基于比例原則的PPP項(xiàng)目成功運(yùn)行研究

周光權(quán),吳小萍

(1.南昌航空大學(xué) 土木建筑學(xué)院, 江西 南昌 330063；2. 中南大學(xué) 高速鐵路建造技術(shù)國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室，湖南 長(zhǎng)沙 410004)

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基于比例原則的PPP項(xiàng)目成功運(yùn)行研究

周光權(quán)1,2,吳小萍2

(1.南昌航空大學(xué) 土木建筑學(xué)院, 江西 南昌 330063；2. 中南大學(xué) 高速鐵路建造技術(shù)國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室，湖南 長(zhǎng)沙 410004)

PPP項(xiàng)目的實(shí)施在中國(guó)和世界都是非常必要的，我國(guó)目前正在大力推行PPP項(xiàng)目。很多學(xué)者都從技術(shù)上研究了怎樣促進(jìn)PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)行，但是目前還沒有學(xué)者從法律技術(shù)角度去分析。首先，文章從分析研究PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素的文獻(xiàn)開始，得出政府信用是最主要的問題；然后引入比例原則來解決政府信用問題，并分類提出比例原則下的技術(shù)方案；最后分析得出法律技術(shù)框架圖來保證實(shí)際PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)行，解決政府信用這個(gè)關(guān)鍵因素。

比例原則；目的正當(dāng)性審查；PPP項(xiàng)目；法律技術(shù)框架

城市基礎(chǔ)設(shè)施是促進(jìn)城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的催化劑，據(jù)世界銀行估計(jì)，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資每增加1%，相應(yīng)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值也將增長(zhǎng)1%[1-2]。據(jù)有關(guān)方面估算，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率為53.6%，如果把戶籍人口及相應(yīng)的公共服務(wù)因素考慮進(jìn)去，又遠(yuǎn)低于這一比例，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的城市基礎(chǔ)投資需求約為42萬億元[3]。PPP是Public-Private Partnership的縮寫，顧名思義就是一種公共和私人之間的合作模式，它不僅能引入民間資本解決城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的難題，而且能提高基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)的效率及項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)能力。但是PPP項(xiàng)目在我國(guó)的應(yīng)用存在和實(shí)際收益和成本與預(yù)期相差甚大的情況，項(xiàng)目很多最后被政府回購(gòu)。例如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目，2008年以后民營(yíng)資本紛紛退出，最后國(guó)有資本占據(jù)到了80%，以期初民營(yíng)資本占50%差距很大[4]。根據(jù)亓霞等[1]學(xué)者的不完全統(tǒng)計(jì)資料，1980年以來在中國(guó)實(shí)施的PPP項(xiàng)目失敗的案例多達(dá)16個(gè)，遍布于高速公路、橋梁、污水處理、供電等領(lǐng)域，涵蓋了我國(guó)實(shí)行PPP模式的主要領(lǐng)域[5]。所以，盡快明確影響PPP模式成功實(shí)施的關(guān)鍵因素，提高這類項(xiàng)目實(shí)施的成功可能性及私營(yíng)資本的投資效益就顯得特別重要和迫切。

國(guó)內(nèi)關(guān)于關(guān)鍵成功因素方法的應(yīng)用的研究比較多。周云圣[6]從公共部門的實(shí)際情況出發(fā)，得出PPP模式應(yīng)用中的各個(gè)方面的阻力。陳柳欽[7]提出了PPP模式應(yīng)用于城市軌道建設(shè)應(yīng)注意的幾個(gè)問題。孫慧等[8]根據(jù)我國(guó)PPP模式應(yīng)用的實(shí)踐，從項(xiàng)目全壽命周期中篩選出了影響PPP項(xiàng)目取得再次談判成功的關(guān)鍵因素[8]。陳通等[9]采用因子分析法研究了PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵性風(fēng)險(xiǎn)因素[9]。陳炳泉等[10]采用問卷調(diào)查篩選出了不同地區(qū)受訪者所一致認(rèn)為的關(guān)鍵成功因素。余鼎榮[11]通過問卷調(diào)查、因子分析和回歸分析等方法識(shí)別出與DB項(xiàng)目的績(jī)效顯著相關(guān)的最重要的三個(gè)因素。仲秋雁等[12]在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，提出了ERP的關(guān)鍵成功因素模型并驗(yàn)證該模型的有效性。Shen Liyin[13]采用蒙特卡羅模擬的方法識(shí)別出了一組關(guān)鍵評(píng)估指標(biāo)，用以評(píng)價(jià)中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資效益。許娜[14]通過問卷調(diào)查，運(yùn)用熵權(quán)法、因子分析理論，借助SPSS軟

