老齡化時代社區(qū)警務工作問題實證研究

錢 偉

（遼寧警察學院 鞍山分院，遼寧 鞍山 114051）

國家統(tǒng)計局2021 年5 月11 日公布的第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)顯示，我國60 歲及以上人口2.64 億，占總?cè)丝跀?shù)的18.7%；65 歲及以上人口1.9 億，占總?cè)丝跀?shù)的13.5%。國家統(tǒng)計局局長寧吉喆表示，人口老齡化是社會發(fā)展的重要趨勢，也是今后較長一段時期我國的基本國情。[1]伴隨著此國情，近些年來因老年人走失而產(chǎn)生的求助類警情不斷增加，盡管公安機關(guān)的不同部門、不同警種，特別是社區(qū)警務部門為此付出很多努力，取得了一定成效，但與民眾的期待還有很大差距。因此，如何破解老齡化時代社區(qū)警務工作中的這個困境，建立符合國情、適合社區(qū)警務工作實際的老年人走失警情處置機制，成為公安機關(guān)警務工作的重要課題之一。

一、老年人走失情況分析

（一）老年人走失警情數(shù)據(jù)分析

2016 年，由中民社會救助研究院發(fā)布的《中國老年人走失狀況白皮書》中指出，“調(diào)查顯示，每年全國走失老人約有 50 萬人，平均每天約1370 名老人走失，平均1 分鐘走失一個1 個老人……”[2]根據(jù)對某市2018 年至2020 年老年人走失警情數(shù)據(jù)的分析，某市每年走失人口比例與以上報告的比例基本相同。從走失老年人性別比例來看，男性占全部走失警情的61%，女性占全部走失警情的39%。研究發(fā)現(xiàn)，報警時間段和季節(jié)特點比較突出，多發(fā)生在下午和傍晚時分，即家屬多在下午回家后發(fā)現(xiàn)老人走失情況；同時發(fā)現(xiàn)夏季明顯多于冬季。

（二）老年人走失警情的處置情況分析

關(guān)于老年人走失警情處置的流程，目前主要是依據(jù)《遼寧省公安機關(guān)110 接處警工作細則》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。在地市級公安局層面，110 指揮中心接到此類報警后，一是在110 指揮調(diào)度平臺做好登記，記錄好走失老人的自然情況、體貌特征、穿著情況及聯(lián)系人電話等信息。如接報警發(fā)現(xiàn)相似老人，及時與報警人聯(lián)系對接。二是告知報警人到屬地派出所向民警說明走失原因及情況。三是經(jīng)派出所核實情況屬實后，市局給予相對技術(shù)支撐。

在處警單位派出所層面，詢問走失人信息更多更細，如走失原因，有無精神病史，最后出現(xiàn)時間、地點，是否帶手機等，并同時做好家屬情緒安撫工作。先期工作注意視頻監(jiān)控排查確定大致方位，并撥打 120、122、救助站等電話詢問是否接到疑似走失人員相關(guān)救助服務。在資源、權(quán)限都允許的前提下，利用電子圍欄、人臉比對系統(tǒng)、雪亮工程等技術(shù)手段同步尋找。同時也注重利用社會網(wǎng)絡平臺同步尋人。

在市公安局層面，市局110 指揮中心須做好詳細信息登記工作，便于查找對接；如果走失老人帶有手機，可以先經(jīng)派出所核實報警人及走失人身份后，給予技術(shù)定位支持。

在與社會組織聯(lián)動協(xié)作方面，市公安局層面與社會救援組織藍天救援隊進行聯(lián)動配合。在處警單位派出所層面，通過微信警務室發(fā)布信息找人，或是通過警民合成作戰(zhàn)室平臺聯(lián)動，或是聯(lián)系民間救援隊共同參加找人行動。派出所層面與其他社會力量的聯(lián)動尚比較薄弱。

