“中國式”產(chǎn)能過剩的形成及其化解

■王秋石 萬遠(yuǎn)鵬

“中國式”產(chǎn)能過剩的形成及其化解

■王秋石 萬遠(yuǎn)鵬

在國內(nèi)外文獻(xiàn)中關(guān)于產(chǎn)能過剩概念的區(qū)別與聯(lián)系的基礎(chǔ)上，本文厘清了“中國式”產(chǎn)能過剩的內(nèi)涵，認(rèn)為其與國外所述的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象存在巨大差別，是中國特有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。它的形成、惡化與中國的市場經(jīng)濟(jì)體制、中央與地方政府經(jīng)濟(jì)行為的利益博弈、地方政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的利益博弈關(guān)系相互關(guān)聯(lián)，因而化解它需要從重建政府與市場及中央政府與地方政府兩方面關(guān)系入手，要點(diǎn)是不斷推進(jìn)市場化改革和政府轉(zhuǎn)型。

“中國式”產(chǎn)能過剩；政府行為；市場與政府關(guān)系

王秋石，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長，教授、博士生導(dǎo)師；

萬遠(yuǎn)鵬，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生。（江西南昌 330013）

“產(chǎn)能過?！笨梢哉f是國內(nèi)研究的焦點(diǎn)與熱點(diǎn)，一直備受各方高度關(guān)注。大部分學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前中國存在著“產(chǎn)能過剩的頑疾”，但我們發(fā)現(xiàn)在國外的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)論述中，對產(chǎn)能過剩這一現(xiàn)象本身并沒有太多的關(guān)注，甚至并沒有把它看作是一個(gè)非常嚴(yán)重的問題，因而國外文獻(xiàn)中并沒有具體的針對治理產(chǎn)能過剩的對策與建議。國內(nèi)外文獻(xiàn)對待產(chǎn)能過剩這一問題的巨大反差，不禁使我們反思與懷疑，國外文獻(xiàn)中所論述的產(chǎn)能過剩問題與中國當(dāng)前面臨的產(chǎn)能過剩問題是否是同一概念。因而，本文試圖在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，形成“中國式”產(chǎn)能過剩的理論內(nèi)涵，并深究其特殊的形成機(jī)制，進(jìn)而提出化解“中國式”產(chǎn)能過剩的建議。

一、“中國式”產(chǎn)能過剩的內(nèi)涵

一般認(rèn)為，國外最早論及產(chǎn)能過剩的經(jīng)濟(jì)學(xué)家是E.Chamberlin［1］，他將產(chǎn)能過剩描述為“過剩的生產(chǎn)能力”，并把它看作是壟斷競爭市場的主要特征，他認(rèn)為產(chǎn)能過剩是“競爭的浪費(fèi)”，也是市場產(chǎn)品多樣性所必須付出的代價(jià)，籠統(tǒng)地說，產(chǎn)能過剩反映的是某一種產(chǎn)品在一定時(shí)期內(nèi)的最大產(chǎn)量（產(chǎn)能）與實(shí)際產(chǎn)量之間的差距。從這個(gè)角度上看，國內(nèi)外產(chǎn)能過剩的概念有一定的相似性，其描述的都是產(chǎn)能與實(shí)際產(chǎn)量或需求量之間的差距，只不過國內(nèi)學(xué)者根據(jù)中國的實(shí)際情況，按照產(chǎn)能超過實(shí)際產(chǎn)量的程度，將產(chǎn)能過剩細(xì)分為適度的產(chǎn)能過剩與嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩指的是一定時(shí)期內(nèi)，某行業(yè)的實(shí)際產(chǎn)出數(shù)量在一定程度上低于該行業(yè)的生產(chǎn)能力的狀態(tài)，并且這種程度超過了行業(yè)的正常水平范圍，而未達(dá)到這一程度的實(shí)際產(chǎn)量與最佳生產(chǎn)能力之間的差異定義為適度的產(chǎn)能過?；虍a(chǎn)能閑置。適度的產(chǎn)能過剩是推進(jìn)企業(yè)競爭力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的最為重要的推動力，它的存在不可避免，我們應(yīng)允許它的存在，需要予以化解的是形成實(shí)際產(chǎn)品積壓的嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。

