公安機關警察編制分配指標選取研究

趙康睿，韓春梅

（中國人民公安大學 公安管理學院，北京 100038）

作為公安人力資源管理的出發(fā)點和落腳點，使人事匹配與其承擔工作之間達到一種平衡狀態(tài)，進而實現(xiàn)警力的“無增長改善”，是公安機關亟待解決的問題，也是當前民警最為關注的問題之一。現(xiàn)有研究成果多為探討地方公安機關警力配置的成效、經驗、不足及改進措施，鮮有對能客觀衡量該平衡狀態(tài)的標準的探求[1]。公安機關警察編制分配標準化是推動公安工作和隊伍建設科學發(fā)展的重要舉措，不但填補了相關研究的空白，對當前和今后一個時期的公安機關計劃增編有實用價值，也為后續(xù)評價方法的進一步研究提供了基礎性條件。按照科學、典型、可操作等原則，研究人員先后前往北京、成都、南昌和太原等地就“公安機關警察編制標準研究”進行調研，為公安機關警察編制分配指標體系的構建奠定基礎。

一、公安機關警察編制范圍界定

《公安機關組織管理條例》規(guī)定，公安機關人民警察使用的國家行政編制，實行專項管理。當前，公安專項編制實行統(tǒng)一領導，中央和省、自治區(qū)、直轄市分級管理，即黨中央、國務院統(tǒng)一領導公安編制工作，審定全國公安機關的行政編制總額；各省、自治區(qū)和直轄市具體管理地區(qū)公安機關的行政編制，在中央核定的編制員額內，分配并審核本地區(qū)各級公安機關的行政編制員額[2]。

按照公安機關的職能目標、工作任務及職位規(guī)范要求，公安機關使用國家行政編制的范圍是縣級以上人民政府公安機關及其派出機構的人民警察，本文所研究的公安機關警察編制即為上述范圍人員的編制。

二、影響公安機關警察編制基本因素

公安機關警察編制標準的確定，既要符合我國國情，具有實踐可操作性，也要結合公安工作實際，篩選出來的影響因素應是能夠反映一個國家或地區(qū)警力數(shù)量的根本性因素。公安機關是政府的重要組成部分，由此，確定政府人員編制的基本依據(jù)適用于確定公安機關警察編制。

國內外關于影響政府人員編制因素的研究主要有以下四種觀點：

1.職能決定論

持這種觀點的人認為，人力資源配置的基本原則是人事匹配，對于政府部門而言，“事”是由政府人員應履行的法定職責所決定的，由此，政府人員編制規(guī)模由其法定職責所決定[3]。此觀點強調法定職責對于政府人員編制的決定性，符合人力資源管理的基本原則，有突出的合理性。但是，法定職責僅說明了特定政府部門管轄的“事”的范圍與領域，而無法說明該政府部門管轄的“事”的量的大小與難易程度，因而無法準確確定該政府部門人員編制規(guī)模的實際需要。

2.功能結構決定論

持這種觀點的人認為，政府人員規(guī)模大小不能簡單地以政府人員與特定社會人口規(guī)模總量之比來決定。隨著工業(yè)化的深入發(fā)展，社會分工日益細化，公共事務日益繁雜，特定政府部門所承擔的功能會發(fā)生不同的變化，應根據(jù)特定政府部門所承擔的具體功能及變化來決定該政府部門的人員規(guī)模，如隨著社會的發(fā)展，承擔教育、醫(yī)療、社會保障、社會治安秩序維護等功能的政府人員規(guī)模應該不斷增加，而承擔郵政等功能的部門人員規(guī)模應該縮小。該觀點強調社會發(fā)展對于政府部門人員編制規(guī)模的影響，主張不能簡單地以干部比例來判斷人員編制的適宜性是有顯著合理性的。但這種觀點強調的是政府系統(tǒng)內部各部門人員編制的優(yōu)化配置，而難以據(jù)此確定特定時期特定政府部門人員編制數(shù)量的客觀需求。