（三）老年人走失社會關(guān)注度相關(guān)問題分析

為了解關(guān)于老年人走失社會關(guān)注度問題，研究人員隨機選擇某市的兩個社區(qū)進行了問卷調(diào)查。這次問卷調(diào)查的對象主要是社區(qū)普通民眾，主要研究的內(nèi)容是普通民眾對于身邊老年人走失情況的了解程度，包括對于老年人走失信息來源渠道的信任度、老年人走失發(fā)生后應對的措施、對預防老年人走失采取的措施等方面。

問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“近三年身邊鄰居、同事、好友、或親屬家中老年人走失的情況”，有26.3%的人沒有聽說過；有 63.2%的人聽說過但不了解具體情況；有10.5%的人知道且非常了解。

關(guān)于“發(fā)現(xiàn)老年人走失的情形第一時間應采取的多項措施”，有 57.9%的人選擇了“聯(lián)系親朋好友大家尋找”；有 89.5%的人選擇了“打電話 110 或到屬地派出所報警，請求公安機關(guān)幫助”；有 63.2%的人選擇了“利用微信朋友圈、抖音、快手等自媒體發(fā)布尋人啟示”；有 55.3%的人選擇了“聯(lián)系社會公益組織，如志愿者，請求發(fā)布信息協(xié)助尋找”。

關(guān)于“發(fā)現(xiàn)疑似走失老人，會通知家屬或報警”，問卷調(diào)查對象全部選擇“一定會，誰家都有老人”，沒有人選“不會，多一事不如少一事”。

關(guān)于“可以通過哪些方式為走失老人提供幫助(多選)”，有68.4%的人選擇了“報警110”；有81.6%的人選擇“就近送到公安機關(guān)派出所”；有 21.1%的人選擇了“直接幫助送回家”；有52.6%的人選擇了“如果發(fā)現(xiàn)聯(lián)系方式直接聯(lián)系其親屬”；有 23.7%的人選擇了“送到民政局救助站”；有39.5%的人選擇了“就近送到社區(qū)”；有10%的人選擇了“聯(lián)系社會公益組織”。

關(guān)于“預防老人走失的措施(多選)”，84.2%的人選擇了“給老年人配備小型信息卡放在身上”；47.4%的人選擇了“為老年人配備手機”；44.7%的人選擇了“給老年人身上裝 GPS 定位器”；42.1%的人選擇“把電話號碼印在衣服上”。

關(guān)于“走失老人被找到將結(jié)果反饋哪些部門”，民眾比較信任的依次是公安機關(guān)、社區(qū)、志愿者公益組織及民政部門(救助站)。

二、老年人走失警情處置中存在問題

（一）老年人走失救助主體方面呈現(xiàn)多樣化，但尚未形成強效合力

老年人走失救助主體呈現(xiàn)多樣化，主要體現(xiàn)為救助主體除了當事人親屬、朋友外，還包括公安機關(guān)、社會公益性組織、民間志愿者及民政部門(救助站)。其中，無論是從法定職責角度，社會民眾的信任角度，還是從公安機關(guān)擁有的人口資源、技術(shù)資源、信息資源等角度，公安機關(guān)作為救助主體的主導是必然選擇。其他救助主體中，社會公益性組織、民間志愿者團隊的作用不可小視，他們的優(yōu)勢在于人數(shù)眾多，成員地域、行業(yè)分布廣，時間靈活機動。另外，民政部門(救助站)、社區(qū)的加入和支持也在一定程度上增加了走失老年人被找到的概率。但是，目前公安機關(guān)與相關(guān)部門及社會力量尚未形成強效合力，缺乏信息共享機制，在一定程度上影響了老年人走失警情的處置效果。

（二）老年人走失救助措施呈現(xiàn)科技化，但有薄弱環(huán)節(jié)

