PPP融資模式在我國(guó)城市軌道交通項(xiàng)目中的應(yīng)用研究

葛春艷　楊樂(lè)

【摘 要】近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，國(guó)家一直提倡采用低碳減排的交通運(yùn)輸方式，城市軌道交通的建設(shè)越來(lái)越重要。由于城市軌道交通的建設(shè)需要大量的資金投入，緊靠政府投資資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所以PPP融資模式應(yīng)運(yùn)而生。本文分析了PPP融資模式的適用性和優(yōu)點(diǎn)，并針對(duì)目前的現(xiàn)狀提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

【關(guān)鍵詞】PPP融資；軌道交通

1 研究背景

近幾年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，所有的公司都在尋找效益的新增長(zhǎng)點(diǎn)。隨著工業(yè)化和城市化的加速發(fā)展，城市擁堵問(wèn)題已經(jīng)日趨嚴(yán)重。有些城市實(shí)行限號(hào)出行、搖號(hào)取車牌等限購(gòu)措施，軌道交通的發(fā)展促進(jìn)了低碳經(jīng)濟(jì)，保護(hù)了環(huán)境。但是地鐵投資運(yùn)行成本大，回報(bào)期長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)現(xiàn)在資金的解決方式是各級(jí)政府出錢，地鐵是公共服務(wù)特性的交通工具，完全由政府出資還是和企業(yè)共同出資，近幾年來(lái)還沒(méi)有明確的解決辦法。近幾年來(lái)，隨著國(guó)家鼓勵(lì)軌道交通的發(fā)展，投融資主體也出現(xiàn)多元化，于是，在政府無(wú)法提供有利的財(cái)政支持的情況下，人們對(duì)軌道交通的迫切需求下，公司越來(lái)越表現(xiàn)出投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的欲望，一種全新的融資模式PPP應(yīng)運(yùn)而生。PPP融資模式是政府和企業(yè)就公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)達(dá)成一種協(xié)議的模式，雙方共同投資、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利潤(rùn)。PPP融資模式下的政企合作組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在政府的監(jiān)管下進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，發(fā)揮企業(yè)和政府各自的優(yōu)勢(shì)，使軌道交通建設(shè)能夠順利的開(kāi)展。

2 研究?jī)?nèi)容

城市軌道交通的不斷發(fā)展是響應(yīng)國(guó)家低碳出行號(hào)召的必行趨勢(shì)，從現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看，基本一線和二線城市都覆蓋有軌道交通。但是對(duì)于很多城市來(lái)說(shuō)，軌道交通前期投資金額較大，回報(bào)周期長(zhǎng)，后期的運(yùn)行維護(hù)成本很高。而且在后期回報(bào)方面，軌道交通屬于惠民工程，投資收益往往是很低的。政府難以負(fù)荷沉重的財(cái)政壓力，有時(shí)候會(huì)選擇其他的交通方式，如有軌電車、BRT等。但是，對(duì)于大城市日益增加的人口，軌道交通是勢(shì)在必行的。因此，引入多元化的融資模式是解決軌道交通發(fā)展的有力方式。本文從PPP融資模式在我國(guó)的適用性分析PPP融資模式在我國(guó)的具體運(yùn)行。

2.1 PPP模式的含義

PPP融資模式最早是歐洲出現(xiàn)的一種融資模式，它是一種公私合營(yíng)的運(yùn)行模式。目前西方國(guó)家已經(jīng)廣泛運(yùn)用了。目前已有學(xué)者將PPP融資模式分為廣義的PPP和狹義的PPP。廣義的PPP融資模式，是指公共部門和私人部門建立的各種合作關(guān)系，目的是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)品和服務(wù)。而狹義的PPP是一種項(xiàng)目融資模式運(yùn)行機(jī)制，他們更強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目資金價(jià)值原則。

