關(guān)于行政事業(yè)單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制體系有關(guān)成本問題的探討

摘要：本文通過對(duì)陜西省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行分析研究，提出行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的成本不夠重視也是影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開展的重要因素，對(duì)問題形成原因進(jìn)行了分析，提出在行政事業(yè)單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制體系需要關(guān)注的有關(guān)成本因素。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;成本

中圖分類號(hào)：F270 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）027-000-02

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理技術(shù)發(fā)展的重要成果，對(duì)于規(guī)范組織行為，防范風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防腐敗，提高管理水平，減少損失浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)具有重要意義。全面推進(jìn)內(nèi)部控制工作是落實(shí)十八大四中全會(huì)精神的重要任務(wù)，建立與完善內(nèi)部控制體系，開展與實(shí)施內(nèi)部控制是各單位近期財(cái)務(wù)工作的重要內(nèi)容?，F(xiàn)就行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)有關(guān)成本問題談?wù)勎业恼J(rèn)識(shí)。

一、陜西省內(nèi)部控制工作現(xiàn)狀及存在問題

財(cái)政部于2012年11月印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求于2014年1月1日起在行政事業(yè)單位實(shí)施。為了保證內(nèi)部控制的實(shí)施，財(cái)政部于2015年12月再次發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。我省積級(jí)開展《規(guī)范》的推進(jìn)落實(shí)，2014年7月，省財(cái)政廳、審計(jì)廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于貫徹實(shí)施〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的指導(dǎo)意見》，省財(cái)政廳推出了《陜西省財(cái)政廳內(nèi)部控制基本制度（試行）》、《關(guān)于成立陜西省財(cái)政廳內(nèi)控工作機(jī)構(gòu)的意見》、《陜西省財(cái)政廳內(nèi)部控制委員會(huì)議事規(guī)則》[1]。省地稅局將2016年確定為系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理“內(nèi)控規(guī)范落實(shí)年”完成了內(nèi)控規(guī)范流程頂層設(shè)計(jì)，形成了涵蓋部門預(yù)算、會(huì)計(jì)核算、貨幣資金、往來資金、政府采購、實(shí)物資產(chǎn)及無形資產(chǎn)、合同管理以及建設(shè)項(xiàng)目等8項(xiàng)管理規(guī)范、33項(xiàng)控制流程的《內(nèi)部控制規(guī)范》[2]。但是在關(guān)注成績(jī)的同時(shí)，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到在內(nèi)控建設(shè)中存在“單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題”[3]，內(nèi)部控制作為較為復(fù)雜的管理活動(dòng)，基層單位在建設(shè)內(nèi)部控制體系上還存在一定的困難，在單位層面存在內(nèi)部控制意識(shí)、現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，內(nèi)部控制的實(shí)施處于起步階段，距離《規(guī)范》要求的內(nèi)控體系差異較大的問題，在業(yè)務(wù)層面存在預(yù)算績(jī)效全程管理機(jī)制、票據(jù)管理缺失，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督力度不足等問題[4]。除此以外，我認(rèn)為對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的建設(shè)和執(zhí)行成本不夠重視，沒有遵循成本效益原則，也是影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作全面開展的重要因素。

二、行政事業(yè)單位重視內(nèi)控程序成本的必要性

首先，重視內(nèi)部控制成本是實(shí)現(xiàn)單位控制目標(biāo)的要求。2008年5月財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)出臺(tái)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，規(guī)定企業(yè)建立與實(shí)施內(nèi)部控制的五項(xiàng)原則，即全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則、成本效益原則。雖然在2014年出臺(tái)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中取消了成本效益原則。但并不意味著對(duì)成本效益原則的全面否定。成本效益原則明確要求實(shí)施內(nèi)部控制必須權(quán)衡成本與效益，以適當(dāng)?shù)某杀緦?shí)行有效控制。《規(guī)范》第四條“單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)產(chǎn)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊，提高公共服務(wù)的效率和效果。其中提高公共服務(wù)的效率和效果，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的最高目標(biāo)，重視目標(biāo)管理就要求以較小的投入取得較大的成果，合理保證就是不僅要科學(xué)的實(shí)施內(nèi)部控制，而且內(nèi)部控制是一定的范圍和程度內(nèi)保證內(nèi)控的實(shí)施。

其次，重視內(nèi)控成本支出是內(nèi)部控制順利實(shí)施的保障。行政事業(yè)單位作為一個(gè)組織，其內(nèi)部的活動(dòng)必然是相互影響的，內(nèi)部控制作為一項(xiàng)管理活動(dòng)必然發(fā)生管理成本，而管理成本的支出又會(huì)影響相關(guān)的人、事、物。業(yè)務(wù)流程每增加一個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)，就會(huì)增加人、財(cái)、物支出，增加業(yè)務(wù)工作時(shí)間，內(nèi)部控制體系過大，控制過于繁瑣，所增加的組織運(yùn)營成本，可能會(huì)抵消內(nèi)控的實(shí)施效果。雖然《規(guī)范》中不再強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制體系的建設(shè)和執(zhí)行成本，但《規(guī)范》第七條，要求單位應(yīng)根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系。建立內(nèi)控體系不能脫離單位的基本面來建成。

