可以采用“招拍掛”形式高價(jià)出讓土地。[6]李學(xué)文，盧新海（2012）分析發(fā)現(xiàn)地方政府之所以熱衷于土地出讓，并在工業(yè)用地和商住用地出讓上采取差別化策略，根源在于地方政府對土地財(cái)政的追求。[7]周飛周（2013）利用省級年度數(shù)據(jù)驗(yàn)證了分稅制和土地財(cái)政之間的關(guān)系。[8]

“土地引資”假說認(rèn)為政府不僅面臨財(cái)政激勵(lì)，同時(shí)也面臨政治激勵(lì)，“土地財(cái)政”不是理解政府出讓行為的唯一視角。地方政府官員的晉升與其轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長水平顯著相關(guān)（張軍，2005）[9]，所以地區(qū)之間地方官員的晉升錦標(biāo)賽自然轉(zhuǎn)化為招商引資的競爭（周黎安，2007）[10]。張莉等（2011）通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)地方政府熱衷于土地出讓的主要?jiǎng)右蚴恰巴恋匾Y”而非“土地財(cái)政”。[11]

這些研究基本上都忽視了中國現(xiàn)行的特殊土地供給結(jié)構(gòu)，特別需要指出的是，2014年2月22日上海市政府下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，意見表示：（1）上海市要逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模，對新增建設(shè)用地實(shí)行穩(wěn)中有降、逐年遞減的辦法；（2）優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和民生項(xiàng)目用地，有效控制新增工業(yè)用地；（3）有序推進(jìn)存量建設(shè)用地優(yōu)化利用?！翱卦隽空{(diào)存量”成為今后建設(shè)用地使用的指導(dǎo)思想，在新增建設(shè)用地少增加或者不增加的情況下，要緩解大城市的土地供需矛盾，保障民生需求，只能從盤活現(xiàn)有的低效利用土地方面入手，調(diào)整土地結(jié)構(gòu)是唯一的出路。

與上述兩類文獻(xiàn)不同，本文專注于研究壟斷性的土地供給制度對我國土地結(jié)構(gòu)及社會(huì)福利水平的影響。本文的邊際貢獻(xiàn)有以下兩點(diǎn)：（1）本文以土地結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)，討論了壟斷性土地制度的影響，對現(xiàn)有土地結(jié)構(gòu)的合理性做出了分析。大多數(shù)已有文獻(xiàn)主要關(guān)注壟斷性土地制度對于土地價(jià)格及房產(chǎn)價(jià)格的影響或強(qiáng)調(diào)開發(fā)商市場壟斷對房價(jià)的影響；（2）本文系統(tǒng)地討論了壟斷的土地制度對社會(huì)福利水平的影響，我們發(fā)現(xiàn)壟斷程度越高，社會(huì)福利水平損失也越大。這一結(jié)論為我國土地市場政策的制定提供了理論基礎(chǔ)。

二、我國城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化分析及國際比較

（一）我國城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化分析

城市建設(shè)用地類型主要分為：居住用地、工業(yè)用地、倉儲(chǔ)用地、公共設(shè)施用地、道路廣場用地、綠地等，本文主要集中討論居住用地與工業(yè)供地的相對結(jié)構(gòu)與住宅地價(jià)，所以主要列出2002—2012①①2002年5月9日國土資源部出臺(tái)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，規(guī)定指出商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。前款規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。2002年是土地資源由政府壟斷供應(yīng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。年居住用地比例與工業(yè)用地比例的變化趨勢。從圖1我們可以觀察到，2002—2012年居住用地比例總體保持在30%左右，其中只有兩個(gè)年份低于30%，而工業(yè)用地比例總體保持在20%以上。為了能更清楚地看到我國居住用地比例與工業(yè)用地比例的相對變化，我們將居住用地比例與工業(yè)用地比例的比值作為一個(gè)指標(biāo)來觀察。從圖2可以看到居住用地與工業(yè)用地比值在2002—2009年呈現(xiàn)下降趨勢，說明：（1）從絕對量來說，居住用地與工業(yè)用地比值過低（參閱后文香港、東京等城市數(shù)據(jù)），居住用地僅為工業(yè)用地的14—15倍；（2）從變化趨勢上來說，居住用地相對比例先降后升且仍處于較低水平。工業(yè)用地比例相對過高，會(huì)對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一些負(fù)面影響：（1）在城市土地資源有限的條件下，工業(yè)用地比例過高必然擠占居住用地，造成住房供應(yīng)緊張和房價(jià)上漲；（2）低成本的工業(yè)用地導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)對土地的粗放使用，造成土地資源浪費(fèi)；（3）低成本的工業(yè)用地使得一些低效率的企業(yè)得以存活，加劇一些行業(yè)的產(chǎn)能過剩。

