國外圖書館法治化管理特點(diǎn)研究

馮天宇

（蘇州科技大學(xué)圖書館江蘇蘇州215000）

國外圖書館法治化管理特點(diǎn)研究

馮天宇

（蘇州科技大學(xué)圖書館江蘇蘇州215000）

圖書館管理法治化，可以保障讀者利用圖書館的權(quán)利合法化、制度化。文章介紹了英國、美國和日本等國家的圖書館立法情況以及特點(diǎn)，啟示是我國盡快進(jìn)行圖書館法治化管理會對圖書館可持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)意義。關(guān)鍵詞：圖書館管理；法治化；圖書館立法；國外

1 圖書館法治化管理的含義

圖書館法治化管理的定義是指圖書館的設(shè)立、運(yùn)行及其管理與服務(wù)，均依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)章、行業(yè)規(guī)范來進(jìn)行。法治化管理的特點(diǎn)在于用法律規(guī)定來規(guī)范決策者和執(zhí)行者的行為，而不是用人的行政指令或長官意志來管理。法治化管理的首要前提是立法——為公共圖書館立法。很多國家尤其是西方發(fā)達(dá)國家，為圖書館立法早已成為圖書館治理中的慣例。對此，IFLA/UNESCO《公共圖書館宣言》是這樣表達(dá)的：建立“公共圖書館是國家和地方當(dāng)局的責(zé)任。必須制定專門的法規(guī)支持公共圖書館，國家和地方政府必須為公共圖書館籌措經(jīng)費(fèi)”［1］。國家為公共圖書館立法，體現(xiàn)了國家依據(jù)法律來治理公共圖書館事務(wù)的國家意志。

2 若干國家的圖書館法規(guī)體系

下面對英國、美國、日本、澳大利亞等國家的圖書館立法情況進(jìn)行介紹。

2.1 英國

英國在1850年成為世界上第一個擁有公共圖書館法的國家——《公共圖書館與博物館法》（Public Library and Museum Act），允許人口在一萬以上的城鎮(zhèn)地方政府通過征收財產(chǎn)稅建設(shè)公共圖書館。這部法律適用于英格蘭和威爾士地區(qū)。后來蘇格蘭和北愛爾蘭地區(qū)也分別制定有適用于本地區(qū)的圖書館法。英國現(xiàn)行的圖書館法治化管理體系由三部分構(gòu)成：議會通過的圖書館法、文化傳媒體育部（DCMC）制定的有關(guān)政府規(guī)章和政策、行業(yè)協(xié)會制定的行業(yè)規(guī)范（見表1）。

英國圖書館法規(guī)體系至今發(fā)展了160多年，逐步形成了自己的服務(wù)規(guī)范體系，其特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。首先是指標(biāo)化，英國的法規(guī)體系是有選擇、有重點(diǎn)地突出了對于服務(wù)績效的考核；第二是層次性，表現(xiàn)在政府起宏觀管理作用，行業(yè)組織則實(shí)行行業(yè)自治；第三是關(guān)注社區(qū)，在英國，每個圖書館都是各個社區(qū)的中心；第四是堅(jiān)持反饋修訂，英國的圖書館相關(guān)法律要求，文化、媒體和體育大臣等要定期向國

會匯報法規(guī)的執(zhí)行情況。這既是對問題進(jìn)行整理，又可以促進(jìn)法律不斷完善。

2.2 美國

在美國，公共圖書館事務(wù)由地方政府管理，一般由各州議會來制定和頒布適用于本州的公共圖書館法律，至今幾乎所有的州制定有圖書館法。這表明，國家層面的聯(lián)邦立法和地方層面的州立法組成了美國的圖書館立法。對于國家圖書館的治理由美國聯(lián)邦政府承擔(dān)，但聯(lián)邦政府也比較重視地方圖書館的發(fā)展。迄今為止，美國聯(lián)邦政府共制定有三部國家圖書館法和三部支持地方圖書館建設(shè)的法規(guī)（見表2），后三部法規(guī)都屬于撥款法，即都屬于支持地方圖書館建設(shè)的撥款及其使用規(guī)定。