（一）國內(nèi)外產(chǎn)能過剩概念的區(qū)別

1.產(chǎn)能過剩的界定標(biāo)準(zhǔn)不同。由于國外文獻(xiàn)主要集中于對產(chǎn)能和產(chǎn)能利用率的測算，很少有直接論述產(chǎn)能過剩概念的文獻(xiàn)，因而國外文獻(xiàn)中對產(chǎn)能過剩的界定大部分是從產(chǎn)能或產(chǎn)能利用率的概念界定中延伸的，如Kirkley,Paul, Squires［2］把產(chǎn)能利用率（CU)定義為通常觀察到的實(shí)際產(chǎn)出y與產(chǎn)能（產(chǎn)出）Y之比，所以CU=y/ Y；如果產(chǎn)能利用率小于1，就說明存在產(chǎn)能過剩。從產(chǎn)能的角度上看，國外學(xué)者們主要將產(chǎn)能分為工程產(chǎn)能、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能［3］和技術(shù)產(chǎn)能［4］，若從工程產(chǎn)能概念出發(fā)，產(chǎn)能過剩即為某一生產(chǎn)廠商生產(chǎn)設(shè)備的設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力與其實(shí)際產(chǎn)量之間的差異；若從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能概念出發(fā)，產(chǎn)能過剩即為某一生產(chǎn)廠商成本最小化或利潤最大化時(shí)的產(chǎn)量與實(shí)際產(chǎn)量之間的差異；若從技術(shù)產(chǎn)能概念出發(fā)，產(chǎn)能過剩即為某一廠商運(yùn)用可用的投入要素所能達(dá)到的最大、最優(yōu)或潛在產(chǎn)出與實(shí)際產(chǎn)量之間的差異。

反觀國內(nèi)文獻(xiàn)，主要是從產(chǎn)能過剩的成因及其造成的不良影響方面對其進(jìn)行界定，從產(chǎn)能過剩的成因上看，如王立國［5］認(rèn)為，重復(fù)建設(shè)是導(dǎo)致中國產(chǎn)能過剩最直接的原因。周勁、付保宗［6］認(rèn)為產(chǎn)能過剩的形成與經(jīng)濟(jì)周期相關(guān)，將產(chǎn)能過剩分為“周期性產(chǎn)能過?！焙汀胺侵芷谛援a(chǎn)能過?！眱深悺Ｇ罢呤侵赣山?jīng)濟(jì)周期波動所形成的，后者是指在非經(jīng)濟(jì)周期波動形成的產(chǎn)能過剩，從產(chǎn)能過剩造成的不良影響上看，學(xué)者們一致認(rèn)為當(dāng)產(chǎn)能超過生產(chǎn)量或消費(fèi)量達(dá)到一定程度，且對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)超過了正面效應(yīng)即出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。

2.產(chǎn)能的界定標(biāo)準(zhǔn)不同。國外研究通常將產(chǎn)能分為工程產(chǎn)能、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能、技術(shù)產(chǎn)能與經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)能，并假定企業(yè)會選擇生產(chǎn)能力最大的設(shè)備，因而所得到的產(chǎn)能利用率都較高。與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不同，在中國由于存在多種非市場因素的影響，落后產(chǎn)能普遍存在。因此，工程產(chǎn)能的技術(shù)有效性假以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能的企業(yè)生產(chǎn)成本最小化或者利潤最大化假設(shè)可能并不適用于分析中國的產(chǎn)能過剩問題。同時(shí)，經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)能因缺乏廣泛而規(guī)范的企業(yè)調(diào)查也不適用。因而，技術(shù)產(chǎn)能可能更符合中國的實(shí)際情況，從定義上看，它指的是企業(yè)擁有的固定資本存量被用來購置生產(chǎn)能力最大的設(shè)備并且這些設(shè)備達(dá)到充分利用時(shí)的生產(chǎn)能力，這里把當(dāng)前中國存在的大量落后產(chǎn)能對生產(chǎn)資源造成的浪費(fèi)也放在考慮中。

3.產(chǎn)能過剩的成因不同。大部分國外學(xué)者易把產(chǎn)能過剩的形成與市場因素聯(lián)系在一起，主要可以歸結(jié)為市場競爭、市場不確定性以及市場結(jié)構(gòu)的影響，總的來說，他們認(rèn)為過剩的生產(chǎn)能力是壟斷競爭市場上各廠商共同競爭的結(jié)果，它可以在長期內(nèi)得到發(fā)展卻免于懲罰，價(jià)格總能包含成本，造成產(chǎn)能和產(chǎn)量之間差距的最重要的原因是由這些行業(yè)自身的特點(diǎn)決定的，他們的產(chǎn)品供給彈性很低，產(chǎn)量的大幅度上升不僅需要增加人工、原料等可變成本，而且需要大量的資本投入，包括增加設(shè)備、生產(chǎn)技術(shù)改造等，因而這類企業(yè)在發(fā)展過程中普遍存在著相對充足的產(chǎn)能［7］，或者說是“產(chǎn)能過?！?，以應(yīng)對需求的突然增長，且低集中度［8］的市場結(jié)構(gòu)中這種現(xiàn)象最為明顯。