（二）我國特大型城市建設(shè)用地屬性國際比較

本文選取了北京、上海、廣州三個(gè)城市來進(jìn)行國際對比，因?yàn)檫@三個(gè)城市與我們所選取的對比樣本性質(zhì)上更為相近，具有較高的可比性。與國際大都市相比，我國城市的用地結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)失衡。一方面，工業(yè)用地比例過高。國際大都市的工業(yè)用地比例一般保持在5%以下，而我國北京、上海和廣州三個(gè)城市的工業(yè)用地比例均超過20%，是國際同類水平城市的4倍以上。另一方面，生活用地水平偏低。與紐約、東京等地相比，我國城市的生活用地水平僅占建設(shè)用地50%左右。城市不僅僅是進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)的地方，更是人們居住生活休閑的場所，生活用地水平過低造成了城市生活質(zhì)量降低，在居住、綠地、交通等生活用地?zé)o法保障的情況下，城市如何創(chuàng)造更美好的生活？北京、上海和廣州的工業(yè)用地比例要高于全國平均工業(yè)用地水平，但是這些城市同時(shí)又存在著較一般城市來說更高的住房需求，特大型城市住房市場的土地供需矛盾日益加劇。

通過上文對我國城市建設(shè)用地的統(tǒng)計(jì)分析及國際比較，發(fā)現(xiàn)我國的土地供給結(jié)構(gòu)存在一些不合理。我們提出下面的理論模型來分析這種土地供給結(jié)構(gòu)內(nèi)在原因。

三、理論模型

本文效用函數(shù)與生產(chǎn)函數(shù)的設(shè)定以Antras 和Caballero（2007）[13]為基礎(chǔ)，本文的修正包括：第一，增加了政府對兩個(gè)部門采取差異化土地價(jià)格政策這一假定；第二，放松了兩部門生產(chǎn)技術(shù)相同這一假定。

（一）沒有政府參與的市場均衡

假設(shè)經(jīng)濟(jì)中存在兩個(gè)生產(chǎn)部門及兩種生產(chǎn)要素（資本K和土地L），其中兩個(gè)生產(chǎn)部門分別是：房地產(chǎn)部門和工業(yè)企業(yè)部門。我們假設(shè)部門1為房地產(chǎn)生產(chǎn)部門，部門2為工業(yè)企業(yè)部門。資本K和土地L在兩個(gè)部門之間都可以自由流動(dòng)。

（二）政府壟斷供應(yīng)下的市場均衡

隨著土地收儲(chǔ)制度以及土地“招拍掛”制度的正式確立，政府已經(jīng)成為土地市場中的唯一供給者。地方政府在土地供應(yīng)上不僅面臨財(cái)政激勵(lì)而且還面臨政治激勵(lì)（比如地方的GDP總量及增速都是考核官員的重要指標(biāo)），地方政府官員會(huì)對激勵(lì)做出理性反應(yīng)，在不同的土地市場上采取不同的供地策略。政府的供地動(dòng)機(jī)包含兩個(gè)：土地財(cái)政和土地引資，在房地產(chǎn)市場上的土地供給動(dòng)機(jī)為土地財(cái)政（周飛舟，2006[7]，2013[8]；陶然，2009；[6]呂煒，2012[14]），而在工業(yè)用地市場上的供地動(dòng)機(jī)為土地引資（周黎安，2007[10]；張莉，2011[11]）。

假設(shè)政府的土地成本為C，主要包括征收土地費(fèi)用及對土地進(jìn)行的基建投資。房地產(chǎn)市場及工業(yè)用地市場的土地價(jià)格分別用R和δ來表示。由于政府在不同土地市場上的土地政策，均衡條件下的土地價(jià)格分別為：R=錯(cuò)誤！未找到引用源。C>C和δ=C（地方政府之間進(jìn)行引資競爭）。其中1ρ（0<ρ<1）代表房地產(chǎn)土地市場上政府的價(jià)格加成，政府在房地產(chǎn)市場上設(shè)定高地價(jià)來創(chuàng)造財(cái)政收入，而在工業(yè)用地市場上采用成本地價(jià)來盡可能多的吸引投資。我們接下來分析廠商在這種土地價(jià)格下如何作出最優(yōu)選擇。

（7）式和（8）式說明在均衡條件下，土地壟斷供應(yīng)造成了兩個(gè)市場產(chǎn)品的相對價(jià)格發(fā)生變化，較多土地資源分配給部門2，造成部門2（工業(yè)企業(yè)部門）的產(chǎn)品產(chǎn)量過多，價(jià)格下降，而部門1（房地產(chǎn)部門）產(chǎn)品產(chǎn)量不足，價(jià)格上升。

根據(jù)公式（7）可以直接得到：

命題1：壟斷的土地制度建立后，土地資源的配置發(fā)生了變化：部門1（房地產(chǎn)部門）土地要素投入減少，部門2（工業(yè)企業(yè)部門）土地要素投入增加。