最后，重視內(nèi)控成本是行政事業(yè)單位進(jìn)一步在財(cái)務(wù)管理中開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作要求。目前較為普遍的看法就是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理較企業(yè)簡(jiǎn)單，當(dāng)然從我們目前的經(jīng)費(fèi)管理體系來看，行政事業(yè)單位的現(xiàn)狀也是確實(shí)如此，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的主要目標(biāo)是保證資金使用合法合規(guī)，資金實(shí)行收支兩條線，收入全部上交，再由上級(jí)機(jī)關(guān)按定額定員撥付日常公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)，并按事項(xiàng)撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。但在這種管理體制下是即便把所有的資金都用在了業(yè)務(wù)上，就保證了資金的使用效率了嗎？行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)管理的僵化一為社會(huì)所詬病，這種行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的簡(jiǎn)單，事實(shí)上是行政事業(yè)單位無法完成效益產(chǎn)出核算工作而放棄該部分管理所致。行政事業(yè)單位目標(biāo)的公益性，使其無法像企業(yè)將效益產(chǎn)出進(jìn)行量化，將其轉(zhuǎn)化成簡(jiǎn)單的數(shù)字對(duì)比。以水利行業(yè)為例，水行政主管部門和水管單位的目標(biāo)“保證水利工程的安全運(yùn)行，充分發(fā)揮水利工程的效益，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”。其中保證水利工程的安全運(yùn)行是可以評(píng)價(jià)的，但是計(jì)算水利工程的效益就存在一定的難度，如何計(jì)算單位投入與單位對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)，如何評(píng)價(jià)單位投入對(duì)水資源的可持續(xù)利用的作用更是困難。通過對(duì)內(nèi)控成本效益的核算的探索，就可以為行政事業(yè)單位公益目標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作積累資料。

三、行政事業(yè)單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制體系需要關(guān)注的成本因素

內(nèi)部成本與效益分析是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要財(cái)務(wù)人員通過深入研究單位的內(nèi)部環(huán)境，業(yè)務(wù)流程，進(jìn)行分析對(duì)比，筆者認(rèn)為在實(shí)施中在以下三個(gè)方面應(yīng)予以關(guān)注。

1.重視內(nèi)部控制中組織成員的個(gè)人成本

人是最重要的生產(chǎn)力，所有組織的管理工作都需要個(gè)人去落實(shí)執(zhí)行，那么調(diào)動(dòng)組織成員執(zhí)行內(nèi)部控制制度的積極性是非常必要的。行政事業(yè)單位在實(shí)施內(nèi)部控制程序中，特別容易出現(xiàn)的一個(gè)問題就是為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不斷加大內(nèi)控鏈條，無形間增加了個(gè)人的時(shí)間與精力支出，而行政事業(yè)單位工資結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，這部分個(gè)人所增加工作量很難得到補(bǔ)償，引起組織成員的抵觸，在設(shè)置內(nèi)控程序時(shí)，不僅要考慮內(nèi)控組織的成本支出，也要考慮內(nèi)控執(zhí)行人員的個(gè)人精力與時(shí)間支出。比如財(cái)政部伴隨公務(wù)用車改革，所配套出臺(tái)的差旅費(fèi)管理辦法，由于對(duì)伙食補(bǔ)助費(fèi)、市內(nèi)交通費(fèi)的包干使用，合理的減少了內(nèi)部監(jiān)督成本，引導(dǎo)行政事業(yè)單位工作人員的主動(dòng)執(zhí)行差旅費(fèi)管理辦法，順利保障了公務(wù)用車改革的推進(jìn)。

2.重視內(nèi)部控制的時(shí)間成本

在基層單位工作特點(diǎn)就是“上面千條線，下面一根針”往往出現(xiàn)一人兼多職的現(xiàn)象，當(dāng)環(huán)節(jié)設(shè)置不合理，就出現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理的拖延，“一個(gè)媳婦干活，十個(gè)婆婆監(jiān)督”，不僅造成了資源浪費(fèi)，也影響了工作的開展。內(nèi)部控制實(shí)施中要注意內(nèi)控時(shí)間時(shí)間成本，應(yīng)認(rèn)真分析各崗位的工作特點(diǎn)，將控制設(shè)置在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位，提高內(nèi)控效率。

3.重視內(nèi)部控制措施中現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用

現(xiàn)代信息技術(shù)可以極大的降低內(nèi)部控制的成本支出，比如多年以來在我國財(cái)務(wù)管理中無法杜絕的小金庫問題、現(xiàn)金管理問題，在加強(qiáng)實(shí)行國庫集中支付及推行公務(wù)卡后，可以說已經(jīng)得到了很大程度的解決，部分單位甚至很少發(fā)生現(xiàn)金業(yè)務(wù)。以水利行業(yè)來說，通過影像技術(shù)現(xiàn)在己經(jīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)隱蔽工程的監(jiān)督管理，后期通過信息傳輸技術(shù)發(fā)展還可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)隱蔽工程的實(shí)時(shí)管理，這樣可以極大的降低控制效率與效果。2016年我國全面進(jìn)入4G+規(guī)模商用時(shí)代，即便在很偏僻的農(nóng)村也能實(shí)現(xiàn)移動(dòng)設(shè)備高速上網(wǎng)，進(jìn)行流媒體的傳輸，己經(jīng)具備了實(shí)時(shí)管理的技術(shù)可行性?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，要善于利用信息技術(shù)，來降低內(nèi)部控制的實(shí)施成本。

參考文獻(xiàn)：

[1]陜西省財(cái)政廳網(wǎng)站省財(cái)政廳扎實(shí)推進(jìn)內(nèi)部控制工作.2015-12-23，監(jiān)督二處.

[2]陜西會(huì)計(jì)網(wǎng)省地稅局全面推進(jìn)內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè).

[3]財(cái)政部財(cái)會(huì)[2015]24號(hào)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》

[4]黃莉，高敏.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施難點(diǎn)及解決措施-基于陜西省的調(diào)研分析.財(cái)會(huì)研究，2015，1：42-45.

作者簡(jiǎn)介：賈曉燕，性別：女，工作單位：陜西省江河水庫管理局，職稱：高級(jí)會(huì)計(jì)師。