然而，國內(nèi)產(chǎn)能過剩卻主要源于非市場因素，如國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長方式、體制機(jī)制改革的滯后等。同時(shí)，這些非市場因素的存在又直接或間接地影響市場的供給與需求狀況，使得行業(yè)產(chǎn)能利用率指標(biāo)并沒有呈現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)周期的波動相關(guān)的變化，進(jìn)而形成“結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過?！迸c“體制性產(chǎn)能過剩”［9］。

4.產(chǎn)能過剩造成的后果不同。由于政策部門關(guān)注產(chǎn)能過剩對整個(gè)經(jīng)濟(jì)市場造成的影響，因而大部分國內(nèi)學(xué)者立足中國實(shí)際，緊扣產(chǎn)能過剩對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不利影響來對產(chǎn)能過剩進(jìn)行分析與研究，這些負(fù)面影響可以概括為企業(yè)經(jīng)營狀況的惡化，具體表現(xiàn)為設(shè)備利用率低、產(chǎn)品庫存增加、企業(yè)利潤減少甚至虧損等，并進(jìn)而對整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生危害。相反，國外文獻(xiàn)對產(chǎn)能過剩的后果卻論之甚少，大部分國外學(xué)者們都將產(chǎn)能過剩的形成看作是為產(chǎn)品多樣性所必須付出的代價(jià)，因?yàn)樗漠a(chǎn)生一定伴隨著商品的多樣性，因而它的出現(xiàn)不言而喻地證明著，社會公眾從某種程度上來講，相對于低廉的產(chǎn)品，更偏好于產(chǎn)品的多樣性。

（二）“中國式”產(chǎn)能過剩的界定

瞿東升［10］曾指出，與發(fā)達(dá)國家相比，我國目前在鋼鐵、建材、造船等傳統(tǒng)行業(yè)以及光伏、風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的嚴(yán)重產(chǎn)能過?？芍^“中國式”產(chǎn)能過剩。這種產(chǎn)能過剩具有以下幾種特征：一是“一哄而上”，目前的過剩產(chǎn)能都是最近幾年所在行業(yè)井噴式增長形成的，這種產(chǎn)能過剩因其來勢迅猛、產(chǎn)能適度期短，給社會和企業(yè)造成的危害相比國外發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家更大；二是“火上澆油”，我國一些企業(yè)在產(chǎn)品市場需求疲軟和價(jià)格下跌情況下，仍然貿(mào)然擴(kuò)能、進(jìn)入；三是“垂而不死”，主要表現(xiàn)在我國一些企業(yè)技術(shù)水平低下，在市場競爭中已處于被淘汰的境地，但由于地方政府或母公司的市場保護(hù)、補(bǔ)貼等因素，總能強(qiáng)撐著生存；四是“過剩與不足”共存，過剩的都是中低端產(chǎn)品的產(chǎn)能，高技術(shù)、高性能、高附加值產(chǎn)品不但不能滿足國內(nèi)市場需要，反而還要依靠進(jìn)口。陳剩勇、孫仕祺［11］認(rèn)為政府權(quán)力獨(dú)大、一把手擁有集中力量辦大事的體制機(jī)制，以GDP為主要指標(biāo)的政績考核與官員升遷機(jī)制，以及由此種激勵機(jī)制激發(fā)的地方政府之間的政績“錦標(biāo)賽”，直接造成了中國式的產(chǎn)能過剩以及中央政府宏觀調(diào)控的失效。

綜上所述，國內(nèi)文獻(xiàn)與國外文獻(xiàn)對于產(chǎn)能過剩這一概念的界定存在著巨大的差別，中國的產(chǎn)能過剩有著與國外的產(chǎn)能過剩不同的特征與本質(zhì)。因而，本文將“中國式”產(chǎn)能過剩界定為：在中國特有的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，由于政府直接或間接地干預(yù)經(jīng)濟(jì)而造成產(chǎn)能超過需求量達(dá)到一定程度，且對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生嚴(yán)重的、難以化解的不良結(jié)果的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象?！爸袊健碑a(chǎn)能過剩是大量落后產(chǎn)能的產(chǎn)能過剩，是中國特有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩與體制性產(chǎn)能過剩，前者是由于長期技術(shù)創(chuàng)新乏力、經(jīng)濟(jì)增長不足，而造成的低端產(chǎn)品供給嚴(yán)重過剩而高端產(chǎn)品供不應(yīng)求的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象；后者是由于政府過多介入和干預(yù)企業(yè)投資決策所導(dǎo)致的企業(yè)過度投資的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。

