法治改革陷入“執(zhí)行休眠”了嗎

秦前紅

【摘要】落實(shí)難成為阻礙改革深入推進(jìn)的攔路虎，“拖、抄、等、選”成為落實(shí)改革的另類新常態(tài)。破解改革落實(shí)難的窘境，使改革方案落地生根，需統(tǒng)合改革共識吸納基層意見，制定科學(xué)合理的方案，完善責(zé)任落實(shí)機(jī)制，健全激勵措施和評價體系等。

【關(guān)鍵詞】改革推進(jìn) 落實(shí)難 決策體制 執(zhí)行機(jī)制 【中圖分類號】D625 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

提出改革方案易，落實(shí)改革方案難

十八屆四中全會后，掀起了新一輪改革熱潮，進(jìn)入“全面推進(jìn)依法治國”的新時期。習(xí)近平同志指出：“處理好改革最先一公里和最后一公里的關(guān)系，突破中梗阻，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感。”然而改革目標(biāo)仍未完全實(shí)現(xiàn)，所以改革方案層出不窮，以法院系統(tǒng)為例，每隔五年都會推出新的改革方案，倘若第一次改革目標(biāo)能完全落實(shí)，后續(xù)即使需進(jìn)一步完善，只提出局部性改革建議即可，無須屢次提出綜合改革方案。提出改革方案易，落實(shí)改革方案難，落實(shí)過程中各種利益博弈更加激烈緊張。落實(shí)難具體表現(xiàn)在以下方面：

拖延改革進(jìn)度，消極應(yīng)對改革。但凡改革都有風(fēng)險，改革方案下發(fā)之后，不少地方習(xí)慣按兵不動。在改革前景不甚明朗時，考慮到推進(jìn)改革需承擔(dān)的政治責(zé)任，這種策略不失為明哲保身的“明智”之舉，也暗合部分官員不求有功但求無過的政治心態(tài)?！皹尨虺鲱^鳥”成為官場潛規(guī)則，誰也不敢先著手，都等待對方出臺落實(shí)細(xì)則，自己便參照執(zhí)行，落實(shí)的進(jìn)度一緩再緩、一延再延。

照抄中央文件，缺乏主動思考積極求變意識。不少地方一字不落照抄照搬中央文件，樂意成為中央的傳達(dá)室，陷入教條主義的誤區(qū)。黨政官員存在怕出事不敢擔(dān)責(zé)的心理陰影，誤認(rèn)為原封不動照抄原文，就是緊跟中央步伐與中央保持一致。如果不能吃透方案精神，結(jié)合實(shí)際出臺實(shí)施辦法，基層更無權(quán)力擅自改革，最終陷入以文件落實(shí)改革以會議落實(shí)改革的局面。

一味依賴上級指示，將改革矛盾層層上交。任何改革在落實(shí)中都會遇到困難，否則，改革早已畢其功于一役不會遷延日久。有些地方在推行中，不管遇到多大困難，都暫緩改革層層上報(bào)等待上級進(jìn)一步指示。若事事由中央決策地方遵令執(zhí)行，自然減少了出現(xiàn)偏差的可能，但也將貽誤時機(jī)，使改革陷入無效率低水平循環(huán)中。

選擇性執(zhí)行改革方案，隨意裁量打擦邊球。順利落實(shí)改革還需執(zhí)行者有足夠的勇氣和魄力，稍顯遺憾的是當(dāng)前有魄力的執(zhí)行者太少，大部分執(zhí)行者都較為“聰明”選擇性改革，這也是官場文化中“不得罪人”的思維作祟，對于利益變革較大的硬骨頭，濫用自由裁量權(quán)，繞著方案走。殊不知，法治改革的核心是建立規(guī)則之治，以自身利益為衡量標(biāo)準(zhǔn)，隨意裁量選擇性改革，恰恰是人治思維的表現(xiàn)，與規(guī)則之治相距甚遠(yuǎn)。

法治改革方案為什么擱淺

改革方案大多貫穿了法治的精髓，符合建設(shè)法治國家的基本規(guī)律，但改革方案執(zhí)行中多次擱淺，絕不是個人因素導(dǎo)致，而是執(zhí)行過程出現(xiàn)了制度性困境。若不深入分析背后的原因，將導(dǎo)致改革陷入疲憊，進(jìn)入決策躁動執(zhí)行休眠的境地。