2.2 PPP模式應(yīng)用于城市軌道交通項(xiàng)目的適用性

英國(guó)是最早建成地鐵的國(guó)家，經(jīng)過(guò)多年額摸索，英國(guó)政府認(rèn)為PPP融資模式可以提高工程的質(zhì)量并降低成本；公私合營(yíng)下的融資模式使工程項(xiàng)目基本上可以如期完工。2003年，公私合營(yíng)的融資模式在全世界得到廣泛應(yīng)用。中國(guó)近幾年來(lái)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，軌道交通的建設(shè)如雨后春筍版的出現(xiàn)，軌道交通便捷、快速、環(huán)保、省錢的各種優(yōu)勢(shì)成為市民出行的首要選擇。軌道交通的普及建設(shè)迫在眉睫，政府的財(cái)政壓力是軌道交通建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題，因此，引入靈活多樣的融資模式來(lái)確保軌道交通的順利建成勢(shì)在必行。

3 PPP模式在城市軌道交通領(lǐng)域應(yīng)用優(yōu)點(diǎn)

3.1 PPP模式能拓寬政府方融資渠道，緩解政府方財(cái)政壓力

PPP融資模式引入私人投資者拓寬了融資渠道，減輕了政府的財(cái)政壓力，使政府將資金投入到其他的惠民工程項(xiàng)目中。同時(shí)，PPP融資模式更加保證了軌道交通項(xiàng)目建設(shè)與后期運(yùn)行的順利進(jìn)行。使政府部門從龐大的公共基礎(chǔ)產(chǎn)品的全部提供者，變成與私人企業(yè)分工合作，提高了項(xiàng)目運(yùn)行的效率和效益。

3.2 消除費(fèi)用的超支公共部門和私人部門在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段共同參與

私人部門以利潤(rùn)最大化和股東財(cái)富最大化為指標(biāo)，參與項(xiàng)目可行性研究和項(xiàng)目設(shè)計(jì)研究，保證項(xiàng)目資金的使用和給予技術(shù)支持。私人部門往往擁有強(qiáng)大的資金支持和優(yōu)秀的設(shè)計(jì)管理團(tuán)隊(duì)，他們?yōu)轫?xiàng)目從投標(biāo)到后期的建設(shè)一直進(jìn)行追蹤管理，一般會(huì)按照項(xiàng)目期按時(shí)完成項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)工作。盡量縮短項(xiàng)目時(shí)期，以獲得更高的利潤(rùn)。PPP模式下，軌道交通當(dāng)獲得政府批準(zhǔn)建成后投入運(yùn)行，政府和私人部門共同制定價(jià)格，項(xiàng)目運(yùn)行者開(kāi)始獲得現(xiàn)金流入，降低工程造價(jià)，提高建設(shè)的效率，降低項(xiàng)目的完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 私人部門帶來(lái)了先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)

私人部門在項(xiàng)目運(yùn)行的前期就參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)，為政府部門提供更多的資金和技術(shù)支持，提高項(xiàng)目運(yùn)行的效率。PPP融資模式將私人部門的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)融入到項(xiàng)目建設(shè)中。私人部門和公共部門共同參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府起到監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用。私人部門投入資金和技術(shù)支持，彌補(bǔ)互相的不足，降低資產(chǎn)負(fù)債率。雙方形成長(zhǎng)期互利的目標(biāo)，更好的為公眾提供服務(wù)。

3.4 風(fēng)險(xiǎn)分配合理

PPP融資模式更好的解決了項(xiàng)目在整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)盡可能的合理分配。受益最多的一方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也越大，整體規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)使政府和私人部門的風(fēng)險(xiǎn)都有所降低，提高融資的效率，增加了項(xiàng)目順利完工的可能性。后期的現(xiàn)金流入受益有私人部門分享，政府和私人部門風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