二、政府經(jīng)濟(jì)行為與“中國式”產(chǎn)能過剩的關(guān)聯(lián)

（一）社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制決定了“中國式”產(chǎn)能過剩的主要特征

在成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制國家，市場發(fā)揮著資源配置的決定性作用，且有著相對完善的價(jià)格信號及價(jià)格形成機(jī)制，企業(yè)面臨著真實(shí)成本以及市場優(yōu)勝劣汰的競爭壓力，在這種成熟的市場環(huán)境下，很少存在過剩產(chǎn)能與落后產(chǎn)能。而中國目前市場經(jīng)濟(jì)體制還不夠成熟，且存在許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所遺留的體制弊端與思維定式，因而存在著大量的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩與體制性產(chǎn)能過剩。

主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，當(dāng)前中國政府尚未建立行業(yè)產(chǎn)能利用率的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，使得企業(yè)沒有辦法完全掌握市場信息。再加上，“中國式”企業(yè)的不成熟，對市場的殘酷性認(rèn)識不足、盲目樂觀，從而導(dǎo)致市場中產(chǎn)能過剩愈演愈烈；其次，在中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，體制改革不夠徹底，使得中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所遺留的體制弊端與思維定式仍存在于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，地方政府與企業(yè)“重速度與數(shù)量，輕質(zhì)量”的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維根深蒂固，因而使得“一擁而上”式的投資擴(kuò)張行為大量存在；再次，中國政府為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，通過其所掌握的各項(xiàng)要素的定價(jià)權(quán)或定價(jià)影響能力，扭曲市場生產(chǎn)要素價(jià)格，從而影響企業(yè)的投資方向，進(jìn)而造成大量的體制性產(chǎn)能過剩。

（二）“中國式”產(chǎn)業(yè)政策是“中國式”產(chǎn)能過剩的導(dǎo)火索

1.“中國式”產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策通常指的是一國政府為了取得在全球的競爭能力，在其國內(nèi)推行的發(fā)展或限制某類特定產(chǎn)業(yè)的政策總稱。一國設(shè)計(jì)和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的初衷，都是為了提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。但中國由于分權(quán)治理模式的存在，使得中國的產(chǎn)業(yè)政策在很大程度上延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的色彩，是典型的“中國式”產(chǎn)業(yè)政策?！爸袊健碑a(chǎn)業(yè)政策最為明顯的特征即是政府在產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施過程中以政府自身的判斷和預(yù)測來替代市場機(jī)制，進(jìn)而直接或間接地干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)主體的投資決策。

具體可從中央政府經(jīng)濟(jì)行為和地方政府經(jīng)濟(jì)行為兩個(gè)角度進(jìn)行分析：從中央政府經(jīng)濟(jì)行為角度來看，主要表現(xiàn)在中央政府在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)的化解“中國式”產(chǎn)能過剩的建議時(shí)用大量行政手段替代市場機(jī)制發(fā)揮作用。從地方政府經(jīng)濟(jì)行為角度來看，由于地方政府同時(shí)面臨著政治晉升的激勵和市場發(fā)展水平的約束，從而使得地方政府在落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)行為易受扭曲，這不僅會使得其與政策預(yù)期目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，更會造成大量的企業(yè)過度投資，從而加重“中國式”產(chǎn)能過剩。

除此之外，“中國式”產(chǎn)業(yè)政策還具有很強(qiáng)的限制競爭的特征。最具代表性的“中國式”產(chǎn)業(yè)政策是2009年初制定的十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，雖然該項(xiàng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃使得我國在國際金融危機(jī)的背景下仍實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長，但不可否認(rèn)的是，它也是我國目前國內(nèi)大量的產(chǎn)能過剩，尤其是鋼鐵等重化工業(yè)行業(yè)的產(chǎn)能過剩的導(dǎo)火索。