一是少數(shù)改革方案急于求成，目標(biāo)宏大與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。法治改革方案大多規(guī)劃了理想藍(lán)圖，設(shè)計(jì)出美好愿景，渴望短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)法治，理論上這些方案都很正確甚至完美，卻容易忽視改革規(guī)律和現(xiàn)實(shí)條件，導(dǎo)致方案出臺后，目標(biāo)宏大顯得急于求成與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。如《人民法院五年改革綱要》提出“按照規(guī)范化、規(guī)?；囊蠛侠碓O(shè)置人民法庭”，這本是完善審判層級提高審判質(zhì)量的重要舉措，也是審判改革應(yīng)該堅(jiān)持的方向，能有效遏制法院隨意設(shè)置人民法庭的弊端。但方案要求“2000年底前撤銷城市市轄區(qū)內(nèi)的人民法庭”，則顯得不切實(shí)際，從綱要下發(fā)到最終落實(shí)只有14個月，在如此短的時間內(nèi)，難以合理安排法庭人員的工作，安撫其情緒并保持法院系統(tǒng)穩(wěn)定，果不其然，此項(xiàng)改革缺乏可行性最終不了了之，時至今日不少市轄區(qū)仍然下轄人民法庭，如武漢市漢陽區(qū)法院下轄十里法庭和江堤法庭。

二是部分改革方案過于原則，欠缺具體的指導(dǎo)意見。中央站在全局的角度思考設(shè)計(jì)改革方案，方案必須較為宏觀原則才能有效統(tǒng)領(lǐng)各地具體改革，這本無可厚非，也是中央設(shè)計(jì)改革方案難以避免的。但在當(dāng)前的執(zhí)行體制下，若方案不能提出明確指導(dǎo)意見，則地方改革將陷入無所適從無法可依的局面，要么事事請示中央貽誤改革時機(jī)，要么隨意自由裁量曲解改革本意，使改革陷入“一放就亂一收就死”的窘境。如2016年9月12日最高人民法院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（以下簡稱《意見》），《意見》希望能提高司法效率促進(jìn)司法公正。理論上講“繁簡分流”是科學(xué)的案件審判制度，能集聚優(yōu)秀的審判人員集中處理復(fù)雜案件，實(shí)現(xiàn)簡案快審繁案精審的目標(biāo)?！兑庖姟诽岢龅母黜?xiàng)原則固然正確，但欠缺實(shí)際執(zhí)行的具體細(xì)則，沒有定義何為簡單案件何為復(fù)雜案件，何種法官審理簡單案件，審理復(fù)雜案件的法官能否提升待遇等。據(jù)了解，有的法院仍然簡單采取隨機(jī)方式，不論案件難易隨意分配；有的法院因缺乏待遇激勵機(jī)制，大部分法官都認(rèn)為自身業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)希望審理簡單案件。因此，為保障改革方案順利落實(shí)，現(xiàn)有制度模式下在提出原則性規(guī)范時，還需兼顧具體指導(dǎo)意見和實(shí)施辦法。

三是某些改革方案政出多門，朝令夕改難持久推行。大型改革方案不是一家單位能獨(dú)立完成的，需要不同機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，特別是法院和檢察院需通力合作。如果不能精誠團(tuán)結(jié)統(tǒng)一思想，即使方案勉強(qiáng)出臺，后續(xù)執(zhí)行中仍難免橫生波折，甚至出現(xiàn)改革方案政出多門相互沖突的局面。如在檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟改革中，檢察院與法院對起訴主體存在爭議，檢察院希望自身主導(dǎo)行政公益訴訟，明確檢察機(jī)關(guān)為唯一的起訴主體，法院則希望其他公益組織能分享一部分起訴權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大起訴主體范圍。必須保證改革的連續(xù)性和穩(wěn)定性，防止改革方案淺嘗輒止朝令夕改，若經(jīng)常出現(xiàn)后一項(xiàng)改革推翻前一項(xiàng)方案確定的規(guī)則制度，將使改革方案的權(quán)威性蕩然無存，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行中虛與委蛇、敷衍了事。