件識(shí)別出了14個(gè)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的關(guān)鍵成功因素。國(guó)外學(xué)者的研究，如：Askar等[15]對(duì)埃及BOT項(xiàng)目所面臨的問題進(jìn)行了研究，獲得了項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素；Jefferies等[16]對(duì)識(shí)別了悉尼的PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素；Xian Haimeng[17]研究了中國(guó)城市供水TOT項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素；Abdul-Aziz[18]以馬來西亞PPP項(xiàng)目為對(duì)象，分析了項(xiàng)目的目標(biāo)、關(guān)鍵成功因素等。Gurgun等[19]通過總結(jié)法國(guó)、德國(guó)、捷克、英國(guó)、中國(guó)、美國(guó)和土耳其的PPP發(fā)展模式，認(rèn)為合理的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、完善的法律法規(guī)和合同文本、人民的支持、法律運(yùn)行的透明度對(duì)PPP項(xiàng)目的成功具有重要作用。

由此可以看出，國(guó)內(nèi)外關(guān)于PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素的研究較少，對(duì)關(guān)鍵因素的技術(shù)應(yīng)用從法律技術(shù)層面和BIM技術(shù)層面還沒有涉及。根據(jù)大部分的學(xué)者的研究和梳理得出了影響的最直接的因素是政府信用問題[5，14]，也是影響PPP項(xiàng)目成功的最重要的因素，此因素的重要程度也得到了各方的公認(rèn)。如下圖1所示：

圖1 PPP模式風(fēng)險(xiǎn)比例Fig.1 PPP mode risk ratio

對(duì)于政府信用問題，學(xué)者們只是提出了這個(gè)關(guān)鍵因素或者提出了政策性的解決方法，缺乏關(guān)于此因素的可行的根本指導(dǎo)理論及其這種理論下的可行的技術(shù)方案。

1 比例原則理論

傳統(tǒng)的“三階”比例原則可分為適當(dāng)性原則、必要性原則與狹義比例原則三個(gè)子原則。適當(dāng)性原則，又稱為妥當(dāng)性原則，它是指公權(quán)力行為的手段必須具有適當(dāng)性，能夠促進(jìn)所追求的目的的實(shí)現(xiàn)；必要性原則，又稱為最小損害原則，它要求公權(quán)力行為者所運(yùn)用的手段是必要的，手段造成的損害應(yīng)當(dāng)最??；均衡性原則，又稱為狹義比例原則，它要求公權(quán)力行為的手段所增進(jìn)的公共利益與其所造成的損害成比例。

在傳統(tǒng)的理論原則下，傳統(tǒng)比例原則的3個(gè)子原則是對(duì)公權(quán)力行為所選擇的手段的評(píng)價(jià)，沒有考慮公權(quán)力行為目的的是否正當(dāng)。如學(xué)者所言：“任何不追求正當(dāng)目的的決定顯然是不合理的?！盵20]只有目的正當(dāng)，才能產(chǎn)生正當(dāng)?shù)男袨椋蝗绻鳛槠瘘c(diǎn)的目的不正當(dāng)，由此目的而產(chǎn)生的行為也就自然不正當(dāng)。“目的審查將會(huì)使很多政府行為產(chǎn)生合憲性問題?！盵21]因此，如果比例原則不評(píng)價(jià)公權(quán)力行為的目的正當(dāng)性，那么就會(huì)使很多目的不正當(dāng)?shù)墓珯?quán)力行為無法受到司法審查，從而使得公民的基本權(quán)利得不到根本保障[22]。行政法中的比例原則的引入，可以對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行中政府信用問題從體制上來解決，促進(jìn)我國(guó)PPP項(xiàng)目的良好發(fā)展。

2 比例原則下PPP項(xiàng)目成功運(yùn)行的技術(shù)方案

2.1 目的正當(dāng)性審查的根本性策略指導(dǎo)