3.財政預算決定論

持這種觀點的人認為，政府部門人員編制由具體政府部門的職能及預算經費所決定，受法律和議會嚴格約束，遵循“有多少錢，辦多少事，用多少人”的原則，不能隨意增減[4]。此種觀點強調財政經費對于政府人員編制規(guī)模的決定性，在一定意義上說明了特定國家在特定時期特定政府部門人員編制數(shù)量實際狀況的形成依據(jù)，也說明了工作量與人員編制規(guī)模之間的關系。但這種觀點無法說明特定國家在特定時期其政府部門人員編制實際需求狀況。

4.職位分析控制論

持這種觀點的人認為，職位數(shù)量應根據(jù)社會公眾的需求將政府的管理職能分為若干項，如人事、財政、稅收、法律、安全、秩序、消防、教育、文化等，隨后將這些職位歸類，確定各政府部門的機構設置、管理權限及所需要的人員編制數(shù)量。其著眼點是職位分析，職位分析的基本要素是工作的性質、難易程序、責任輕重及所需要的資格條件[5]。這種觀點強調了職責、工作量、工作難度與職位數(shù)量的關系，遵循了現(xiàn)代人力資源管理規(guī)律，符合現(xiàn)代人力資源管理理念，對于本研究有著積極的借鑒意義。但是，其著眼點是職位，而難以說明不同政府部門人員編制規(guī)模的具體需求。

綜合各家觀點，可將公安機關所承擔的工作量及完成公安工作任務的難易程度認定為公安機關警察編制的直接因素。由于公安機關的工作是一項社會工作，不同的社會條件對其具體的職責任務有著突出的影響。因此，確定公安機關警察編制規(guī)模必須考慮所處的具體的社會環(huán)境與社會發(fā)展狀況。公安機關警察編制的適度規(guī)模是動態(tài)的，可用一句話概括確定公安機關警察編制的基本依據(jù)，即社會發(fā)展特定時期的公安機關工作量及完成工作的難易程度是決定公安機關警察編制規(guī)模的基本依據(jù)。

三、公安機關工作量及難易程度影響因素分析

對于影響公安機關工作量及難易程度的客觀因素，學界有不完全相同的看法，歸納起來，不少學者將一國的人口總量、各類案件數(shù)量、地方財政經濟狀況、土地面積、建成區(qū)面積、行政區(qū)劃、流動人口、報警數(shù)、群體性事件數(shù)、打擊處理人數(shù)、監(jiān)所羈押數(shù)量、通車里程、機動車輛、駕駛員數(shù)量、民族邊境地區(qū)等視為影響公安機關工作量及難易程度的因素。依據(jù)公安人力資源管理的基本理論，參考已有研究成果，現(xiàn)形成如下的認識。

（一）關于制約公安機關工作量及難易程度的基本因素及其影響的認識

1.公安機關工作量和難易程度的影響因素

制約和影響公安機關工作量及其難易程度的因素是多元的。公安機關是武裝性質的社會治安行政管理力量與刑事司法力量，擔負著執(zhí)法與管理服務等多重任務，在工作中受政治、經濟、文化、社會、環(huán)境等多種因素的影響，具體的管理與服務對象及打擊處置的對象也是十分復雜的，因此，影響公安機關工作量及難易程度的基本因素必然是復雜的、多元的。

2.公安機關工作量和難易程度的基本因素

公安機關的職能、人口因素、地域因素、經濟社會因素和完成工作的標準與要求是影響公安機關工作量和難易程度的基本因素。其中，公安機關的職能規(guī)定了公安機關及公安民警職責任務的領域與范圍，人口因素和地域因素是決定公安工作實際工作量和難易程度的基本因素，經濟社會發(fā)展狀況制約與影響著公安機關工作量及難易程度的變化，與完成工作的標準與要求一同決定著特定時期公安機關的工作量與難易程度。關于部分學者所提到的流動人口、報警數(shù)、群體性事件數(shù)、監(jiān)所羈押數(shù)量、通車里程、機動車輛、駕駛員數(shù)量等因素確實直接影響或直接體現(xiàn)著公安機關的工作量，但與人口因素、經濟社會因素等或多或少都有著直接的連帶性或因果關系，不宜重復考慮，其作為公安機關內部警察人力資源優(yōu)化配置的影響因素更為適宜。