四是改革壓力疊加下移，基層疲于應(yīng)對難以深入。法治改革主體眾多內(nèi)容廣泛，改革漸成層層下壓之勢，方案制定主體包括中共中央，全國人大，最高人民法院，最高人民檢察院等，方案內(nèi)容既可以是國家層面司法改革，也可以是某一系統(tǒng)的局部改革，還可以是針對個案開啟某項(xiàng)訴訟程序?qū)徟幸?guī)則的改革等。當(dāng)前，社會已經(jīng)深深打上了改革烙印，事事想改革時時講改革，不同部門可以就同一項(xiàng)制度從自身角度分別提出改革方案，以致方案層層傳導(dǎo)壓力疊加下移。執(zhí)行者尤其是基層工作者，要花費(fèi)不少時間研讀學(xué)習(xí)各項(xiàng)改革方案，還須處理大量業(yè)務(wù)工作，真正用在落實(shí)改革上的時間極為有限。如基層法院審判人員，業(yè)務(wù)繁重審判壓力大，頻繁參觀培訓(xùn)研討學(xué)習(xí)占用較多時間精力，面對日常審判業(yè)務(wù)尚感力不從心，改革效果不盡如人意也就不難理解了。

五是基層人員執(zhí)行力度不強(qiáng)，待遇激勵機(jī)制不健全。當(dāng)前囿于種種原因，基層司法人員素質(zhì)還不高執(zhí)行力不強(qiáng)，部分審判檢察人員，學(xué)歷層次不高，非法學(xué)科班出身，對法治改革缺乏深入理解?，F(xiàn)有待遇激勵機(jī)制不健全，難以跟上時代步伐，削減了基層落實(shí)改革的積極性，而社會各界對法治的殷切期望，無形之中增加了司法人員的工作強(qiáng)度和心理壓力。一方面工作繁、責(zé)任重、壓力大，另一方面卻地位低、待遇薄、升遷難，一些骨干法官要求調(diào)離法院，辦案一線的司法官素質(zhì)總體而言達(dá)不到要求。這導(dǎo)致改革陷入惡性循環(huán)，社會對正義的期望越高，司法人員的壓力越大，優(yōu)秀司法人才越可能逃離基層司法機(jī)關(guān)，使基層司法人員素質(zhì)下降執(zhí)行力減弱，最終導(dǎo)致社會懷疑改革的意義。

六是注重改革方案決策宣傳，懲戒和督導(dǎo)力度不足。改革難以擺脫重決策輕落實(shí)的頑疾，這與注重前期宣傳引導(dǎo)，輕視后期懲戒督導(dǎo)有很大關(guān)系。方案出臺后應(yīng)立即通過官方媒體，在網(wǎng)站、報(bào)紙和期刊上大規(guī)模宣傳報(bào)道，強(qiáng)化方案的重要性。但督導(dǎo)懲戒措施則凡善可陳，缺乏制度化規(guī)范化模式，習(xí)慣于年初布置改革方案，年終前往基層調(diào)研督導(dǎo)，中途無法判斷執(zhí)行進(jìn)度是否達(dá)標(biāo)執(zhí)行措施是否合規(guī)等。年終督導(dǎo)大多以聽匯報(bào)看材料等形式收場，蜻蜓點(diǎn)水式的浮在表面，沒有沉下心來思索到底取得哪些成就。對落實(shí)改革先進(jìn)單位評獎評優(yōu)多方報(bào)道，然甚少聽說哪家單位因落實(shí)改革不力被問責(zé)，須知，有獎有罰才能起到激勵先進(jìn)鞭策后進(jìn)的效果。

完善執(zhí)行制度，破解落實(shí)難的痼疾

找準(zhǔn)病根還需開對藥方，當(dāng)下要汲取過往改革未能完全成功的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，適時調(diào)整舊有改革模式，完善執(zhí)行制度，以求逐步破解落實(shí)難的痼疾。

第一，中央統(tǒng)合改革共識，避免改革碎片化。如何根據(jù)法治的一般理論，遵循法治的基本規(guī)律，建構(gòu)能解決中國問題的具有中國特色的司法體制與機(jī)制，是中央頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐探索的關(guān)鍵。要徹底消除部門利益藩籬破解利益固化的困境，需樹立法治改革是全局性改革的共識，統(tǒng)籌規(guī)劃綜合考量，防止各部門各地區(qū)自行其是恣意妄為，以致改革碎片化。司法權(quán)本就是屬于中央的權(quán)力，由中央統(tǒng)一規(guī)劃合情合理，各地方和部門需尊重中央在法治改革中的權(quán)威地位，拋棄地方保護(hù)和部門保護(hù)的傳統(tǒng)思維，站在全國一盤棋的角度審慎對待法治改革。

