青海藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐難題闡析

劉紅梅

摘要：實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，是扶貧開發(fā)方式的重大創(chuàng)新，代表了扶貧開發(fā)未來的發(fā)展方向，引領(lǐng)扶貧開發(fā)體制機(jī)制的創(chuàng)新。本文旨在重點(diǎn)研究青海藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境及其原因闡釋，以全面推進(jìn)青海藏區(qū)減貧治理體系的科學(xué)化、現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：青海藏區(qū)；精準(zhǔn)扶貧；實(shí)踐難題

精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是習(xí)近平總書記扶貧戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，是我們黨的重要?dú)v史使命，是樹立和貫徹共享發(fā)展理念的必然要求，是全面建成小康社會(huì)的底線目標(biāo)和艱巨任務(wù)。青海藏區(qū)要堅(jiān)決打贏“十三五”扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須牢牢把握扶貧開發(fā)的著力點(diǎn)，做到精準(zhǔn)發(fā)力、綜合施策、大力推進(jìn)、務(wù)求實(shí)效。

減貧與發(fā)展是反映經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)進(jìn)步的一面鏡子。認(rèn)識(shí)和掌握貧困化發(fā)生機(jī)理、演化特征及分布規(guī)律，是制定扶貧規(guī)劃的重要依據(jù)。長(zhǎng)期以來，區(qū)域發(fā)展滯后、經(jīng)濟(jì)建設(shè)落后、生態(tài)環(huán)境脆弱、公共服務(wù)滯后等因素，一直是青海藏區(qū)居民貧困問題的所在。

一、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境及其原因闡釋

1.多種貧困類型并存。按照國(guó)內(nèi)專家學(xué)者的劃分，貧困主要分為環(huán)境惡劣型、優(yōu)質(zhì)資源短缺型和積弱型三種類型。其中，環(huán)境惡劣型貧困是因自然條件惡劣、災(zāi)害頻發(fā)、高寒缺氧等因素造成的；優(yōu)質(zhì)資源短缺型貧困是因?yàn)榭萍冀逃?、城?zhèn)化、工業(yè)化、人力資本、融資能力等軟資源短缺所致；積弱型貧困是因?yàn)闅v史原因和環(huán)境因素導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)起步晚、基礎(chǔ)差，加上文化素質(zhì)低、技能缺乏、觀念落后等因素造成的貧困。綜合來看，青海藏區(qū)三種類型的貧困同時(shí)存在，且相互疊加，造成了貧困的復(fù)雜性、多元性和廣泛性，也給扶貧攻堅(jiān)帶來不少困難。

2. 扶貧政策貫徹落實(shí)的困境。由于工作繁瑣、審核把關(guān)難度大，監(jiān)督機(jī)制不完善，對(duì)扶貧公平的重視程度不夠，出現(xiàn)“偽低保戶”、“偽貧困生”問題。加之低保退出機(jī)制不健全，一些陷入困境的群眾無法及時(shí)納入低保保障，而一些已經(jīng)脫貧的低保戶中仍然有繼續(xù)領(lǐng)取低保補(bǔ)助的現(xiàn)象，雖不是普遍現(xiàn)象，但也暴露出原行扶貧政策的一些弊端和缺陷。侵占了真實(shí)貧困人群應(yīng)享有的權(quán)利，剝奪了有限的扶貧資金，嚴(yán)重影響了社會(huì)公平。精準(zhǔn)扶貧基于對(duì)以往扶貧工作的反思，其提出精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶、管理和考核的內(nèi)涵，是新時(shí)期中國(guó)扶貧工作的重要機(jī)制。不過，從該機(jī)制的地方實(shí)踐看，其面臨著多方面的困境，須多方努力，做好政策的貫徹落實(shí)，如此才能更好地推動(dòng)扶貧工作。

3.貧窮必定有貧困的根源。貧窮是因也是果。在廣大貧窮落后地區(qū)，因?yàn)闆]有錢，就沒有投資，沒有投資就沒有發(fā)展，沒有發(fā)展就無法脫貧；因?yàn)樨毟F，兒童失學(xué)甚至輟學(xué)；因?yàn)樨毟F，人們的生產(chǎn)生活難以抵制自然災(zāi)害的破壞和影響；因?yàn)樨毟F，不少群眾看不到希望，精神萎靡、一蹶不振……陷入貧窮的惡性循環(huán)中。貧窮也是青海藏區(qū)發(fā)展遲緩的又一原因。