“中國式”產(chǎn)業(yè)政策的行政干預(yù)性特征主要表現(xiàn)為部分產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃中明確規(guī)定不再核準(zhǔn)新建或擴(kuò)建項(xiàng)目，且規(guī)定所有項(xiàng)目都必須以淘汰落后產(chǎn)能為前提，而且淘汰落后產(chǎn)能必須依靠行政手段進(jìn)行。如《船舶產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》、《有色金屬產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》、《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》等。“中國式”產(chǎn)業(yè)政策的限制競爭特征突出表現(xiàn)在《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》中，規(guī)劃中明確指出：“力爭到2011年，全國要形成寶鋼集團(tuán)、鞍本集團(tuán)、武鋼集團(tuán)等幾個(gè)產(chǎn)能在5000萬噸以上、具有較強(qiáng)國際競爭力的特大型鋼鐵企業(yè)；形成若干個(gè)產(chǎn)能在1000萬～3000萬噸級的大型鋼鐵企業(yè)?！?/p>

2．中央政府化解產(chǎn)能過剩的宏觀調(diào)控措施。近幾年，面對產(chǎn)能過剩，中央和相關(guān)部門都非常重視，提出了許多指導(dǎo)意見。國務(wù)院2006—2013年公開發(fā)布了4個(gè)關(guān)于化解產(chǎn)能過剩、淘汰落后產(chǎn)能的通知意見（表1）。

細(xì)究2006—2013年中央關(guān)于化解產(chǎn)能過剩的指導(dǎo)措施，可以發(fā)現(xiàn)措施逐漸變得嚴(yán)格，不管是從嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入到更為嚴(yán)格的核準(zhǔn)審批制度，還是從嚴(yán)控新項(xiàng)目到嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能。這不僅可以看到產(chǎn)能過?，F(xiàn)象愈演愈烈，同時(shí)也反映出政策效果并不顯著。2015年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，更是把“去產(chǎn)能”作為五大結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)的重中之重。

因此，有必要反思一下相關(guān)指導(dǎo)思想與做法。首先，政府仍然以自身對市場供需的判斷以及未來供需形勢變化的預(yù)測為依據(jù)來制定相應(yīng)的產(chǎn)能投資控制措施，核準(zhǔn)審批的管法是否能管得住企業(yè)擴(kuò)張？從結(jié)果來看，管住了膽小的，管不住膽大的。同時(shí)，核準(zhǔn)審批易形成“圍城效應(yīng)”，即圍城抵擋城外者的同時(shí)，保護(hù)了城里的。因此，城外者極力沖破城門，進(jìn)來后積極擁護(hù)把城門關(guān)嚴(yán)實(shí)，防止城外者進(jìn)來分享待遇。反過來想，若沒有這個(gè)圍城，一部分城外者并不一定會進(jìn)入城內(nèi)區(qū)域。目前一些競爭力強(qiáng)、市場占有率高、產(chǎn)能適度的產(chǎn)業(yè)并沒有嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制，反而是存在核準(zhǔn)審批制度的產(chǎn)能過剩行業(yè)產(chǎn)能過剩較為嚴(yán)重；其次，一些調(diào)控措施助長了產(chǎn)能過剩，如為了推進(jìn)企業(yè)兼并重組，一些地方和部門推行的“大魚吃小魚”做法，使得企業(yè)爭相擴(kuò)張產(chǎn)能。

（三）地方政府經(jīng)濟(jì)行為是“中國式”產(chǎn)能過剩的催化劑

改革開放后，黨和政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，建立了以考核GDP增長為主要指標(biāo)的政績考核體系，以及基于政績的官員晉升機(jī)制。這種激勵機(jī)制使得地方政府（官員）在任期的限制下，更傾向于追求短期經(jīng)濟(jì)增長，并引導(dǎo)或縱容企業(yè)選擇促進(jìn)規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展戰(zhàn)略。具體來講，地方政府有干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)的動機(jī)、能力和手段。地方政府干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)的動機(jī)可以分為經(jīng)濟(jì)動機(jī)和政治動機(jī)，經(jīng)濟(jì)動機(jī)就是希望轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量、稅收水平、就業(yè)率越高越好，政治動機(jī)就是希望在地方政府間的橫向競爭中，比其他地方政府獲得相對靠前的位次，而獲得政治晉升的機(jī)會和空間［12］。