3.各種因素影響效果的乘積疊加

實際決定公安機關工作量和難易程度的是各種基本因素綜合作用的結果，體現(xiàn)為各種因素影響效果的乘積疊加，而非諸因素影響結果的簡單相加。如大國執(zhí)法的成本往往數(shù)倍于小國，“在一個大國，由于人口眾多，特別是中國，擁有13 億人口，如此規(guī)模的人口，……，意味著執(zhí)法成本高，政府掌握13 億人口的信息，在13 億人口中抓一個罪犯，猶如大海撈針”[6]，加上我國約960 萬平方公里的領土面積，使執(zhí)法辦案人員追捕逃犯難上加難，同時再加上大國人口素質參差不齊、利益訴求繁多、地區(qū)文化差別較大、地域環(huán)境顯著不同等因素，致使大國執(zhí)法的成本普遍較高。

（二）關于影響公安機關工作量及警察編制數(shù)量基本因素的分析

1.公安機關的職能

公安機關的職能是指公安機關的功能及所肩負的職責使命，它制約著公安機關的職責任務范圍與領域，是影響公安機關工作量與難易程度的根本因素。

需要強調的是，必須全面認識與把握公安機關的職責，方能更客觀準確地確定公安機關的工作量及警察編制數(shù)量。公安機關不僅擔負著行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能，還擔負著大量的管理與服務職能。如《中華人民共和國人民警察法》將公安機關的職責設定為十四項，除執(zhí)法職能外，還包括維護交通安全和交通秩序、對法律法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進行管理、管理戶政、國籍、入境出境事務等。此外，應人民群眾的需要，公安機關還擔負著校園學生周邊安全服務、警務信息公開等職責任務。美國人羅伯特·蘭沃西與勞倫斯·特拉維斯在《什么是警察》中明確指出，“警察不只是執(zhí)法”，向民眾提供直接服務或服務者的信息現(xiàn)已成為美國警察的日常工作職責，此外，在1999 年進行的一項執(zhí)法行政管理統(tǒng)計調查顯示，有超過一半的警察機構承擔著控制動物的職責，而且有近 20%的機構負責提供急診醫(yī)療服務[7]。我國公安機關更是強調全心全意為人民服務是其根本宗旨，堅持嚴格執(zhí)法與熱情服務的統(tǒng)一。隨著城市化的發(fā)展，公安機關所承擔的服務職能越來越廣泛，所花費的時間，占有的人力資源越來越多。

因而，在研究公安機關的職能及其對于公安工作量及難易程度的影響，進而確定其對公安機關警察編制規(guī)模的影響時，不僅要考慮公安機關及其人民警察作為執(zhí)法者而具有的治安管理、刑事案件查處和社會秩序維護等職能，還要考慮其所承擔的遠遠超出上述職能范圍的大量的管理與公共服務職能。

2.人口因素

人口因素主要是指一國人口總量、人口密度、人的素質和人員的流動性等。人口因素是制約和影響公安機關工作量及警察編制數(shù)量的最基本因素。對此，有學者認為：對于世界上任何一個國家來說，無論是西方發(fā)達國家還是其他發(fā)展中國家，政府官員占全國總人口比重以及占就業(yè)人口的比重都是衡量公共職位數(shù)量規(guī)模的最基本指標[8]。

第一，人口總量與公安機關工作量及難易程度呈正相關關系。公安工作是一項社會工作，在執(zhí)法與服務中與各類人群打交道。從出生辦理戶口登記到死亡辦理戶口注銷，公安管理與服務工作貫穿于每個人的每一生命階段。社會中的個人都需要且離不開公安機關所提供的服務，凡是有人的地方就有公安民警在提供管理與服務。因此，公安機關實際工作量的大小與社會總人口的數(shù)量有著顯著的正相關關系。

第二，人口密度與公安機關工作量及難易程度呈正相關關系。人口密度越大，車流、物流、人流就越集中，維護交通安全與社會秩序的難度就越大，同時人與人之間發(fā)生摩擦和矛盾的可能性便會隨之增加，社會治安問題發(fā)生的概率也會提高，致使公安機關化解社會矛盾、維持社會秩序、提供社會公共安全產品的難度只增不減[9]。