表1 英國圖書館法規(guī)體系

表2 美國圖書館法體系

1956年，為改善鄉(xiāng)村地區(qū)公共圖書館設(shè)施的不足，美國頒布了《圖書館服務(wù)法》（Library Services Act，簡稱LSA）。這在美國公共圖書館立法史上具有非常重要的意義，立法目的在于不僅要讓城鎮(zhèn)居民享受到圖書館方面的服務(wù)，更要讓圖書館的服務(wù)范圍充分覆蓋到偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)。為此，聯(lián)邦政府自1957年開始到1964年間，每年向各州政府提供750萬美元補(bǔ)貼，目的在于支持地方政府對未實(shí)施或未充分實(shí)施圖書館服務(wù)的人口1萬以下鄉(xiāng)村地區(qū)的圖書館建設(shè)。LSA的實(shí)施使美國人口1萬以下鄉(xiāng)村地區(qū)的4 000萬人享受到圖書館服務(wù)。當(dāng)時艾森豪威爾總統(tǒng)簽署法案時聲明，“我今天所簽署的《圖書館服務(wù)法》，代表著刺激州與地方政府為鄉(xiāng)村人口提供公共圖書館服務(wù)的一種努力，它將造福百萬美國人民，我相信，當(dāng)聯(lián)邦撥款結(jié)束后，州與地方政府將繼續(xù)下去”。

1964年，《圖書館服務(wù)法》經(jīng)過修訂更名成《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》（Library Services&Construction

Act，簡稱LSCA），并由林頓·約翰遜總統(tǒng)簽署生效。改名后的法律內(nèi)容上也做出了許多重要的調(diào)整?！秷D書館服務(wù)法》中關(guān)于聯(lián)邦政府補(bǔ)貼如何撥款及各州占有的額度等問題占有很大比例，相比較前者LSCA《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》不但繼續(xù)增加補(bǔ)助金，還由之前經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)使用，延伸到建設(shè)費(fèi)用，并同時取消了《圖書館服務(wù)法》限制圖書館服務(wù)規(guī)模的規(guī)定，將適用范圍由農(nóng)村擴(kuò)大到城市，并增加了一些新內(nèi)容，如圖書館應(yīng)與時俱進(jìn)，對不同的讀者一視同仁進(jìn)行優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，等等。

在1965至1984年間，LSCA共進(jìn)行了五次修訂，首先在1966年和1970年，把殘疾人等社會中的弱勢群體增加到圖書館所服務(wù)的對象中來，并新增“圖書館合作”項(xiàng)目；其次，在1973年，把“為老年讀者服務(wù)”修訂到圖書館服務(wù)中來；1977年的修訂，將該法有效期延長到1982年；1983年至1984年第5次修訂的內(nèi)容更多，要點(diǎn)有：圖書館作為每個地區(qū)的信息中心，為應(yīng)對信息社會人們多樣化的要求，圖書館應(yīng)增加服務(wù)內(nèi)容并擴(kuò)展自身職能；增加聯(lián)邦補(bǔ)貼的年限、金額，并擴(kuò)大其范圍。上述做法有利于各項(xiàng)設(shè)施建設(shè)的完善；增強(qiáng)資源共享與館際合作；加強(qiáng)“外文資料收集”和“圖書館文盲計劃”等規(guī)定。LSCA的實(shí)施使圖書館服務(wù)覆蓋地區(qū)更廣，讀者服務(wù)面更寬，建筑設(shè)施更完善。