實(shí)際上，在中央GDP考核指標(biāo)刺激下，地方政府的經(jīng)濟(jì)動機(jī)也是為其政治動機(jī)服務(wù)的。地方政府之所以具有能夠干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)的能力，主要源于我國土地產(chǎn)權(quán)模糊、環(huán)保產(chǎn)權(quán)模糊、財(cái)政預(yù)算軟約束等，使得地方政府可以利用手中所掌握的行政資源和生產(chǎn)要素資源引導(dǎo)企業(yè)投資，從行政資源上看，一是政府擁有對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動廣泛的審批和檢查權(quán)，企業(yè)能否設(shè)立、設(shè)立以后能否開業(yè)、開業(yè)以后能否正常經(jīng)營、經(jīng)營能否獲利都與政府活動相關(guān)聯(lián)。如著名的江蘇常州“鐵本事件”，即是地方政府及官員為了地區(qū)財(cái)政收入和政治升遷，不惜與企業(yè)共謀，規(guī)避國家的法律、法規(guī)和相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策的典型案例；二是地方政府會以多種形式對企業(yè)予以財(cái)政補(bǔ)貼，如設(shè)立“產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”“技術(shù)改造資金”“銀行貸款貼息”等；三是在稅收方面提供優(yōu)惠。

從生產(chǎn)要素資源上看，為了鼓勵地方企業(yè)投資，政府會以低價(jià)或優(yōu)惠政策為企業(yè)提供生產(chǎn)經(jīng)營活動所需要的生產(chǎn)要素，極大地降低企業(yè)生產(chǎn)成本和自有資金投入比例，利誘企業(yè)進(jìn)行遠(yuǎn)超過自身的投資能力和經(jīng)營管理能力的過度產(chǎn)能投資，進(jìn)而造成大量的“中國式”產(chǎn)能過剩，主要概括如下：

一是土地資源。土地是企業(yè)生產(chǎn)所必需的基礎(chǔ)性生產(chǎn)要素，也是地方政府手握的一張王牌。因而各地政府常以遠(yuǎn)低于實(shí)際土地價(jià)值的價(jià)格或零地價(jià)向企業(yè)供地，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文在2012年的一次講話中指出：“當(dāng)年公布的土地價(jià)格，每一平方米的商業(yè)和服務(wù)業(yè)用地價(jià)格為5700元，每平方米的住宅用地為4500元，而每平方米的工業(yè)用地的價(jià)格僅為659元。每平方米工業(yè)用地價(jià)格只相當(dāng)于商業(yè)和服務(wù)業(yè)用地價(jià)格的11%，相當(dāng)于房地產(chǎn)用地價(jià)格的14%?！?/p>

二是能源資源。在鋼鐵、電解鋁等制造業(yè)的生產(chǎn)過程中，需要消耗大量的水電，地方政府為了鼓勵該類企業(yè)投資生產(chǎn)，通常會出臺電價(jià)、水價(jià)的補(bǔ)貼政策，如貴州省某市出臺的《2013年工業(yè)企業(yè)虧損補(bǔ)貼和用電補(bǔ)助方法》中，提出對全市規(guī)模以上的電解鋁、工業(yè)硅、電解錳、鐵合金、高碳鉻鐵、中低碳錳鐵、電解二氧化錳等行業(yè)，企業(yè)按0.03元/千瓦時(shí)實(shí)施補(bǔ)貼，企業(yè)用電枯水期按0.02元/千瓦時(shí)給予補(bǔ)助，平水期按0.04元/千瓦時(shí)給予補(bǔ)助。在一些具有資源相對優(yōu)勢的省份，地方政府會通過降低資源使用價(jià)格或特有的資源開發(fā)權(quán)來吸收投資。如內(nèi)蒙古自治區(qū)曾出臺規(guī)定，凡在當(dāng)?shù)赝顿Y超過40億元的企業(yè)，每投資20億元，政府就可以為企業(yè)配備1億噸煤炭儲備開采權(quán)。

三是銀行信貸資源。伴隨著中央政府逐步下放金融資源的控制權(quán)，使得地方政府擁有了干預(yù)當(dāng)?shù)亟鹑诨顒拥臋?quán)力，一方面，國有商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)的存在使得地方政府通常會默認(rèn)甚至助長企業(yè)通過展期、拖欠甚至逃廢債的方式來攫取地方金融資源，以擴(kuò)大企業(yè)投資規(guī)模；另一方面，地方政府會以優(yōu)厚的“配套”條件或其他因素來吸引服務(wù)于地方的金融機(jī)構(gòu)的建立。

（四）地方政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)兩組利益博弈關(guān)系的存在使得“中國式”產(chǎn)能過剩惡性循環(huán)

綜上所述，本文將政府經(jīng)濟(jì)行為分為中央政府經(jīng)濟(jì)行為和地方政府經(jīng)濟(jì)行為，首先，從“中國式”產(chǎn)業(yè)政策以及中央宏觀調(diào)控政策出發(fā)，研究中央政府經(jīng)濟(jì)行為在“中國式”產(chǎn)能過剩的形成過程中所做出的鋪墊作用；其次，從以GDP為核心的政績考核體系出發(fā)，分類介紹地方政府經(jīng)濟(jì)行為為“中國式”產(chǎn)能過剩的形成所提供的體制土壤及資源優(yōu)勢。