4.面臨結(jié)構(gòu)性貧困的挑戰(zhàn)。結(jié)構(gòu)主義是貧困研究的傳統(tǒng)之一，社會(huì)結(jié)構(gòu)不平等與制度排斥性是貧困生產(chǎn)的動(dòng)因，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利建設(shè)以及國(guó)家福利制度的完善。在長(zhǎng)期的過程中，村莊內(nèi)的人口已經(jīng)有了結(jié)構(gòu)性的分化，這種分化就產(chǎn)生了貧困人口和非貧困人口。貧困人口不光存在于經(jīng)濟(jì)層面的，更是健康、知識(shí)、思維和能力層面的。如果我們以村莊為觀察背景的話，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)：貧困戶在全村農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中處于不利于地位，他們生產(chǎn)資料匱乏，家庭勞動(dòng)力不足，身體健康狀況不佳；從知識(shí)結(jié)構(gòu)上看，他們的知識(shí)積累普遍與社會(huì)資本非常有限；從政治結(jié)構(gòu)上看，多數(shù)貧困戶不是黨員，不是村民代表，更不是村干部，他們沒有公共話語權(quán)，也缺乏參政議政的權(quán)利意識(shí)。也就是說，貧困人口在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)上都處于不利于發(fā)展的狀態(tài)，所以僅僅通過給予一定的資金是很難將他們從貧困的深淵中拉出來的。因此，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)該不僅僅在經(jīng)濟(jì)層面給予幫扶，而且在教育、技能和思想觀念等方面進(jìn)行幫扶，只有這樣才能拔掉“窮根”。

二、對(duì)策建議探析

辯證的來看，青海藏區(qū)也有自己的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和潛力，為脫貧致富提供了現(xiàn)實(shí)可能，主要表現(xiàn)在：貧困人口比例雖高，但總?cè)藬?shù)并不是特別龐大，方便各項(xiàng)扶貧政策的貫徹落實(shí)；自然環(huán)境雖然惡劣，但太陽能、水能、風(fēng)能等清潔能源資源豐富，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了現(xiàn)實(shí)可能；擁有阿尼瑪卿雪山、黃河源頭、年保玉則、高原風(fēng)光等獨(dú)特的自然旅游資源，以及藏傳佛教宗教文化、格薩爾詩史、紅軍溝等得天獨(dú)厚的文化旅游資源，為旅游業(yè)的快速發(fā)展提供了得天獨(dú)厚的條件；除享譽(yù)全球的名貴中藥材冬蟲夏草外，大黃、貝母、鹿茸等中藥材資源也較豐富，為中藏藥產(chǎn)業(yè)開發(fā)提供了先決條件；優(yōu)質(zhì)新鮮的牦牛肉、羊肉和牦牛奶制品資源極為豐富，且品質(zhì)好，還有“零污染、零添加”的優(yōu)質(zhì)飲用水，為綠色食品深加工行業(yè)崛起提供了必要條件；西部大開發(fā)、國(guó)家支持藏區(qū)發(fā)展等政策相繼出臺(tái)，以及游牧民定居工程、林權(quán)制度改革、草原生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等惠民工程相繼實(shí)施，青海藏區(qū)近年來一直是眾多優(yōu)惠和扶持政策覆蓋較為密集的區(qū)域；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市持續(xù)對(duì)口支援，從資金、技術(shù)、人才等各方面給予扶持，成為青海藏區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、實(shí)現(xiàn)脫貧致富的堅(jiān)強(qiáng)后盾。因而，僅僅靠制度扶貧和資金的投入，無疑是扶貧思想上的“形而上學(xué)”。反貧困的進(jìn)程需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)良好三者共同推進(jìn)，三者相互依賴、相互制約、相互協(xié)調(diào)，需要國(guó)家、地方、個(gè)人三方面共同努力，也需要內(nèi)生力量與外力共同作用，作為一個(gè)有機(jī)整體，共同推動(dòng)反貧困進(jìn)程。那么，針對(duì)扶貧開發(fā)現(xiàn)狀以及貧困問題產(chǎn)生的根源，探索精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策建議。