因《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》只包含公共圖書館和學(xué)術(shù)圖書館，并且著重將補(bǔ)貼用于對圖書館場館等設(shè)施的建設(shè)，為了將更多類型的圖書館涵蓋在此法律中，進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和信息資源共享，20世紀(jì)末，美國國會對《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》開始修訂。終于在1996年，美國總統(tǒng)克林頓簽署了《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》（Library Services and Technology Act，簡稱LSTA）。《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》是在前兩部法律之上形成的，它特別強(qiáng)調(diào)了兩個方面：一是努力用技術(shù)手段增加信息的利用率；二是利用特殊服務(wù)增加信息的提供途徑。LSTA后來與《博物館服務(wù)法》（Museum Services Act）合并，共同構(gòu)成了《博物館與圖書館服務(wù)法》（Museum and Library Services Act）。

《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》把《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》《高等教育法》《初等與中等教育法》同圖書館補(bǔ)貼撥款相關(guān)的規(guī)定合并在一起，成立為“博物館和圖書館服務(wù)署”（Institute of Museum and Library Services，簡稱IMLS）直接承擔(dān)經(jīng)費(fèi)管理。隨后國會在1997年頒布《博物館和圖書館服務(wù)技術(shù)修正案》（Museum and Library Services Technical and Conforming Amendments）對《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》進(jìn)行了相應(yīng)的補(bǔ)充，將專業(yè)圖書館包含于此，并對經(jīng)費(fèi)的分配比例作了具體的規(guī)定。

美國圖書館法規(guī)體系的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為主要體現(xiàn)在以下幾個方面。首先是全國范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦性立法；第二，每個州執(zhí)行自己的法規(guī)體系；第三，圖書館法規(guī)體系的指導(dǎo)思想是知識自由；第四，法規(guī)內(nèi)容的重點(diǎn)是提高服務(wù)質(zhì)量和保障經(jīng)費(fèi)；最后，法規(guī)的內(nèi)容全面具體。

2.3 日本

日本是一個比較重視圖書館立法的國家。第二次世界大戰(zhàn)后，日本建立了一個比較完整的圖書館法律體系（見表3）。

表3 日本圖書館法律體系

日本圖書館法規(guī)體系的特點(diǎn)首先具有整體性，以《圖書館法》為核心，并結(jié)合其他圖書館法，形成了一個完整的圖書館法律體系；第二獨(dú)特性，每個法律有各自具體的服務(wù)對象；第三立法形式多樣化；第四，圖書館的立法是同日本教育立法同步進(jìn)行的，圖書館立法可以起到教育的目的和作用。

2.4 澳大利亞

澳大利亞是一個聯(lián)邦制國家，所轄6個州分別為：新南威爾士州、南澳大利亞洲、西澳大利亞洲、昆士蘭州、維多利亞州和塔斯馬尼亞州。無論是聯(lián)邦政府還是6個州，都很重視圖書館法律體系建設(shè)，實(shí)行法治化管理。其立法情況見表4。

表4 澳大利亞圖書館立法情況

從上表可以看出澳大利亞的圖書館立法同英國的法規(guī)體系很相似。

3 圖書館法治化管理的意義

圖書館法治化管理的意義概括地說就是：有利于防止“人治”現(xiàn)象的泛濫，把圖書館管理納入到民主和法治的軌道上來，從而可以保障圖書館長遠(yuǎn)而穩(wěn)定地發(fā)展。