第三，公安工作的實際執(zhí)行力不僅與公安民警的素質與能力，特別是公安機關的整體戰(zhàn)斗力密切相關，而且與公安工作的相對人也有密切的聯(lián)系。民眾法律素質高、法治意識強，執(zhí)法工作更易開展，相反，公安機關的執(zhí)法難度及管理復雜性便會加大。

第四，人員流動性與公安警察編制數(shù)量需求亦呈正相關關系。人員流動性越強，公安機關實施管理服務或行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的難度就越大。近年來，伴隨著我國的改革與工業(yè)社會的發(fā)展，人口出現(xiàn)大流動，人戶分離和流竄性犯罪現(xiàn)象大增，公安機關在人口信息摸查、流動人口管理、追逃等方面的工作量與工作難度日益劇增。

3.地域因素

地域因素主要是指管轄區(qū)域面積及地理環(huán)境。通常管轄面積大，所需要人員編制規(guī)模就大；地理環(huán)境復雜，所需要人員數(shù)量就多。目前，伴隨著全球化進程的加快，我國公安機關執(zhí)法與服務所涉及的空間范圍正不斷擴大，國際警務合作逐步增多、擔負起多項聯(lián)合國維和事務，同時我國公民在外所需警務服務工作量也隨之劇增。上述因素是研究地域因素應當適度考慮的問題。

4.經濟社會因素

經濟社會中對于公安機關工作量及難易程度影響的因素是復雜多樣的。社會的經濟發(fā)展水平、收入差距、分配方式及公平程度、失業(yè)率與就業(yè)方式、政治穩(wěn)定等均能夠對社會治安形勢及公安機關的服務與管理需求產生顯著影響。但是綜合分析，在經濟社會因素中，有兩大因素與公安機關工作量及難易程度的關系更為密切。

第一，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展程度。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展程度對于社會生活特別是生活秩序與質量有著顯著的影響，由此，學界通常將工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展程度及水平作為確定政府部門人員編制數(shù)量的重要因素。從警察發(fā)展史考察，正式警察組織與警察隊伍的誕生就與工業(yè)化和城市化的發(fā)展密切相關，正是工業(yè)化與城市化發(fā)展而帶來的社會成分多元化、復雜化，使社會治安秩序管理及打擊犯罪的任務劇增、難度加大，在客觀上產生了組建職業(yè)化警察隊伍的必要性。此外，世界各國警察規(guī)模的擴張同樣與工業(yè)化的推進及城市化的加快密切相關。因而，在研究經濟社會因素對公安機關警察編制規(guī)模的影響時可主要考慮國家工業(yè)化發(fā)展與城市化發(fā)展狀況。

第二，社會所處的特定階段。當社會處于變革時期，社會管理與服務的任務便會加大，對于相關部門人員的數(shù)量要求也會隨之增加。因為社會變革期既是新舊理念、制度的更替期，也是利益分配的調整期和新舊秩序的變換期。從各國發(fā)展的實踐來看，每當社會處于重大變革時期，人們的思想認識便會容易產生分化，致使社會矛盾日益凸顯，犯罪率不斷增加。在客觀上要求加大維護社會穩(wěn)定的力度，從而使擴大警察規(guī)模成為必然的要求。

5.公安工作績效目標與要求

公安機關的績效目標是指國家所制定的公安機關應完成的工作及工作績效質量標準。它直接影響到公安機關的工作量大小與難易程度及完成工作所需要的公安機關警察編制數(shù)量。

公安機關績效目標主要包括公安工作質量標準、時效要求、流程設計及相關制度規(guī)定等。

第一，公安機關工作質量標準與公安機關工作量及難易程度呈正相關關系。公安工作質量標準越高，具體工作量就越大、難度越高，工作成本便會隨之提高。如果公安機關將工作質量標準定為有效打擊犯罪與偵破犯罪，那么公安機關的主要任務就是打擊犯罪，提高破案率。如果將公安機關的質量標準定為社會秩序好、社會穩(wěn)定、有效打擊犯罪，那么公安機關的任務就不僅是打擊犯罪，還應增添犯罪預防與社會管理工作。預防犯罪所需要投入的公安民警數(shù)量會超過打擊犯罪所需要投入的人數(shù)。

