糾偏與規(guī)制：試論環(huán)保行政約談制度的完善

●鄭雅莉 何偉日

糾偏與規(guī)制：試論環(huán)保行政約談制度的完善

●鄭雅莉 何偉日

環(huán)保行政約談制度的適用目前還存在約談實施的單向性偏向較大、行政機關(guān)與相對人地位的平等性失衡嚴(yán)重和約談過程中的協(xié)商性不足三大方面的問題。要解決這三個方面的問題關(guān)鍵還在于如何對環(huán)保行政約談制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善，也即集中于如何規(guī)制環(huán)保行政約談上。因此，針對問題，建議環(huán)保行政約談更多地采用平行式的運行模式、賦予行政相對人提起啟動環(huán)保行政約談的權(quán)利；同時有必要強調(diào)行政約談在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的實踐除了必須遵守行政法基本原則以外，還需要遵守公益優(yōu)先原則、預(yù)防優(yōu)先原則、自愿協(xié)商原則、公開原則以及損害救濟(jì)原則，防范環(huán)保行政約談走向法治化的另一面。

環(huán)保行政約談；規(guī)制；完善；行政相對人

“約談”自2003年在稅務(wù)部門興起后迅速席卷神州大陸。今年以來，隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的頒布與實施，為了增強環(huán)保執(zhí)法的力度，保障環(huán)保執(zhí)法效果，行政約談在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的適用得到了普及，環(huán)保工作從過去的“督企”向“督政”轉(zhuǎn)變。行政約談作為在實務(wù)部門興起的一種新型的執(zhí)法方式，雖遭遇了人們不少的偏離法治化的詬病與質(zhì)疑，然而當(dāng)下環(huán)境污染問題仍舊是我國社會主義事業(yè)建設(shè)過程中的一個“老大難”問題，唯有創(chuàng)新執(zhí)法方式、探索治污之道方能有益于我國環(huán)保事業(yè)取得重大突破，捍衛(wèi)國民的生存空間。行政約談在環(huán)保領(lǐng)域的適用已無存廢之爭。目前，擺在我們面前的是如何突破環(huán)保行政約談的制度面臨的困境，探索出一條環(huán)保行政約談制度的出路，以適應(yīng)當(dāng)前我國實際需要。

一、制度實踐：環(huán)保行政約談的適用現(xiàn)狀

2014年5月出臺《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》以來至2015年10月，環(huán)保部約談的城市或單位一共有25個。從約談城市或單位所屬的省份看，已經(jīng)有16個省份的城市或單位被環(huán)保部約談，地域從北到南、從東到西均有；被約談最多的是地級市，一共有15個，占總數(shù)的60%，被約談的省會城市5個，縣級市有2個；從被約談的對象上看，市長13名，副市長1名，縣長2名，廳長1名，局長1名，占比72%，其余7名為負(fù)責(zé)人，可以推測也基本是市長、副市長或企業(yè)老總。[1]在約談后效果上，如以山東省為例，臨沂市在被約談后進(jìn)行了整改，《人民日報》引述相關(guān)數(shù)據(jù)認(rèn)為，整改在環(huán)境質(zhì)量上的效益已經(jīng)顯現(xiàn)：2015年3-6月，臨沂pm2.5濃度下降了27.8%，pm10濃度下降了23.5%、二氧化硫濃度下降了41.4%，氮氧化物下降了25.4%，優(yōu)良天數(shù)增加31天。[2]另外東營市、濱州市和青島市在經(jīng)過約談后，各地迅速行動，一些環(huán)境難題也正得到化解。[3]