1.改革不良習(xí)俗。改變落后的生產(chǎn)生活方式，虛心向先進(jìn)的地區(qū)學(xué)習(xí)，吸收先進(jìn)文化精華，改良本地區(qū)傳統(tǒng)傳統(tǒng)文化，使之適應(yīng)時(shí)代要求、發(fā)展需要，逐步形成發(fā)展的內(nèi)生力量。如果將扶貧資源視為不勞而獲的福利，則既可能助長(zhǎng)等、靠、要的傳統(tǒng)觀念，產(chǎn)生高福利養(yǎng)懶的變異行為，又有可能發(fā)生權(quán)利尋租、資金濫用等腐敗現(xiàn)象，應(yīng)在外力的幫助下，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

2.創(chuàng)新扶貧制度。上世紀(jì)90年代以來，中國(guó)的扶貧工作發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變，由道義性扶貧向制度性扶貧轉(zhuǎn)變，由經(jīng)濟(jì)性扶貧向開發(fā)性扶貧轉(zhuǎn)變，由扶持貧困地區(qū)向扶持貧困人口轉(zhuǎn)變，通過不斷實(shí)踐，已形成相對(duì)合理的扶貧機(jī)制。在保留原扶貧制度有效做法的基礎(chǔ)上，積極探索，適應(yīng)國(guó)家新的扶貧政策的轉(zhuǎn)變，結(jié)合青海藏區(qū)的實(shí)際情況，重點(diǎn)從扶貧的組織形式、資金投入和使用機(jī)制、年度扶貧目標(biāo)考核、救濟(jì)的進(jìn)入和退出機(jī)制等方面入手，正確處理好扶貧與救濟(jì)、扶貧與開發(fā)、區(qū)域扶持與個(gè)體扶貧等各方面關(guān)系，進(jìn)行必要的反貧困創(chuàng)新，激勵(lì)低收入階層生產(chǎn)積極性，確保貧困戶得到應(yīng)有的幫扶，進(jìn)一步提高扶貧工作的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

3.扶持后續(xù)產(chǎn)業(yè)。針對(duì)生態(tài)移民的隱性貧困問題，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的扶持。多方籌措資金，保證合理使用，延長(zhǎng)后期扶持時(shí)間，增強(qiáng)扶持活力。在資金的使用上，除針對(duì)移民生產(chǎn)生活的直接幫扶以及基礎(chǔ)設(shè)施完善和功能配套建設(shè)外，更要明確資金的合理分配，加強(qiáng)資金監(jiān)管，科學(xué)使用，對(duì)涉及移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)青海藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，按可持續(xù)發(fā)展的需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)行有償使用，可作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的貸款貼息，可作為高新技術(shù)項(xiàng)目的股東投資，可作為落戶青海藏區(qū)的企業(yè)優(yōu)惠，也可作為移民小額項(xiàng)目及移民再就業(yè)工程的補(bǔ)助，為移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)的繼續(xù)發(fā)展提供資金保障。

4.加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，科學(xué)認(rèn)識(shí)優(yōu)勢(shì)和不足，以加快旅游業(yè)發(fā)展為突破口，綠色食品深加工、清潔能源開發(fā)為重點(diǎn)，加快農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)科技投入為輔，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提升集約化水平，突出生態(tài)效應(yīng)，更加注重民生，配合當(dāng)前實(shí)施的游牧民定居工程、林權(quán)制度改革、扶貧開發(fā)、草原生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等惠民政策，堅(jiān)定不移的走特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，走可持續(xù)發(fā)展之路，讓包括低收入人群在內(nèi)的廣大群眾能共享改革開放成果，為脫貧致富奠定良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

5.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。青海藏區(qū)貧困地區(qū)一般來說，水利設(shè)施薄弱且嚴(yán)重老化，電力和通訊設(shè)施落后，主干道網(wǎng)絡(luò)尚未形成，成為影響脫貧致富的一大障礙。要在加強(qiáng)公共服務(wù)、改善貧困地區(qū)“軟環(huán)境”的同時(shí)，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、保護(hù)環(huán)境、協(xié)調(diào)推進(jìn)的原則，統(tǒng)籌區(qū)域交通、水利、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過整體規(guī)劃、重點(diǎn)傾斜，加大對(duì)貧困地區(qū)的投入力度，加快構(gòu)建連通內(nèi)外、功能配套、安全高效、適度超前的基礎(chǔ)設(shè)施體系，從根本上改善貧困地區(qū)“硬環(huán)境”，逐步做到水、電、路、氣、房和環(huán)境改善“六到位”，為貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)創(chuàng)造良好條件，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支撐。要完善藏區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互通互聯(lián)、共建共享，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與藏區(qū)公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，力求實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)、貧困人口基本公共服務(wù)主要指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。