在PPP 模式運(yùn)用過程中，由于政府的廣泛的目的可能導(dǎo)致立法者、行政者都享有廣泛的裁量空間，因此，有利于立法者、行政者有效地行使職能，實(shí)現(xiàn)特定國(guó)家任務(wù)。法官通過對(duì)立法者、行政者的目的進(jìn)行正當(dāng)性審查，可以起到有效監(jiān)督目的正當(dāng)與否的作用，從而使得立法者、行政者在進(jìn)行目的設(shè)定裁量時(shí)有所顧忌，避免隨意設(shè)定目的[22]。由此來保證私人企業(yè)投資者參與PPP項(xiàng)目的基本權(quán)利，讓投資者放心。例如，政府為了避免自己的責(zé)任或?yàn)榱擞欣谧约旱奶囟康模S意或任意頒發(fā)“紅頭文件”，這樣導(dǎo)致投資者對(duì)政府信用產(chǎn)生很大的質(zhì)疑，嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施。政策、法律的變化和調(diào)整同樣要審查其目的的正當(dāng)性，否則項(xiàng)目的成敗風(fēng)險(xiǎn)太高。對(duì)PPP模式的招標(biāo)、采購(gòu)方式，過程的透明程度和雙方的談判成本進(jìn)行正當(dāng)性審查，由法官來評(píng)判，正當(dāng)目的監(jiān)督雙方，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。這不是說，剛開始目的正當(dāng)性審查就結(jié)束了，它要求在全壽命周期過程中，時(shí)刻要對(duì)比例原則要求下實(shí)施的任何法律、政策和技術(shù)的規(guī)定，進(jìn)行目的正當(dāng)性審查。目的正當(dāng)性審查應(yīng)當(dāng)是全方位、全過程和全面的。

2.2 適當(dāng)性原則下的策略

1)合理比例分擔(dān)或補(bǔ)償機(jī)制。此原則要求做到妥當(dāng)合理，在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中，政府應(yīng)該采取合理比例分擔(dān)資金的壓力，不能拈輕怕重，損害投資者利益，加大投資者的壓力。對(duì)于工程承擔(dān)的部分，應(yīng)該根據(jù)工程建設(shè)的復(fù)雜程度、工程建設(shè)的強(qiáng)度和難易程度來進(jìn)行，政府首先應(yīng)該主動(dòng)去啃硬骨頭。例如北京地鐵四號(hào)線，政府和私營(yíng)企業(yè)投資比例分擔(dān)的原則為7∶3。

2)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠。同時(shí)，對(duì)于PPP項(xiàng)目的可行分析中的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)分析的數(shù)據(jù)的可靠性進(jìn)行專業(yè)的評(píng)估和法律上真正的負(fù)責(zé)制。評(píng)估報(bào)告應(yīng)該專業(yè)，并進(jìn)行公示；技術(shù)與經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的編制單位和個(gè)人需終身負(fù)責(zé)，避免政府部門為了完成自己的業(yè)績(jī)，以虛假數(shù)據(jù)來促使PPP項(xiàng)目合同的簽訂，損害私人投資者的目的。例如杭州灣跨海大橋PPP項(xiàng)目，大橋總投資近120億，項(xiàng)目建設(shè)初始民營(yíng)資本一度占到總資本金的50%，參與投資的有雅戈?duì)?、方太等在?nèi)的17家民營(yíng)企業(yè)。根據(jù)大橋的相關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)人員分析和預(yù)測(cè)，大橋的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)都十分有吸引力，如2009年大橋的車流量為3萬輛，2015年將達(dá)到8萬輛；內(nèi)部收益率高于8%，投資回收期僅為14年，不含建設(shè)期的年回報(bào)率高達(dá)15%。但從2008年通車后，杭州灣大橋的車流量與預(yù)測(cè)量一直相差甚遠(yuǎn)，至今車流量甚至都沒達(dá)到2008年的預(yù)測(cè)車流量。且大橋通車后，資金一直處于緊張狀態(tài)，2012全年資金缺口超過8億。從2008年開始，民營(yíng)企業(yè)陸續(xù)出讓股份或撤資，退出了杭州灣大橋投資項(xiàng)目，大橋的資本結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，國(guó)有資本己經(jīng)占到總資本的80%[4]。在廉江中法供水項(xiàng)目中，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購(gòu)水量不少于6萬立方米，但當(dāng)年該市自來水日消耗量?jī)H為2萬立方米，合同難以執(zhí)行。

由此可以看出，項(xiàng)目的數(shù)據(jù)不能看上去很美好，對(duì)于編制、審核、審批部門的責(zé)任必須依法追究，讓技術(shù)人員不可能成為政府“特殊目的”的代言人。