公安機關質量標準的提升由我國公安機關性質與任務決定，其雖然會造成公安機關壓力增大以及人力成本需求攀升，但就整體而言，利大于弊。近年來，公安機關以人民群眾滿意為標準，在執(zhí)法與管理服務等各項工作中不斷提高工作質量要求，在客觀上必然造成工作量明顯增加，工作難度明顯加大，公安民警人員數(shù)量需求的提升。但是從國家、社會及政府總體工作效益上講，是值得的。一是公安機關提高工作質量要求，有助于維護社會穩(wěn)定，確保一方平安，給人民群眾帶來了真實的安全感，提高了群眾的滿意度，鞏固了黨的執(zhí)政地位，提升了政府的形象。二是把問題解決在萌芽與初始狀態(tài)，在一定程度上抑制了各類案件的過快上升，減輕了其他部門（如司法審判部門）隨之產生的工作量與工作壓力，減少了其他部門的人力增長需求及財政需要壓力，節(jié)約政府總支出。三是有效地維護了社會經濟秩序，為我國經濟發(fā)展提供了營造良好的營商環(huán)境，在發(fā)展中保障和改善民生。

第二，時效要求與公安機關工作量及難易程度具有正相關性。公安機關完成公安工作任務的時效要求越高，公安機關工作的難度就越大，需要的公安民警數(shù)量也越多。公安機關所承擔的執(zhí)法辦案或管理服務事項多有完成時效的要求，而時效性的提升，特別是必須在限定的時間內完成相關事項，往往需要增加公安民警數(shù)量來實現(xiàn)，即以人力成本換時間成本。在實際工作中，有的派出所每天接處警數(shù)量超過100 起，為確保在規(guī)定的時間內有公安民警能夠及時處置，就需增加備勤民警的數(shù)量。作為我國政府中為數(shù)不多的實行“全天候式”工作的部門，無論是否有執(zhí)法或管理服務任務，公安機關特別是公安派出所必須保證有基本的民警數(shù)量來值班備勤。

第三，流程設計及相關制度規(guī)定與公安機關工作量及難易程度亦呈正相關性。公安工作不僅有質量效益標準，也有程序規(guī)定及相關制度要求，該類制度規(guī)定對公安機關的工作量及人員同樣產生著影響。隨著公安機關執(zhí)法規(guī)范化水平的提高，執(zhí)法辦案與管理服務的程序要求更加精細，公安民警工作的必要程序便會增多，其工作量也會隨之增加。此外，根據(jù)執(zhí)法辦案相關制度規(guī)定，執(zhí)法辦案的部分環(huán)節(jié)必須由不少于兩位公安民警同時參與并一同完成，這在客觀上要求公安機關特別是公安實戰(zhàn)部門須保持必要的警力。經調研發(fā)現(xiàn)，一個基層派出所至少應配置8 名以上公安民警，方能基本做到有2 名公安民警共同執(zhí)法。但是實際情況是，現(xiàn)在仍有相當數(shù)量的基層派出所公安民警數(shù)量不足5 人，公安民警只能通過長期加班來保證執(zhí)法服務符合制度的基本要求。

四、公安機關警察編制分配指標體系的構建

（一）指標選取原則[10]

在選取公安機關警察編制分配指標時，須堅持以下四項原則：

1.科學性原則

選擇的指標能科學地反映公安機關警察編制的水平。一方面，指標應建立在一定的理論基礎之上，同時還能反映公安工作實際情況；另一方面，選取的指標需要概念明確、具有科學內涵，以減少數(shù)據(jù)收集過程中的登記性誤差?？茖W性是選取指標的最基本原則。

2.典型性原則

公安機關警察編制分配牽涉范圍較廣，指標選取既要有足夠的覆蓋面，還要盡可能用最少的指標，抓住重點，準確地詮釋公安工作和隊伍建設中與警察編制分配有關的因素，選擇能反映公安機關警察編制分配內涵和特征的核心指標，減少整理數(shù)據(jù)的工作量。