然而，不可否認(rèn)，環(huán)保行政約談面臨著巨大的挑戰(zhàn)，依然存在著效果不佳的問題。如2014年環(huán)保部華北督查中心就大氣污染防治問題約談安陽市市長，3個月后，督察中心再次進(jìn)行“點穴式”督查時發(fā)現(xiàn)，禁燒工作開展不力等問題依然存在。[4]2015年4月2日，保定市政府被約談，環(huán)保部、河北省政府要求今年6月底前對白洋淀環(huán)境整改到位。當(dāng)時，相關(guān)負(fù)責(zé)人拍了胸脯，表了決心。但過了限期，白洋淀的水經(jīng)檢驗仍是中度污染。[5]從企業(yè)方面看，雖然各地頻頻動用“約談”，也增強了環(huán)保執(zhí)法的力度，并且有新《環(huán)保法》嚴(yán)厲的處罰“撐腰”，但是，企業(yè)和政府的對抗程度也有隨之升級的趨勢。典型的如陜西煤化能源有限公司因惡意排污、接連兩次拒不整改等問題被環(huán)保部門處以1580萬元罰款并被責(zé)令停產(chǎn)整改。但企業(yè)依然沒有停產(chǎn)，繼續(xù)惡意排污、不交罰款、拒絕整改，完全不把執(zhí)法部門放在眼里，不把群眾的生命健康放在眼里。[6]從“12369”環(huán)保舉報熱線群眾舉報案件情況上看，2015年前七個月份的群眾舉報案件數(shù)量達(dá)到了1432件，超過了2013年全年的案件數(shù)，并基本與2014年全年案件數(shù)持平，[7]足見我國的環(huán)境問題日益嚴(yán)峻。環(huán)保行政約談今后如何進(jìn)行“談”下去應(yīng)當(dāng)受到我們的關(guān)注。

二、環(huán)保行政約談制度存在的問題

（一）環(huán)保行政約談單向性偏向

我們知道，行政約談是伴隨公眾治理興起的一種柔性執(zhí)法方式，是類行政指導(dǎo)行為，它是政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府的客觀必然，也是應(yīng)對社會發(fā)展日益復(fù)雜多樣所采取的靈活性的行政措施。行政約談追求的是政府與公民通過平等協(xié)商對話的方式，化解行政糾紛，提高行政效率，從而高效實現(xiàn)行政目標(biāo)。然而，行政約談目前在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的實行情況卻是：一是行政相對人參與性不足。環(huán)保行政約談通常被政府部門用來層層施壓，作為內(nèi)部問責(zé)的一套機制，從上一部分關(guān)于現(xiàn)狀的闡述就可見一斑，環(huán)保部約談各市的“一把手”成為環(huán)保新政約談的主要方式，到了地方上，就成了以各省環(huán)保廳約談各縣、區(qū)的“一把手”，而此間展開的約談是少有企業(yè)和社會公眾參與其中的，本身就缺乏信息的暢通度，并且這樣的上行下效的單向性偏向到了基層，行政相對人——企業(yè)就成為了壓力的釋放點和“受氣包”。由于企業(yè)并未廣泛地參與到先前的行政系統(tǒng)內(nèi)的約談，信息嚴(yán)重不對稱，為后續(xù)基層環(huán)保部門針對企業(yè)展開的約談效果大打了折扣，也為將來企業(yè)消極抵抗環(huán)保部門的執(zhí)法行為埋下禍根。

（二）環(huán)保行政約談的平等性失衡

行政約談作為一種創(chuàng)新社會管理方式的執(zhí)法舉措，初衷在于以其相對“溫和”的態(tài)度獲得行政相對人的認(rèn)可和接受，那么這樣的“溫和”應(yīng)建立在行政機關(guān)和行政相對人相對平等的地位之上，這是行政約談與傳統(tǒng)的高權(quán)行政、警察行政重大明顯的區(qū)別點之一。不可否認(rèn)，在我國“官本位”傳統(tǒng)如此濃厚的前提下，行政機關(guān)有其天然的心理優(yōu)勢，行政相對人是絕無可能求得與行政機關(guān)平等的地位。然而，“公共治理”時代的到來和“多中心”化不可逆轉(zhuǎn)的趨勢下，行政機關(guān)不得不轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念；政府已經(jīng)無力包辦一切，政府“只掌舵不劃槳”，下放了很多的社會管理權(quán)限，轉(zhuǎn)而依賴于社會治理，甚至是社會自治?！肮仓卫怼币馕吨姓C關(guān)和行政相對人在地位上的平衡。而環(huán)保行政約談就目前而言仍舊存在著雙方地位平等性嚴(yán)重失衡的狀態(tài)。表現(xiàn)在行政機關(guān)不僅僅是采取質(zhì)問、責(zé)難甚至是威脅的方式對待行政相對人，另一方面更要求行政相對人提供具體明確的整改方案，雖然此時行政相對人已經(jīng)處于違法狀態(tài)或者處于有發(fā)生違法狀態(tài)的現(xiàn)實緊迫性的情況，但行政機關(guān)在約談中應(yīng)是指導(dǎo)，指導(dǎo)意味著給付行政，意味著除了教育還需幫助，而不是居高臨下的問責(zé)。