公安機關(guān)從接到老年人走失警情到處警，科技力量無處不在。警情信息及時下達，處警信息實時回傳，視頻監(jiān)控軌跡研判，手機定位技術(shù)，網(wǎng)絡信息查詢，人臉識別技術(shù)、大數(shù)據(jù)信息共享應用，DNA 指紋等信息采集上傳等，這些科技手段為尋找走失老人提供了更加精準的服務，在一定程度上增加了走失老人被找到的幾率。在實踐中，社會公益性組織、民間志愿者團隊最為有效的方式是信息快速傳遞與發(fā)布，而這依賴于網(wǎng)絡平臺，依賴于微信程序應用。另外，從問卷中也可以發(fā)現(xiàn)，很多人認為“給老年人配備手機、GPS 信號定位”是能夠預防老年人走失的科技化防范手段，但實際上這些措施落實并不到位。

（三）老年人走失救助社會聯(lián)動亟須法治化

新時代中國特色社會主義偉大事業(yè)征程中一個顯著的標志是法治。我們國家已經(jīng)進入新時代，也正式進入老齡化社會，那么老年人走失一旦上升到警情，即意味著進入到法治的軌道。首先，老年人走失警情已經(jīng)定位于救助類警情，屬于公安機關(guān)接處警職責任務之列；其次，公安機關(guān)作為走失警情的權(quán)威信息發(fā)布部門，需要對引用警方信息使用轉(zhuǎn)發(fā)的社會團體或公益性組織進行資質(zhì)的考察與事后的監(jiān)督，以免因此產(chǎn)生涉警輿情，這些都需要以法律法規(guī)形式確定下來，形成制度。在實踐中，志愿者隊伍或公益性組織也存在良莠不齊的情況。作為老年人走失救助的主導部門，公安機關(guān)在進行社會聯(lián)動時應注意提高法治意識、法治思維，降低不必要的社會風險。

（四）老年人走失警情處警單位風險亟須可控化

作為公安機關(guān)的一線單位，被稱為“上頭千條線，下邊一根針”的公安派出所，是老年人走失警情處警最直接的單位，而多數(shù)基層派出所面臨的警情較多，值班人員力量薄弱，幾乎沒有人專門展開查找工作，這是風險之一；另外基層派出所偵查手段、偵查力量、偵查資源、偵查權(quán)限都有限，對于失智、有精神疾病類以及無手機、GPS 的走失老人確定身份比較困難，這是風險之二；再有，對于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或送到派出所的部分老人，由于身體情況較差，加上派出所警務活動多、警力有限，老人到派出所等待時間較長，一旦身體情況出現(xiàn)問題，派出所無法處理，這是風險之三。前兩類風險主要源于體制內(nèi)部，第三類風險源于社會，更應通過制度建設予以規(guī)范化解，消除因民警的救助行為附加的額外責任。

三、老年人走失警情處置問題的解決之策

“國之安危，公安系于一半”說明了公安機關(guān)在國家治理中的重要地位，以人為核心工作對象的社區(qū)警務工作是公安機關(guān)的基礎工作。人口老齡化時代，社區(qū)警務工作中關(guān)于老年人方面的管理、服務等都面臨著新的困難，需要新的思路、新的辦法。老齡化時代的老年人相關(guān)問題是一個社會性系統(tǒng)問題，需要全社會的共同努力。在老年人走失問題上，公安機關(guān)應當全面領(lǐng)會黨中央關(guān)于加強社會治理的方針政策，依靠各級黨委和政府領(lǐng)導，獲取政府各部門的大力協(xié)助，努力發(fā)揮公安機關(guān)自身優(yōu)勢，充分協(xié)調(diào)運用社會各方面資源，探尋老年人走失問題的解決之路，構(gòu)建適合我國國情的新時代老齡化社會老年人走失救助機制。就目前而言，可以先從機制、實施、聯(lián)動、技術(shù)等方面加以考慮。