3.可操作性原則

指標體系的設計須考慮理論設想與實際操作之間的矛盾。在建立公安機關警察編制分配指標體系的過程中，要盡可能地選取易獲得數(shù)據(jù)的定量指標而減少難以量化的定性指標，如地方黨委政府對公安機關編制管理工作的重視程度等。目前多用指標設計技術來解決此矛盾，即用可反映相近情況的指標代替，比如用經費投入來反映地方政府對公安機關的保障水平。

4.屬性明確原則

明確指標數(shù)值大小與其所反映現(xiàn)象程度是成正比例關系（正向指標）還是反比例關系（逆向指標）[11]。在指標體系中，站在不同角度，同一指標可能會有不同屬性。比如“民警休息休假”指標，從編制管理機關對公安機關的編制投入看，說明公安工作任務量大，亟需補充編制數(shù)量，是正向指標；從對公安機關警察編制管理的評價來看，說明公安編制管理存在疏漏，其又該是逆向指標。對此，可根據(jù)當前工作重點在評價體系中的不同層面賦予指標不同的權重，并實行動態(tài)調整。

（二）指標體系構建

1.指標體系的結構層次

基于現(xiàn)有理論研究成果及地方公安機關警力配置的成效、經驗，并結合調研實際，現(xiàn)提出公安機關警察編制分配指標體系（見表 1）。其中一級指標2 個，二級指標5 個，三級指標9 個。

表1 公安機關警察編制分配指標

2.編制分配的兩個維度

在選取公安機關警察編制分配指標時，須考慮職責任務和警務保障兩個維度。

（1）職責任務

政府職能決定了政府的機構設置和公務人員編制規(guī)模，對于公安機關來說，警察編制分配的主要依據(jù)就是公安機關的職能，應當因事設崗、因崗定編，而不能因人設崗、因人定編，因此在研究中必須考慮作為唯一起決定性作用的因素，即公安機關的職責任務。

根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第二條規(guī)定，人民警察的任務是“維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動?！痹?019 年召開的全國公安工作會議上，習近平總書記指出要“積極預防、妥善化解各類社會矛盾”“處理好維穩(wěn)和維權的關系”“履行好打擊犯罪、保護人民的職責”，這是對新的歷史條件下公安機關職責任務的新要求。綜上，結合研究實際，現(xiàn)把公安機關的職責任務劃分為打擊犯罪、治安管理和服務群眾三個內容，作為二級指標，以便于作進一步分析。

打擊犯罪是公安機關的重要職責任務，自公安隊伍組建之初，就是其主要工作內容之一。它可謂是包羅萬象，按犯罪案件種類劃分，包括刑事案件、經濟案件、毒品案件、網絡犯罪案件等；按案件辦理流程劃分，包括發(fā)案、立案、破案、預審、起訴等環(huán)節(jié)。在打擊犯罪過程中，不僅消耗了公安機關的物力和財力，更需要大量的警察編制，依據(jù)簡便、可操作等指標設計原則，僅選取了“刑事案件發(fā)案數(shù)”一個指標。因為從刑事案件發(fā)案開始，民警就已介入，開展定性、偵破工作。如果僅選擇犯罪率或者破案率則無法全面考察公安機關的工作，因為部分案件經調查后可能會不構成犯罪，此外還有不少案件由于種種原因無法被偵破，但在得出這些結論的過程中，都有公安民警的辛勤汗水。

治安管理作為公安機關的主要職責之一，從廣義上包括戶籍管理、出入境管理、邊防管理、消防管理、內部單位保衛(wèi)工作等，其涉及方方面面，可以說，有人的地方就有治安管理，沒人的地方也有治安管理。為了便于研究，本研究選取“治安案件發(fā)案數(shù)”從全面考察公安機關治安管理工作的角度出發(fā)，同時還選擇了“管轄地域面積”，因為不僅人口相對稠密的地區(qū)需要治安管理工作，在人煙稀少的地方也需要人民警察開展治安管理。