（三）環(huán)保行政約談的協(xié)商性不足

“約談”顧名思義，有“約”，但更重要的是“談”，而“談”則是要求行政機關(guān)和行政相對人共同協(xié)商以謀得合作，共治污染“。談”是平等對話“，約談”是為促進(jìn)行政機關(guān)和行政相對人溝通、交流，消除信息不對稱，達(dá)成一致意見而構(gòu)筑的重要的對話制度平臺。從目前媒體公開的多數(shù)環(huán)保行政約談的視頻可以發(fā)現(xiàn)，無論是行政系統(tǒng)內(nèi)部的約談還是行政機關(guān)對行政相對人開展的約談，約談?wù)哒紦?jù)了地位上的絕對優(yōu)勢，表現(xiàn)出問責(zé)，而受約談?wù)呖偸切⌒囊硪淼刈鞒鰴z討，或者表明整改的決心，或者承諾提供給約談?wù)吒鼮樵敱M的整改方案，受約談?wù)卟荒芏也桓姨岢鲎约旱囊庖姾徒ㄗh，因為，如果受約談?wù)呷羰切姓到y(tǒng)內(nèi)人員，他們將面臨著“丟烏紗”的風(fēng)險；如果是行政相對人，則擔(dān)憂因為提議和反饋而日后遭遇更為嚴(yán)厲的處罰。如此以來，信息的暢通又一次遭遇堵截，作為污染源頭的企業(yè)是最清楚污染的現(xiàn)狀，而政府中越高層，他們面對的只是一些技術(shù)性指標(biāo)，信息較為閉塞，在沒有得到有效的反饋情況下，治污也只是“拍腦門”，甚至有個別地方反映出“空氣好了，經(jīng)濟(jì)差了，民眾點贊，企業(yè)抱怨”的焦灼局面。[8]

三、環(huán)保行政約談制度的完善

（一）調(diào)整環(huán)保行政約談的運行模式

環(huán)保行政約談已然成為行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部逐級追責(zé)的金字塔狀的運行模式，從目前來看，大多情況是環(huán)保部約談各市，各省環(huán)保廳約談各縣、區(qū)，概言之，這樣的約談方式可以表示為：上級行政機關(guān)→下級行政機關(guān)→行政相對人。行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的層層施壓最終導(dǎo)向行政相對人，此時，行政相對人不可避免地淪為眾矢之的，遭遇社會公眾的口誅筆伐，若最終還是只能通過訴諸傳統(tǒng)的強制性的行政行為，那么約談也就成為了“空談”，不僅白白遭受偏離法治化的質(zhì)疑，行政機關(guān)也難以算得上“稱職”。而這種約談現(xiàn)象在環(huán)保領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出和明顯。因此，為避免環(huán)保行政約談目的的落空和保證約談效果的實現(xiàn)，建議環(huán)保行政約談應(yīng)更多采用平行式運行模式（如下圖）：

在這種模式下，行政相對人與下級行政機關(guān)處于較為平等的地位，便于行政相對人與下級機關(guān)平等協(xié)商、交換意見，此時上級行政機關(guān)從某種角度上處于“中立”的地位，促使行政機關(guān)和行政相對人達(dá)成合意，共同合作。首先，在這樣的制度運行模式下，行政相對人可以直接“聆聽”到行政機關(guān)的內(nèi)部問責(zé)始末，間接地影響行政相對人，促使行政相對人心理上認(rèn)可未來的環(huán)保執(zhí)法工作；其次，下級行政機關(guān)主動向上級機關(guān)報告具體工作情況，有利于加強行政相對人對環(huán)保行政工作開展的可預(yù)測性，增強日后對行政行為的可接受性；再次，行政相對人可以就自身的情況、所要表達(dá)的意見和建議直接反饋給上級行政機關(guān)，有助于及時糾正和改進(jìn)不合理、不適當(dāng)?shù)男姓顒樱M量避免由于和基層距離較大產(chǎn)生的“拍腦門”情形；最后，在上級行政機關(guān)的“主持”下，下級行政機關(guān)和行政相對人通過自愿平等協(xié)商，達(dá)成一致意見，有利于今后順利高效地實現(xiàn)行政目標(biāo)。當(dāng)然，在這樣的制度運行模式中，若能通過引入第三方機制對環(huán)保行政約談過程的透明度進(jìn)行監(jiān)督，不僅有利于維護(hù)行政相對人在環(huán)保行政約談中的平等地位，防止在具體運行和實際操作中可能會產(chǎn)生行政主體以其優(yōu)勢地位逼迫行政相對人違背自己意志做出承諾和接受明顯不利之結(jié)果，也有利于防范政府部門罔顧公共利益，異化為“官商通謀”，從而損害第三人利益、集體利益和公共利益；更有利推動政府信息公開，讓權(quán)力在陽光下運行，促進(jìn)廉政建設(shè)。