總的來講，兩組利益博弈關(guān)系的存在及動態(tài)變化導(dǎo)致了“中國式”產(chǎn)能過剩的惡性循環(huán)。這兩組利益博弈關(guān)系分別是中央政府與地方政府之間的利益博弈、地方政府與企業(yè)之間的利益博弈。從中央政府與地方政府的動態(tài)博弈上看，當(dāng)“中國式”的產(chǎn)能過剩大量存在并嚴(yán)重危害中國宏觀經(jīng)濟(jì)的相對平穩(wěn)運(yùn)行時(shí)，中央政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的軟著陸，一般會先采取相對溫和的“微調(diào)”措施，以警示地方政府應(yīng)放緩經(jīng)濟(jì)增長的勢頭，但由于地方政府逆向心理的作祟，會使得地方政府不按中央政府所期望的那樣行動，反而反其道而行之，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入緊縮前把握住最后的沖刺，因此，中央政府的“微調(diào)”措施一般都會以失敗告終。這就迫使中央政府采取更加嚴(yán)厲的、極具行政色彩的調(diào)控手段來遏制“中國式”產(chǎn)能過剩。以行政手段為主的調(diào)控方式確實(shí)能及時(shí)見效，能夠暫時(shí)緩解非常嚴(yán)峻的“中國式”產(chǎn)能過剩，但這種調(diào)控方式并不是長久之計(jì)。因?yàn)檫@種方式也有副作用，隨著調(diào)控手段的執(zhí)行，很容易造成經(jīng)濟(jì)的迅速下滑，更重要的是，也并不能從根源上解決“中國式”產(chǎn)能過剩問題。一旦中央政府的調(diào)控政策因經(jīng)濟(jì)下滑而有所松動時(shí)，地方政府又會伺機(jī)而動，與此同時(shí)，中央政府也缺乏對地方政府監(jiān)管的強(qiáng)烈意愿，上級政府的弱監(jiān)管又會使得各地的產(chǎn)能擴(kuò)張行為死灰復(fù)燃，并引發(fā)新一輪的“中國式”產(chǎn)能過剩，進(jìn)而造成“中國式”產(chǎn)能過剩的惡性循環(huán)。

從地方政府和企業(yè)的動態(tài)博弈上看，企業(yè)不僅是實(shí)行“中國式”產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行主體，還是地方的納稅主體。因此，為了推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地方政府都傾向于通過各種手段來干預(yù)企業(yè)投資及企業(yè)行為，這種互利互助的政企關(guān)系是中國經(jīng)濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)高速增長的微觀基礎(chǔ)，但這種關(guān)系也為“中國式”產(chǎn)能過剩的形成與惡化埋下了隱患。當(dāng)中央政府將GDP增長作為政績考核的主要指標(biāo)時(shí)，地方政府官員出于經(jīng)濟(jì)動機(jī)和政治動機(jī)的雙重考慮，可能會幫助企業(yè)隱瞞其通過不當(dāng)?shù)纳a(chǎn)方式所進(jìn)行的經(jīng)營活動，從而導(dǎo)致“政企合謀”的產(chǎn)生，進(jìn)而演化成各地愈演愈烈的“中國式”產(chǎn)能過剩。

基于中央與地方政府經(jīng)濟(jì)行為的利益博弈、地方政府與企業(yè)行為的利益博弈這兩組博弈關(guān)系下“中國式”產(chǎn)能過剩形成機(jī)制圖，如圖1所示。

三、化解“中國式”產(chǎn)能過剩的建議

（一）重構(gòu)政府與市場關(guān)系，讓市場發(fā)揮決定性作用

在各國經(jīng)濟(jì)舞臺上，政府和市場不斷變化著角色，展示著自己的作用，為實(shí)現(xiàn)效率而發(fā)揮不同的職能。雖然政府在矯正市場失靈時(shí)確實(shí)能起到一定的作用，但政府本身也存在著更加難以忽視的失靈問題。政府失靈使各國政府面臨兩難局面：市場失靈必須訴諸政府權(quán)力，而政府手段的局限又使其在克服市場失靈時(shí)出現(xiàn)了新的缺陷。因而，如何處理好政府與市場的關(guān)系，如何實(shí)現(xiàn)兩者的均衡是各國面臨的重要問題。