2.3 必要性原則下的技術(shù)方法

最小損害原則前提下，要求政府采取的保證PPP項(xiàng)目的措施對(duì)私人投資者和政府的損害應(yīng)該是最小。

1)政府成立PPP項(xiàng)目專業(yè)性的管理部門。多數(shù)積極推進(jìn)PPP模式的國(guó)家都建有專門的機(jī)構(gòu)，比如英國(guó)、愛爾蘭、意大利、德國(guó)、日本、菲律賓、澳大利亞、加拿大等，其中以英國(guó)最為典型。英國(guó)為了促進(jìn)PPP模式發(fā)展，于2000年6月成立了伙伴關(guān)系公司(Partnerships UK, PUK)。PUK51%的股份為私人機(jī)構(gòu)持有，49%的股份由政府持有，董事會(huì)有3名執(zhí)行董事和6名非執(zhí)行董事，其中2名是財(cái)政部指定的。PUK的主要目標(biāo)是向政府提供訓(xùn)練有素的專家，確認(rèn)并移除成功實(shí)施某一特定PPP項(xiàng)目的障礙。政府通過建立PUK，獲得了一批來自公共部門和私人部門的具有PPP經(jīng)驗(yàn)的專家，保證了PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施。

PPP專業(yè)管理部門有著重要作用。首先，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府部門對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接相關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和私人部門之間分配風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為在“通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)”的情況下，分擔(dān)的比例應(yīng)分別為：政府及相關(guān)部門分擔(dān)41.81%、私營(yíng)機(jī)構(gòu)分擔(dān)17.68%、金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)40.51%的結(jié)果[23]。在實(shí)際中，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)很多往往也是政府部門承擔(dān)的，所以政府分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)接近七成左右，這也驗(yàn)證了北京地鐵四號(hào)線7∶3的合理分擔(dān)比例的結(jié)果。

然后，協(xié)調(diào)好參與方利益。在PPP項(xiàng)目中，政府主要任務(wù)是監(jiān)管，對(duì)私人部門的利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時(shí)保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時(shí)，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果私人部門從PPP項(xiàng)目獲得利潤(rùn)較低時(shí)，政府根據(jù)合同對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼以保證合作繼續(xù)，反之，若私人部門從PPP項(xiàng)目中獲得超額利潤(rùn)時(shí)，政府可根據(jù)合同控制其利潤(rùn)水平。

2)成立BIM專業(yè)技術(shù)服務(wù)部門。建筑信息模型(Building Information Modeling)是以建筑工程項(xiàng)目的各項(xiàng)相關(guān)信息數(shù)據(jù)作為模型的基礎(chǔ)，進(jìn)行建筑模型的建立，通過數(shù)字信息仿真模擬建筑物所具有的真實(shí)信息。它具有可視化，協(xié)調(diào)性，模擬性，優(yōu)化性和出圖性五大特點(diǎn)。BIM的定義：“BIM是設(shè)施物理和功能特性的數(shù)字表達(dá)；BIM是一個(gè)共享的知識(shí)資源，是一個(gè)分享有關(guān)這個(gè)設(shè)施的信息，為該設(shè)施從概念到拆除的全壽命周期中的所有決策提供可靠依據(jù)的過程；在項(xiàng)目不同階段，不同利益相關(guān)方通過在BIM中插人、提取、更新和修改信息，以支持和反映各自職責(zé)的協(xié)同工作”[24]。

建立以BIM應(yīng)用為載體的項(xiàng)目管理信息化[25]，提升項(xiàng)目生產(chǎn)效率、提高建筑質(zhì)量、縮短工期、降低建造成本。BIM技術(shù)的應(yīng)用，可以大大降低不可遇見費(fèi)用，同時(shí)降低雙方的風(fēng)險(xiǎn)和投資成本，但是BIM的體系的建設(shè)需要國(guó)家來進(jìn)行，這是一筆費(fèi)用高昂的投資和技術(shù)專業(yè)性非常強(qiáng)的體系，私人投資部門需要政府的支持。簡(jiǎn)單的說，BIM系統(tǒng)可以從全壽命周期模擬PPP項(xiàng)目的建設(shè)過程，讓每個(gè)投資者可以清晰的認(rèn)知所投資的項(xiàng)目，清楚的理解明白所投資項(xiàng)目的專業(yè)性，避免了投資者的盲目性。