（二）賦予行政相對人啟動環(huán)保行政約談的權(quán)利

對于行政約談屬性，目前學(xué)界還未形成統(tǒng)一的認(rèn)識，就立法上也存在不同的定性，如將其作為行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督、行政問責(zé)、行政聽證、行政調(diào)查或者甚至是變相的行政處罰?？梢?，關(guān)于行政約談到底是什么的問題仍莫衷一是，但無論如何，賦予行政相對人啟動環(huán)保行政約談的權(quán)利將是大勢所趨。環(huán)保領(lǐng)域的行政約談日益完善，約談的隨意性不斷縮小空間，在約談時候，行政機關(guān)的裁量權(quán)將會越發(fā)受到嚴(yán)格的限制，啟動對行政相對人的約談或可能成為行政機關(guān)的職責(zé)所在；況且行政約談就目前看來對將來行政相對人的權(quán)利義務(wù)實質(zhì)上而言存在或多或少的聯(lián)系，賦予行政相對人啟動環(huán)保約談的權(quán)利不僅僅是對行政相對人自身合法利益的保障，也是現(xiàn)代行政發(fā)展到給付行政的趨勢所在；更是督促政府履行社會責(zé)任的客觀需要。“約談”的初衷是增強協(xié)商性、營造平等性，盡可能扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)單方性的高權(quán)行政模式。若不賦予行政相對人啟動行政約談的權(quán)利，那么環(huán)保行政約談最終不僅背離法治化，而且喪失其創(chuàng)設(shè)的原初目的。

（三）確立環(huán)保行政約談的原則

環(huán)保行政約談作為迅速崛起并得到廣泛推行的一種行政措施，需要遵循的不僅是行政法的基本原則，還需要遵守公益優(yōu)先原則、預(yù)防優(yōu)先原則、自愿協(xié)商原則、公開原則以及損害救濟(jì)原則。

第一，公益優(yōu)先原則。行政是追求公共利益的國家作用，行政約談的首要原則就是公益優(yōu)先原則。行政約談的設(shè)立和運行最主要的目的乃是以社會為本位，為了維護(hù)公共利益，在環(huán)保領(lǐng)域，環(huán)境問題已經(jīng)成為我國的全國性問題，因此應(yīng)當(dāng)明確環(huán)保約談是以公共利益為本位，以公共利益為首要考慮因素，確立公益優(yōu)先原則一方面可以防范行政機關(guān)濫權(quán)和專斷，另一方面也可以打消社會公眾對于約談非法治化的誤解，為環(huán)保行政約談打造堅實的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

第二，預(yù)防優(yōu)先原則。環(huán)保約談最主要的原因可以歸結(jié)為三類：首先是群眾舉報，環(huán)保部門查實并發(fā)現(xiàn)所在地區(qū)確實存在比較大的環(huán)境問題的；其次是年度考核沒有通過或者治理項目進(jìn)展緩慢的；另外一種情況是環(huán)保部門在專項或者綜合執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)問題，需要敦促當(dāng)?shù)卣鉀Q或者警示的。[11]可以發(fā)現(xiàn)，目前環(huán)保約談主要針對的仍然是業(yè)已發(fā)生或者正在發(fā)生的環(huán)保問題，通常在這樣的情況下環(huán)境污染和環(huán)境違法已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重或者久拖不決，甚至引發(fā)了強烈的社會反響。此時啟動環(huán)保約談傾向于事后的彌補、恢復(fù)和補救，顯然這是目前我國環(huán)保問題嚴(yán)峻使然，但是今后為了避免環(huán)境污染“前仆后繼”，不僅要利用環(huán)保約談狠抓當(dāng)下的環(huán)境污染治理問題，還要發(fā)揮環(huán)保約談的預(yù)警、警示的功能。通過確立預(yù)防優(yōu)先原則，發(fā)揮環(huán)保約談從源頭上預(yù)防污染將是今后我國環(huán)境保護(hù)的另一個重點。