4 PPP融資模式的現(xiàn)狀及改進(jìn)措施

隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和我國(guó)軌道交通技術(shù)的發(fā)展，公共事業(yè)改革進(jìn)步明顯，響應(yīng)了低碳出行的環(huán)保舉動(dòng)。國(guó)家大力支持和推進(jìn)軌道交通的發(fā)展，很多二線城市軌道交通的發(fā)展擁有一個(gè)嶄新的未來(lái)。由此。國(guó)家財(cái)政感受到來(lái)自大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大資金壓力，開(kāi)放其他融資渠道，引入私人部門的資金和技術(shù)支持。國(guó)家出臺(tái)了建設(shè)項(xiàng)目資金融資渠道方面的法律法規(guī)，推動(dòng)了融資渠道的多元化發(fā)展。深圳地鐵四號(hào)線、南京地鐵1號(hào)線都是城市軌道交通中成功運(yùn)用PPP融資模式的成功典范，解決了項(xiàng)目建設(shè)中資金、運(yùn)營(yíng)和后期的維護(hù)等工作。

PPP作為一種新的項(xiàng)目融資工具在實(shí)施過(guò)程中仍然存在很多問(wèn)題：監(jiān)管機(jī)制不夠全面，私人部門的利益和政府部門的利益分配不合理，私人部門的行為得不到規(guī)范，可能向自己的利益傾斜；政府對(duì)私人部門的職責(zé)和管理權(quán)分配不夠明確；前期資金投入很大，后期作為公共設(shè)施的必需品，收益很難預(yù)計(jì)，投資回收期較長(zhǎng)，嚴(yán)重阻礙了政府引進(jìn)私營(yíng)資本進(jìn)程的推進(jìn)；針對(duì)現(xiàn)狀存在的問(wèn)題，PPP 融資模式的改進(jìn)對(duì)策如下：

1）完善法律法規(guī)

我國(guó)關(guān)于PPP融資方案的法律法規(guī)尚未形成，整個(gè)體系尚不完善，政府需要針對(duì)PPP項(xiàng)目融資中的問(wèn)題制定相應(yīng)的法律體系，增強(qiáng)法律法規(guī)的執(zhí)行性和可操作性，使政府和私人部門在遇到問(wèn)題時(shí)能夠有章可循，將PPP融資模式更多的運(yùn)用到城市軌道交通的發(fā)展中。

2）優(yōu)化審批程序

政府轉(zhuǎn)變角色，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到配合私營(yíng)部門建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制，而不是管理資產(chǎn)。發(fā)揮私人部門有力的資金提供和強(qiáng)大的技術(shù)支持的優(yōu)勢(shì)。建立科學(xué)的補(bǔ)貼模式、簡(jiǎn)化審批手續(xù)、加強(qiáng)監(jiān)管效率，真正將PPP融資模式成功高效的運(yùn)用到軌道交通的建設(shè)過(guò)程中。

3）拓寬融資渠道

開(kāi)放地鐵的運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)需要大量的資金，引進(jìn)國(guó)外有實(shí)力的企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)維護(hù)，促進(jìn)軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多元化，降低政府的財(cái)政壓力和運(yùn)營(yíng)成本。

4）完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、補(bǔ)償機(jī)制

政府和私人部門風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，收益以雙方風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)程度為原則。平衡雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，現(xiàn)在的地鐵收益部門來(lái)自票價(jià)，還有一部分來(lái)自地鐵附近的商鋪?？梢詫⑦\(yùn)營(yíng)和商鋪物業(yè)分開(kāi)管理，各建設(shè)階段實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控，降低政府部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)債，多元化的促進(jìn)軌道交通的順利發(fā)展。

5）加強(qiáng)人才培養(yǎng)

PPP項(xiàng)目融資模式需要財(cái)務(wù)、建筑和管理方面的人才，需要政府和私人部門的協(xié)調(diào)配合，平衡好雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，是PPP模式順利進(jìn)行的必需保障。這類型的實(shí)施案例我國(guó)不是很多，要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的運(yùn)行模式，結(jié)合我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀，培養(yǎng)PPP融資模式所需的各方的資源，確保項(xiàng)目實(shí)施、運(yùn)行、后期管理能高效地完成。

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[責(zé)任編輯：田吉捷]