6.扶志扶智同進(jìn)。隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，各種新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，廣大藏區(qū)尤其是貧困家庭的勞動(dòng)力原有勞動(dòng)技能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)改革發(fā)展變化的實(shí)際需要，必須進(jìn)行有質(zhì)量的系統(tǒng)技能培訓(xùn)。扶智重在扶教育。大力發(fā)展學(xué)前教育，確保實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育，強(qiáng)化職業(yè)教育，使貧困地區(qū)的孩子絕不輸在起跑線上，盡量阻止貧困的代際傳遞，這是精準(zhǔn)扶貧的根本大計(jì)。要著眼解決“有地方上學(xué)”的問題，進(jìn)一步優(yōu)化學(xué)校布局，該留的留、該并的并、該撤的撤、該改造的改造，確保把每所義務(wù)教育學(xué)校建成合格學(xué)校，并實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范幼兒園全覆蓋；要著眼解決“上得起學(xué)”的問題，實(shí)施貧困學(xué)生救助工程，率先從建檔立卡的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)施普通高中免除學(xué)雜費(fèi)，實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助全覆蓋，讓他們安心地接受教育。

7.構(gòu)建扶貧格局。目前專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量互為支撐，拓展著全新的扶貧格局。從各方“單打獨(dú)斗”到整合資源“握拳出擊”，這也是精準(zhǔn)扶貧的重要體現(xiàn)。從青海藏區(qū)實(shí)踐看，在吃透當(dāng)?shù)厍闆r的基礎(chǔ)上，搞對(duì)癥下藥、靶向治療，常常成效更加明顯。以政府一元主體為核心的扶貧計(jì)劃往往多依賴于行政力量，搞大水漫灌、一刀切，從而忽視市場(chǎng)與社會(huì)，群眾不但沒有富起來，大量的投入還打了水漂。精準(zhǔn)扶貧全面提升了減貧治理能力和水平。治理和消除貧困，首先是政府的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)實(shí)行政府主導(dǎo)，但一個(gè)良好的減貧治理結(jié)構(gòu)，僅靠行政力量推動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還有賴于參與減貧的政府、企業(yè)（市場(chǎng)主體）、社會(huì)組織、社區(qū)（村）、貧困人口五個(gè)基本主體協(xié)作互動(dòng)、各盡所能。這一方面要求政府放權(quán)，將一些權(quán)力下放給基層政府和社區(qū)，另一方面也要求政府提升減貧治理能力，善治、善主導(dǎo)，引領(lǐng)其他主體發(fā)揮作用。要開創(chuàng)多維聯(lián)動(dòng)的社會(huì)扶貧新格局，真正反映民情民心，將脫貧致富帶入到尋常生活中。

8.建設(shè)基層組織。精準(zhǔn)扶貧要落實(shí)到青海藏區(qū)村頭、戶頭、人頭，點(diǎn)多面廣、任務(wù)重、要求高，需要農(nóng)牧區(qū)基層組織知責(zé)、擔(dān)責(zé)、盡責(zé)，積極帶領(lǐng)群眾挖斷窮根、開拓致富路子。扶貧工作的實(shí)踐反復(fù)證明，同樣的基礎(chǔ)條件、同樣的資源稟賦，但支部戰(zhàn)斗力的強(qiáng)弱，很大程度上決定著貧困村脫貧致富的快慢與成效。要防止一些貧困村工作隊(duì)在時(shí)紅紅火火，工作隊(duì)不在時(shí)冷冷清清的狀況。必須把基層組織建設(shè)好，使之成為貧困村脫貧致富的堅(jiān)強(qiáng)堡，全面推進(jìn)減貧治理體系的科學(xué)化、現(xiàn)代化。

（作者單位：中共西寧市委黨校）