“全心全意為人民服務”是我國公安機關的宗旨，也是公安機關的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。當前，公安機關開展了不少便民利民的服務舉措。一方面從職責角度出發(fā)，廣泛開展了報警求助、優(yōu)化服務流程、安全防范宣傳教育等工作，在研究中選取“報警數(shù)”作為三級指標來考察；另一方面從滿足群眾需求的角度出發(fā)，開展了各類慰問、幫扶工作，難以窮盡列舉。由于服務對象是人民群眾，現(xiàn)選擇“常住人口”和“流動人口”作為三級指標進行考察。

（2）警務保障

雖然警察編制分配的決定因素是公安機關的職責任務，但是在分配公安機關警察編制時仍需考慮警務保障因素的影響作用，將其歸結為警務保障，作為一級指標。

警務保障范圍很廣，既包括隊伍管理方面的保障，又涵蓋裝備財務等各類財和物的保障，還包括科技信息等方方面面。按照指標設計的原則并借鑒國內外經驗，本研究選取隊伍管理和裝財投入作為二級指標。

隊伍管理作為公安機關的一項核心工作，需要人員編制去完成，更重要的是它是公安工作的重要保障，能夠提供思想保障、警力資源管理與開發(fā)保障、干部保障等。在機構數(shù)量與警察編制方面，隨著時代的發(fā)展，公安機關的職能變化主要表現(xiàn)為職能的增加與強化，職能部門的增設隨之產生，同時對應出現(xiàn)了職能部門人員需求[12]?！吧厦媲О彦N，下面一根釘”，隨著上級公安機關新職能部門的相繼增設，基層所隊既要完成既有的基礎警務工作，又得承擔新的職能任務，這就導致公安機關警察編制供不應求，為了便于量化，現(xiàn)選取“建制機構數(shù)”作為三級指標。合理安排工作，保障民警身心健康是公安工作和隊伍建設科學發(fā)展的必然要求，也是民警作為工作者的權利。當前民警加班加點工作已成為隊伍管理中的頑疾，或是由于編制短缺，或是由于不能合理安排工作，因而，選擇“人均周加班小時數(shù)”對缺少編制的單位進行衡量。

在公安機關警察編制分配上要考慮裝財投入的影響，主要是從經濟因素對公安工作的影響和保障出發(fā)的。在經濟發(fā)達地區(qū)，財政狀況好，對公安機關的財政支持力度較大，同時，在該地區(qū)公安機關的職責任務也會較重。反之，在經濟欠發(fā)達地區(qū)，財政狀況較差，對公安機關的財政支出力不從心，一般而言這些地區(qū)公安機關的職責任務也就相對較輕。在調研中發(fā)現(xiàn)，有些欠發(fā)達地區(qū)尚有空余編制，卻遲遲不使用，原因在于：一方面，民警工資難按時發(fā)出，生活得不到保障；另一方面，人均辦案經費杯水車薪，業(yè)務工作難以為繼。因此，本研究選擇“人均財政投入”作為三級指標。

五、結 語

基于科學、典型、可操作等原則，本文首先認定了確定公安機關警察編制數(shù)量的基本依據(jù)是社會發(fā)展特定時期的公安機關工作量及完成工作的難易程度，隨后從制約公安機關工作量及難易程度、影響公安機關工作量及警察編制數(shù)量兩個維度對其進行影響因素分析，最后構建了公安機關警察編制分配指標體系。

未來的研究方向主要有兩個方面：一方面，由于目前官方統(tǒng)計體系缺少透明度與公開性，政法系統(tǒng)的統(tǒng)計信息分類、分層次地對外公開工作力度薄弱，導致在實際工作中正在使用的一些指標數(shù)據(jù)尚未公開，或公開的程度不夠，給研究工作帶來了一定的阻力，未來隨著數(shù)據(jù)的健全和可獲取，可以更詳細深入地探討公安機關警察編制分配指標體系；另一方面，標準模型是典型的多指標綜合評價方法，未來可在本研究所設計的指標體系基礎上采用層次分析法、熵值法、灰色關聯(lián)分析法等評價方法，對所選擇的各項指標進行綜合加工并得出相對權重，以此得到客觀、可靠的評價結果。