圖1 中央與地方政府經(jīng)濟(jì)行為與“中國式”產(chǎn)能過剩的形成機(jī)制

“中國式”產(chǎn)能過剩的產(chǎn)生在很大程度上源于中國市場化改革的滯后，使得市場不能完全發(fā)揮其優(yōu)勝劣汰和配置資源的積極作用。因而，要從根本上化解“中國式”產(chǎn)能過剩的困局，要大力推進(jìn)市場化改革［13］：首先，必須促進(jìn)市場法律機(jī)制的完善，通過打造良好的法治環(huán)境和社會生態(tài)環(huán)境，讓市場主體平等競爭，使得國企和民企享受相同的市場待遇；其次，建立和完善公平競爭的市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)勝劣汰作用；再次，必須加快推進(jìn)資源要素配置的市場化改革，減少或約束各級政府的資源配置權(quán)，還要完善資源要素價(jià)格，尤其是生產(chǎn)性資源要素價(jià)格的市場化形成機(jī)制，使市場真正成為資源配置的主體。

（二）重構(gòu)中央政府與地方政府關(guān)系，清楚劃定各級政府職能

“中國式”產(chǎn)能過剩的惡性循環(huán)是中央與地方利益反復(fù)博弈的結(jié)果，而中央與地方利益博弈的癥結(jié)在于財(cái)稅體制的改革的滯后。自1994年分稅制改革以來，無論是中央政府還是地方政府，都取得了飛速發(fā)展。但經(jīng)過十余年的發(fā)展，中央政府不斷將地方政府財(cái)權(quán)上收，將事權(quán)和責(zé)任下放，導(dǎo)致地方財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾日益突出。在此情形下，地方政府只能更多寄希望于土地財(cái)政及招商引資來增加財(cái)政收入，并由此產(chǎn)生了大量的“中國式”產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。

因而，要化解“中國式”產(chǎn)能過剩，必須從調(diào)整當(dāng)下的財(cái)稅體制入手，主要是從憲法層面明確各級政府的職能、權(quán)限和責(zé)任：一是以事權(quán)定財(cái)權(quán)，明確界定中央政府及各級地方政府的事權(quán)，然后依據(jù)事權(quán)大小來劃定相應(yīng)的財(cái)權(quán)；二是適當(dāng)賦稅于地方，對于一般地方稅稅種，在中央統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，賦予省級人民政府稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)，并允許省級人民政府制定實(shí)施細(xì)則或具體實(shí)施辦法。

（三）推動政府轉(zhuǎn)型，重構(gòu)政績考核體制

“中國式”產(chǎn)能過剩的形成，離不開以GDP為主要考核指標(biāo)的政績考核體系與根深蒂固的地方保護(hù)主義的相結(jié)合。因而，要化解“中國式”產(chǎn)能過剩就必須重建地方政府行為的激勵約束機(jī)制，即在政績考核指標(biāo)的選取上，要降低長期以來與粗放型增長方式相關(guān)的產(chǎn)值指標(biāo)，提高就業(yè)、社會穩(wěn)定和民生改善等其他指標(biāo)的考核，如“綠色GDP”、“消除落后產(chǎn)能”等。因此，各級地方政府應(yīng)痛下決心，勇于拋棄此前的GDP崇拜及各級政府間的“政績錦標(biāo)賽”，回歸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本真，還利于民，藏富于民，造福社會。

（四）轉(zhuǎn)變政府調(diào)控理念，打造法治政府

從中央政府對產(chǎn)能過剩的調(diào)控中，我們發(fā)現(xiàn)中央政府常常以自身對市場供需的判斷以及對市場的預(yù)測為依據(jù)來制定調(diào)控措施，并且在具體的調(diào)控措施中，簡單化的行政管控也屢見不鮮，這無異于對法治的漠視。沒有對法律的嚴(yán)格尊崇，中央政府就會習(xí)慣于主觀性地調(diào)控，地方政府也會習(xí)慣于 “上有政策，下有對策”。因此，若要化解“中國式”產(chǎn)能過剩，亟須推進(jìn)法治建設(shè)，以法治政府限制公權(quán)力的肆意擴(kuò)張，將權(quán)力關(guān)進(jìn)憲法和制度的籠子里［14］。只有在法治的框架下，中央政府才會逐步擯棄主觀化、簡單化的行政管控，轉(zhuǎn)向法治化、市場化的宏觀調(diào)控。

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【責(zé)任編輯：薛 華】

F269.24

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1004－518X（2016）05－0044-08

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“發(fā)達(dá)國家去工業(yè)化與中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑研究”(10BJL028)