第二，注重吸納基層意見，提升方案科學(xué)性。制定方案時應(yīng)盡可能吸納利益相關(guān)者的意見建議，尤其是基層司法人員的建議，以往法治改革方案大多由中央或省級司法人員和專家學(xué)者共同研究擬定，導(dǎo)致方案過于理想化，對基層實(shí)際執(zhí)行中可能存在的困難估計(jì)不足。如早在2004年《人民法院第二個五年改革綱要》提出要“建立法官員額比例并逐步落實(shí)”，員額制事關(guān)司法人員的切身利益，是司法人事管理制度的核心，牽涉面廣利益糾葛復(fù)雜，在法院二五改革期間根本無力推動，直到十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)推動司法體制改革以來，才于2014年6月在6個省份開始員額制改革試點(diǎn)破冰。改革方案規(guī)定的落實(shí)時間通常較短，往往以三年或者五年為限甚至以一年為期，導(dǎo)致落實(shí)過程浮于表面、落實(shí)方法過于簡單，存在許多遺留問題，影響改革目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。今后制定改革方案必須充分吸納基層意見，考慮改革執(zhí)行的可操作性和現(xiàn)實(shí)條件，以一線法官檢察官為本、面向基層、眼睛向下的司法改革實(shí)施方案，才能取得預(yù)期成效。

第三，完善責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化落實(shí)力度提升基層待遇。法治改革方案一般包含目標(biāo)意義、方式方法、時間期限等內(nèi)容，但欠缺責(zé)任追究條款，在無法追究執(zhí)行者改革責(zé)任時，改革方案逐漸由強(qiáng)制性變成了建議性，失去對執(zhí)行者的約束作用。法治改革的責(zé)任追究機(jī)制，是使這項(xiàng)制度發(fā)揮作用最有力的武器，若缺乏責(zé)任追究，改革方案的落實(shí)僅依賴于執(zhí)行者的自覺和道德約束，須知，簡單的以宣傳教育督促檢查來促進(jìn)改革落實(shí)，不過是方案制定者的一廂情愿。同時，還必須正視基層司法人員工作壓力大待遇低的現(xiàn)狀，強(qiáng)化落實(shí)需要留得住人才并穩(wěn)定人心，沒有健全的待遇激勵機(jī)制，難以吸引優(yōu)秀的法治人才，在基層待遇普遍偏低、人才外流嚴(yán)重的今天，良好的待遇激勵機(jī)制彌足珍貴。完善待遇機(jī)制還要打破吃大鍋飯的傳統(tǒng)，發(fā)揮多勞多得的激勵效應(yīng)，在普遍提升待遇的基礎(chǔ)上凸顯差別，才能激發(fā)基層司法人員的工作熱情和動力。

第四，改善督導(dǎo)評價體系，既重視改革結(jié)果也重視過程。當(dāng)前督導(dǎo)評價體系還停留在注重文字材料數(shù)據(jù)匯報(bào)上，這固然是督導(dǎo)評價的一種方法，但不應(yīng)該將其視為唯一的工作方法，更不能讓督導(dǎo)評價淪為形式，避免參觀訪問式的督導(dǎo)，應(yīng)不拘泥形式時時督導(dǎo)綜合評價。在方案落實(shí)中，深入基層督察貼近實(shí)際指導(dǎo)，妥善解決基層在實(shí)踐中遇到的障礙及存在的困難，使督導(dǎo)成為下級反映情況上級解決問題的互動模式。另外，評價體系需精細(xì)化，注重改革過程和實(shí)際效果，充分考慮地區(qū)法治發(fā)展水平的差異，法治改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)較為漫長，中間會遇到各種障礙，基層落實(shí)改革方案就是法治逐步完善的過程。有些地方法治發(fā)展較為落后改革困難大，要取得突出成果更為不易，評價體系需綜合考慮改革過程，不能簡單以改革結(jié)果來認(rèn)定改革成效。

從改革方案的提出，到執(zhí)行落實(shí)，再到考核評價，是一個系統(tǒng)化的過程，三者同樣重要不可偏離，要徹底糾正以往某些改革虎頭蛇尾的弊端。妥善解決改革落實(shí)難的痼疾，需統(tǒng)一思想凝聚共識，將深化改革作為共同的奮斗目標(biāo)，使大家心往一處想勁兒往一處使。

（作者為武漢大學(xué)法學(xué)院教授；武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生李雷對本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

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③葛洪義：《頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河： 當(dāng)前中國的司法改革》，《法制與社會發(fā)展》，2015年第2期。

責(zé)編/張蕾 美編/宋揚(yáng)