（一）整合資源實現(xiàn)高效運行

在警情處置機制方面，應當加強立法、規(guī)范制度，構(gòu)建以公安機關(guān)為主導，整合現(xiàn)有各方面資源的高效運行的老年人走失救助機制。主要內(nèi)容包括，民政救助部門、應急管理部門、120 醫(yī)療救助等部門由被動提供涉及救助的相關(guān)老年人信息給公安機關(guān)變?yōu)橹鲃犹峁ㄟ^平臺聯(lián)動納入公安機關(guān)指揮中心，實現(xiàn)精準信息及時傳遞，為公安機關(guān)及時研判、發(fā)布接處警信息提供基礎和保障。

改革優(yōu)化公安機關(guān)內(nèi)部老年人走失警情處置機制，構(gòu)建市公安局(縣局、分局)—一線處警單位兩級格局。市公安局指揮中心可將老年人走失警情根據(jù)季節(jié)、轄區(qū)地理環(huán)境特點、老年人身份信息項目類別、老年人身份狀況等因素通過科學總結(jié)、精心研判，最后細化為輕、重、急、緩等不同類救助警情，分級派警，科學用警。

該機制的重點在于研判分析警情，發(fā)現(xiàn)目標軌跡，這些都是擁有更多人力資源、技術(shù)資源的市公安局(縣局、分局)和相關(guān)警種部門更有能力來完成的。改革優(yōu)化公安機關(guān)內(nèi)部老年人走失警情處置機制，適應大部制改革的需要，能夠改變警種部門各自為戰(zhàn)、資源交叉、權(quán)限集中的不適應局面，整合圖偵、網(wǎng)偵、技偵、情報等部門的功能，形成強大的情報信息研判共享機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)尋找、科技尋找、網(wǎng)絡尋找。

公安派出所在老年人走失警情接處警方面應重點放在利用轄區(qū)社區(qū)警務工作的基礎上，做好相關(guān)人員的詳細信息收集，為上級研判部門提供基礎服務，同時根據(jù)不同警情做好外勤工作。

（二）注重網(wǎng)巡和公益團隊

我國警察總數(shù)與人口總數(shù)比例僅為萬分之十三，警力不足是困擾基層警務活動成效的原因之一。對于救助類的老年人走失警情而言，全部由公安機關(guān)人民警察來完成研判、查找、搜尋等各個環(huán)節(jié)任務，在一定程度上加劇了公安機關(guān)一線警力不足的困境。所以，在構(gòu)建新時代老齡化社會老年人走失救助機制方面，應當適應客觀規(guī)律和現(xiàn)實情況要求，公安機關(guān)人民警察應充分發(fā)揮技術(shù)研判優(yōu)勢，即注重“網(wǎng)尋”，發(fā)揮權(quán)威機構(gòu)領(lǐng)導力和信息發(fā)布管理優(yōu)勢，協(xié)調(diào)社會各方面的力量，特別是民間力量、社會志愿者團隊的力量，使尋找走失老年人變成全體社會成員人人參與的行動，獲得最大的效果。目前，重點應放在比較成熟的社會公益組織、志愿者團隊身上，如警民合成作戰(zhàn)室、藍天救援隊等。這類公益社團組織建全、覆蓋面廣、人員眾多、信息發(fā)布權(quán)威規(guī)范，為科學高效尋找走失人員提供保障。

（三）規(guī)范制度和倡導志愿

構(gòu)建適合我國國情的新時代老齡化社會老年人走失救助機制，除了政府部門主動參與外，應規(guī)范現(xiàn)有的相關(guān)制度，高度重視發(fā)揮社會各方面力量的作用，積極倡導志愿者行動，規(guī)范相關(guān)制度，使每個參與企業(yè)、單位、團隊、個人充分運用自身可利用的資源，服務于老年人走失救助這項公益事業(yè)。[3]目前尤其應當重視信息技術(shù)相關(guān)行業(yè)的加入，如電信行業(yè)、媒體行業(yè)等，實現(xiàn)由公安機關(guān)權(quán)威發(fā)布信息為基礎，由電信行業(yè)、媒體傳播等行業(yè)實施“公益廣告”行動，以最快的速度將尋人相關(guān)信息以走失地域為中心，根據(jù)時間周期實時發(fā)布走失老人的信息，讓更多的人通過手機、短信、廣播、電視等方式接收到公益性資訊，為公安機關(guān)提供有價值的即時信息，配合尋人和救助工作。