在我們生活的時代，若要保證法治正常進(jìn)行，立法是前提條件，否則，就難免會出現(xiàn)“人治”的情況。圖書館依靠什么才能不斷發(fā)展？靠領(lǐng)導(dǎo)？或是靠法律法規(guī)等保障機(jī)制？之前領(lǐng)導(dǎo)對圖書館發(fā)展的不重視往往被確定為圖書館發(fā)展停滯不前的原因，并且還十分肯定地舉出許多例子，有些圖書館由于領(lǐng)導(dǎo)不重視，因此發(fā)展緩慢，還有些圖書館由于領(lǐng)導(dǎo)的重視而立即有所改觀。顯而易見，通過這種分析得出的結(jié)論，并沒有深入到問題的實(shí)質(zhì)。圖書館的持續(xù)發(fā)展還主要取決于領(lǐng)導(dǎo)的重不重視，從反面說明了這是一種“人治”的管理方式。建立一系列不會以領(lǐng)導(dǎo)意志為轉(zhuǎn)移的制度性保障機(jī)制是改變這種人治的狀態(tài)唯一方法，領(lǐng)導(dǎo)者易變，法律則不易變（即法律具有連續(xù)性和穩(wěn)定性特征）；領(lǐng)導(dǎo)者的行為將會受到法律的限制和規(guī)范，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)做事，領(lǐng)導(dǎo)者不能按照自己主觀意志做事，這就是法治?？梢詮脑S多民主國家的法治歷史中得出一個結(jié)論，一個國家的領(lǐng)導(dǎo)與管理體制若是合法的，其必須實(shí)行法治［2］。也就是說一個國家公民自己的權(quán)利要想得以保障，必須存在于法治的環(huán)境中。

各個國家進(jìn)行圖書館立法，并不是意味著國家對圖書館有“偏愛”之心，更不是代表圖書館方面收到了國家的“恩賜”，恰恰更說明了公民使用圖書館的權(quán)利得到了保障和重視，使得公民利用圖書館的權(quán)利合法化、制度化。然而，我們必須清楚圖書館發(fā)展過程中的諸多問題只靠圖書館立法是解決不了的，但是我們更要清楚，圖書館法治環(huán)境的形成離不開圖書館立法的支撐，只有圖書館實(shí)行法治才會帶來圖書館的可持續(xù)健康發(fā)展。另外，這里需要說明一點(diǎn)的是，上文一直提到的“法”應(yīng)該是“良法”，正如古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾說：“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律。”所謂“良法”應(yīng)具備兩點(diǎn)，首先，法律條文自己是合理并合法的，其次，是其實(shí)施的有效性［3］。根據(jù)我國現(xiàn)在的情況來講，我國已有十多部地方圖書館立法，但絕大多數(shù)地方有好的立法，卻沒有得到有效的執(zhí)行?！叭绻刹荒鼙粓?zhí)行，那就等于沒有法律”［4］。

4 結(jié)語

本文對圖書館法治化管理進(jìn)行了簡單的分析，并且具體介紹了幾個國家的圖書館立法情況。給我們的啟示首先在于圖書館法治化管理可以突出公民權(quán)利的至上性，其次可以增強(qiáng)圖書館資源的共享，最后可以保障圖書館的經(jīng)費(fèi)來源以及提高圖書館的服務(wù)質(zhì)量。然而在我國，圖書館法治化管理的進(jìn)程還有很長的路要走，無論是立法還是實(shí)行各種制度措施還有許多問題需要繼續(xù)討論，但圖書館實(shí)行法治化管理必將具有深遠(yuǎn)意義。

［1］湯錦.整合社會資源,推動制度創(chuàng)新——試論創(chuàng)建農(nóng)村地域性、復(fù)合型公共圖書館服務(wù)體系［J］.圖書館理論與實(shí)踐,2011 (3):29-35.

［2］蔣永福.發(fā)展圖書館事業(yè)必須納入到政府議事日程——“五個納入”隨想［J］.圖書與情報,2007(10):15-21.

［3］何士青.以人為本與法治政府建設(shè)［D］.武漢：武漢大學(xué),2005:36-42.

［4］王明慧.我國公共圖書館治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的三大目標(biāo)［J］.國家圖書館學(xué)刊,2010(4):21-24.

A Study on Characteristics of legalized Management of Foreign Libraries

Legalization of library management can guarantee that readers′rights to use libraries are lawful and institutionalized.Libraries in countries such as Britain,United States and Japan have already implemented legalized management.A study on the characteristics shows that the same practice will surely have far-reaching significances on the sound and sustainable development of libraries in China as long as it is implemented.

library management;legalization;library legislation;foreign country

G922.16

A

馮天宇，男，蘇州科技大學(xué)圖書館助理館員。

2016-09-08