命題1解釋了我國現(xiàn)有土地結(jié)構(gòu)的成因。政府對房地產(chǎn)部門和工業(yè)企業(yè)部門采取差異化的價(jià)格政策以及政府在一級土地供應(yīng)市場上的絕對壟斷地位是我國現(xiàn)行土地結(jié)構(gòu)的根本原因。

根據(jù)公式（8）可以直接得到：

命題2：在壟斷性的土地供應(yīng)制度下，城市的房價(jià)與地價(jià)將保持正相關(guān)關(guān)系，房價(jià)會(huì)出現(xiàn)顯著提高。

命題2背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義較為直觀。土地供給制度是高房價(jià)的一個(gè)重要原因，這與以前文獻(xiàn)中所得出的結(jié)論一致（平新喬，2004[1]；邵新建，2012[4]）。以往政府進(jìn)行房地產(chǎn)市場調(diào)控所采取的政策往往都集中在需求方面，那么我們是不是可以在進(jìn)行房產(chǎn)調(diào)控的時(shí)候更多的關(guān)注土地供給制度呢？

（三）福利水平變化比較

本文采用消費(fèi)者效用來表示社會(huì)福利水平，根據(jù)公式（3）我們可以得到?jīng)]有政府參與時(shí)的社會(huì)福利水平W：

這說明，在放松兩部門技術(shù)相同這一假定下，政府參與下的市場均衡的福利水平低于沒有政府參與時(shí)的市場均衡。關(guān)于福利狀況的分析結(jié)論與上文相同。

四、 結(jié)論及政策建議

本文以土地結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)，討論了壟斷性土地制度的影響，主要得出以下幾個(gè)結(jié)論：（1）壟斷土地制度建立后，土地資源的配置向工業(yè)部門傾斜。（2）壟斷性土地制度是高房價(jià)的一個(gè)重要原因。（3）在壟斷性的土地供應(yīng)制度下，社會(huì)福利水平下降，且壟斷程度越高福利損失越大。

針對以上結(jié)論筆者提出如下政策建議：

1.打破土地壟斷格局，建立多頭供應(yīng)機(jī)制。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地只有國有性質(zhì)的土地才能進(jìn)入土地一級市場，而集體土地只有通過征用之后轉(zhuǎn)化為國有性質(zhì)，才能進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場。因此地方政府是土地出讓過程中的唯一供給者，并擁有壟斷定價(jià)權(quán)。為了打破當(dāng)前的一元土地供給模式，必須引入多元土地供給主體?？梢钥紤]農(nóng)村集體建設(shè)用地有序直接入市，農(nóng)地入市可以降低地方政府對一級市場的壟斷程度，緩解當(dāng)前嚴(yán)重的土地供需矛盾。但是政府應(yīng)該強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)，稅收等方面的立法規(guī)范，以保障農(nóng)村建設(shè)用地有序、規(guī)范入市。

2. 加快工業(yè)用地市場化進(jìn)程，提高工業(yè)用地效率。與經(jīng)營性用地市場相反，工業(yè)用地長期以來仍然以劃撥和協(xié)議供地為主，使得工業(yè)用地一直處于低價(jià)格水平，2010年全國105個(gè)城市工業(yè)地價(jià)平均水平為629元/平方米，而同期的住宅地價(jià)與商業(yè)地價(jià)則分別為4244元/平方米和5181元/平方米①①數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局2010年《國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。價(jià)格是市場經(jīng)濟(jì)中調(diào)節(jié)資源的一種重要信號，由于工業(yè)用地定價(jià)很低，使得工業(yè)企業(yè)在土地利用過程中存在土地資源粗放使用、土地單位產(chǎn)出過低等問題。因此，應(yīng)盡快推進(jìn)工業(yè)用地的市場化進(jìn)程，以提高工業(yè)企業(yè)的土地使用成本，淘汰一些生產(chǎn)效率低、產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)。這樣不僅提高了工業(yè)用地的使用效率，而且可以釋放出一些土地資源，對緩解當(dāng)前城市土地資源供給緊張有非常重要的作用。

我國正處在城市化進(jìn)程加速及工業(yè)產(chǎn)能過剩的特殊階段，增加城市住宅供應(yīng)、減少過剩產(chǎn)能是我們的必然選擇，一增一減符合我們國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。新中國成立后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代形成重生產(chǎn)輕生活的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)思想，使得政府在土地資源分配上向工業(yè)用地嚴(yán)重傾斜，造成住房建設(shè)用地以及住房供應(yīng)的巨大缺口，近些年雖有所調(diào)整，但原有工業(yè)用地多、住房用地少的比例失調(diào)格局仍未根本改觀。在下一步的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，需改變現(xiàn)有的土地供給制度，通過市場力量來調(diào)整工業(yè)與住房用地的比例，以平衡生產(chǎn)與生活消費(fèi)的比例關(guān)系，提升社會(huì)福利水平。

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