（四）重視科技和共享數(shù)據(jù)

在技術(shù)層面，應當高度重視科技的力量及數(shù)據(jù)共享?！肮び破涫?，必先利其器”，科技的應用在破解老年人走失警情處置困境方面具有非常重要的意義。首先，應重視智能定位設備，除手機外，還有智能手表、智能胸牌、定位紐扣、定位手杖等智能用品可以用于確定方位，尋找走失老人。其次，無人機、AI 人臉識別等裝備和技術(shù)已經(jīng)被多地警方成功應用于尋找沒有智能設備的走失人員，效果很好。另外，共享數(shù)據(jù)可以為構(gòu)建老年人走失救助機制提供重要的技術(shù)支持，這主要體現(xiàn)為三個方面。一是公安機關(guān)本身具有大量的數(shù)據(jù)資源可以充分利用，尤其是在視頻監(jiān)控方面，還可以依法對社會視頻監(jiān)控資源加以合理利用。二是建立走失人員電子檔案并共享數(shù)據(jù)。三是各地已經(jīng)按照國家要求，陸續(xù)建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)局，這對于數(shù)據(jù)的采集、建檔、應用都會更加規(guī)范，便于實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，也更有利于科技尋人。

（五）創(chuàng)新治理模式推進智慧社區(qū)警務

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，創(chuàng)新社會治理模式，實現(xiàn)“共建共治共享”。解決老齡化時代社區(qū)警務中的問題應根據(jù)新時代黨的方針政策，積極創(chuàng)新社會治理模式，結(jié)合公安機關(guān)社區(qū)警務工作的實際，適時推進“智慧社區(qū)警務”，適應老齡化時代社區(qū)警務工作的需求。[4]“智慧社區(qū)警務”是智慧城市社區(qū)與智慧警務的高度融合，是以實體社區(qū)為依托，虛擬化社區(qū)與傳統(tǒng)社區(qū)的集合體，是公安機關(guān)社區(qū)警務工作內(nèi)容與警務電子信息化集成應用在警務平臺、社區(qū)綜合平臺、警務終端上的高級社區(qū)警務模式。“智慧社區(qū)警務”是“共建共治共享”社會治理模式的當然內(nèi)容，是基層社區(qū)警務治理的轉(zhuǎn)型升級?！爸腔凵鐓^(qū)警務”依托網(wǎng)絡、平臺、終端等環(huán)節(jié)，以數(shù)據(jù)為基礎，實現(xiàn)資源拓展、利用最大化。“智慧社區(qū)警務”可以實現(xiàn)對社區(qū)內(nèi)老年人情況的統(tǒng)計、分析、研判及數(shù)據(jù)預警、推送等，有效提升老年人走失警情的處置能力和預防效果。

四、結(jié) 語

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》的“增進民生福祉，提升共建共治共享水平”篇章中明確提出“健全分層分類的社會救助體系，構(gòu)建綜合救助格局。健全臨時救助政策措施，強化急難社會救助功能?！盵5]因此，從理念上，需要提升對建立老齡化時代老年人走失救助機制意義的認識；從立法上，需要國家予以明確相關(guān)權(quán)利、義務、責任及救濟方式；從制度上，需要構(gòu)建以公安機關(guān)為主導，相關(guān)部門協(xié)同，社會公益性組織、志愿者團隊為重要參與力量的新型老齡化時代老年人走失救助機制。