BIM體系可以進(jìn)行信息集成[26]，避免了決策、建設(shè)過程中的信息不對(duì)稱；可以進(jìn)行成本控制，節(jié)約成本[27]；可以預(yù)測(cè)整個(gè)施工的進(jìn)度[28]；可以和PKPM結(jié)合研究建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境問題，可以對(duì)維修保養(yǎng)階段進(jìn)行可視化控制等等優(yōu)點(diǎn)。BIM的技術(shù)部門的成立，可以大大的降低了私人投資者的風(fēng)險(xiǎn)，增加政府的信用，最小化的損害雙方的利益，大大促進(jìn)PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)用。

2.4 狹義比例原則下的PPP項(xiàng)目方案可行性評(píng)估

均衡性原則的要求PPP項(xiàng)目帶來的收益和損害應(yīng)該是成比例的。這要求對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，政府應(yīng)該進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目帶來的各種收益和各種費(fèi)用進(jìn)行估算，以財(cái)務(wù)分析、費(fèi)用—效益和國(guó)民經(jīng)濟(jì)分析的分析方法來研究其比例，判斷項(xiàng)目是否真的可行；同時(shí)還要考慮社會(huì)效益，例如：民眾對(duì)項(xiàng)目的支持程度等。因此，項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告是否可行，應(yīng)該是在狹義比例原則下來評(píng)估。均衡性原則的要求下，需要政府給予全過程的對(duì)稱信息和為PPP項(xiàng)目運(yùn)行的均衡的政治支持。

3 比例原則下的PPP項(xiàng)目成功運(yùn)行的技術(shù)框架

根據(jù)上述的分析，構(gòu)建解決政府信用問題促進(jìn)PPP項(xiàng)目成功運(yùn)行的技術(shù)框架，如下圖2。

圖2 比例原則下解決政府信用問題促進(jìn)PPP項(xiàng)目成功的技術(shù)框架圖Fig.2 Proportion principle under the government credit problems to promote the PPP project successful legal technology frame

4 結(jié)論

1)在目的正當(dāng)性審查的原則下，政府不能隨便立法或制定政策來為了某種不正當(dāng)?shù)哪康?。目的正?dāng)性審查針對(duì)任何時(shí)候有關(guān)PPP項(xiàng)目的政策、法規(guī)和技術(shù)方案，這個(gè)審查過程是全方位、全過程和首要的。同時(shí)以BIM技術(shù)等各種技術(shù)方案來給PPP項(xiàng)目成功運(yùn)行給予實(shí)際可行的保障，可以使得PPP項(xiàng)目在我國(guó)順利實(shí)施，為政府公共部門和私人部門帶來雙贏的結(jié)果。

2)對(duì)于PPP模式成功的應(yīng)用是目前遇到的較大的難題，為了保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，起到它的巨大作用，努力研究技術(shù)方法來清除應(yīng)用過程中的障礙。比例原則的應(yīng)用，只是為解決首要問題提供了方向，后面期望大家能夠去研究整個(gè)系統(tǒng)，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義下的，PPP模式成功運(yùn)用的體系，來保證PPP項(xiàng)目在我國(guó)的順利實(shí)施。

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Promoting a PPP project successfully research based on the principle of proportion

ZHOU Guangquan1,2,WU Xiaoping2

(1. School of Civil and Architectural Engineering, Nanchang Hangkong University, Nanchang, 330063, China；2. Key Laboratory of Engineering Structure of Heavy Railway, Ministry of Education, Central South University， Changsha 410004, China)

The implementation of PPP projects in China and around the world is very necessary, and China is vigorously promoting the PPP project. Previous work were technically studied on how to promote the success of the PPP project operation, but there are no studies from a technical point of view to analyze law. First, this paper analyzed the key successful factors of the PPP project documents. It is concluded that the government credit is the main problem; Then, the proportion principle were introduced to solve the problem of government credit, and the technical solutions under the proportion principle by category were obtained; Finally, the legal technology frame was put forward to ensure the success of the PPP project actual operation and the key factors of government credit were solved.

proportion principle; purpose of legitimacy review; the PPP project; legal technology framework

2016-02-18

江西省社會(huì)科學(xué)“十二五”(2015年)規(guī)劃資助項(xiàng)目(15GL34)；2015年度江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究資助項(xiàng)目(GL1599)

周光權(quán)(1980-)，男，湖北荊門人，講師，博士研究生，從事工程項(xiàng)目管理、BIM方面的研究；E-mail: 70290@nchu.edu.cn

C934

A

1672-7029(2016)11-2313-06