第三，自愿協(xié)商原則。一方面，行政約談作為類行政指導(dǎo)，是一種非強制的行政手段，行政相對人有按照其自由意志參與或不參與的自由，行政相對人不因不參與行政約談而受到法律規(guī)定以外的后果，也不應(yīng)將行政相對人拒絕約談作為日后行政主體做出行政決定所考慮的相關(guān)因素；另一方面，行政主體與行政相對人雙方的溝通、對話的方式必須是以協(xié)商方式進(jìn)行，行政主體較行政相對人有天然的優(yōu)勢，應(yīng)嚴(yán)禁行政主體采用威脅、逼迫或者糾問的方式強加意志于行政相對人。公共治理的責(zé)任并不僅僅在于個人或者某個企業(yè)，而是社會共同連帶的責(zé)任。因此，協(xié)商和合作意味著社會效益最大化、行政最優(yōu)化，這也是當(dāng)下政府亟需轉(zhuǎn)變的執(zhí)法觀念和作風(fēng)。

第四，公開原則?！肮_是最好的防腐劑”，環(huán)保約談涉及的利益復(fù)雜、糾葛，或更容易出現(xiàn)政府與企業(yè)的通謀損害第三人利益、集體利益甚至是公共利益。因此，公共利益的維護(hù)還需要公眾的監(jiān)督，而確立環(huán)保約談公開原則讓“權(quán)力在陽光下運行”，也能夠發(fā)揮輿論的力量督促企業(yè)正視自身的社會責(zé)任，更有助于打消社會公眾的疑慮，樹立政府的權(quán)威和求得公民對行政的認(rèn)同感。

第五，損害救濟(jì)原則。“無救濟(jì)則無權(quán)利”，行政約談侵犯行政相對人合法權(quán)益的可能性很大，例如，限制被行政約談一定次數(shù)的行政相對人享有某些權(quán)利，像這樣的規(guī)定則實質(zhì)上就是等同于行政處罰，就應(yīng)當(dāng)提供給相對人必要的救濟(jì)途徑。環(huán)保領(lǐng)域的約談目前力度最大，遍及范圍最廣，在層層施壓下，行政機關(guān)威脅、逼迫行政相對人違背自由意志接受不合法不合理的行政決定的可能性將大大增加，甚至直接以約談為名，行處罰之實。因此，有必要確立損害救濟(jì)原則作為環(huán)保行政約談。它與公開原則形成的監(jiān)督行政相呼應(yīng)和配合，又是自愿協(xié)商原則的重要保障。

[1]李志強.市長們請看大數(shù)據(jù)你會不會被環(huán)保部約談[N].長江日報，2015-10-07(6).

[2]中國氯堿網(wǎng).《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》發(fā)揮作用實施初見成效[EB/OL].(2015-08-07)[2016-01-02].http：//www.ccaon.com/content.asp?id=65901.

[3]王亞楠.約談的確管用[N].大眾日報，2015-05-13(3).

[4]潘強，董建國.約談之變見證環(huán)保執(zhí)法挺起腰桿[N].新華每日電訊，2015-5-7(4).

[5]趙廣欣.約談不能一談了之[N].吉林日報，2015-10-10(14).

[6]陳實.環(huán)保處罰遇擋阻[N].海南日報，2015-06-10(4).

[7]中華人民共和國環(huán)保部數(shù)據(jù)中心.（2015-12-31）http：//datacenter.mep.gov.cn/main/template-view.ac?tion?templateId_=ff8080814b46bd5b014b495c7521002c&dataSource=.

[8]張偉.從“督企”到“督政”“環(huán)保約談”風(fēng)暴[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2015(42)：18-19.

[9]翁浩浩，李迪剛.海寧：行政約談當(dāng)事人[N].浙江日報，2010-12-14(2).

[10]李崇孝.晉寧縣政協(xié)協(xié)商行政處罰約談新機制[N].昆明日報，2008-6-26(5).

[11]財界網(wǎng)整合.環(huán)保部約談暫行辦法實施一年多[EB/OL].(2015-09-14)[2016-01-02].http：//fi?nance.17ok.com/news/4/2015/0914/2486590.html.

X32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）02-0012-04

作者及單位：鄭雅莉，福州大學(xué)法學(xué)院2014級國際法研究生，主要研究方向為國際法；何偉日，福州大學(xué)法學(xué)院2014級憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，主要研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)（福建 福州 350108）

2015-12-20

責(zé)任編輯 趙 武