農(nóng)民專業(yè)合作社技術(shù)支持法律保障建設(shè)

賈少涵++崔嘉欣

【摘要】根據(jù)對(duì)河北省的實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)，目前我國農(nóng)民專業(yè)合作社技術(shù)支持法律保障體系已初步建立，但仍存在立法不周、有法難依、有法不依等問題，必須轉(zhuǎn)換觀念、提速立法、深化改革、強(qiáng)化主體，把“四個(gè)不同步”轉(zhuǎn)化為“四個(gè)同步”。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民專業(yè)合作社 技術(shù)支持 法律保障 【中圖分類號(hào)】D922.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)民專業(yè)合作社技術(shù)支持法律保障建設(shè)的成就

21世紀(jì)以來，我國農(nóng)民專業(yè)合作社有長足發(fā)展。截至2015年12月，全國登記注冊(cè)的農(nóng)民合作社超過153萬家。河北省登記的農(nóng)民專業(yè)合作社81581家，入社成員546.1萬戶，占全省總農(nóng)戶的35.2%，農(nóng)村覆蓋率高達(dá)94%。為促進(jìn)合作社發(fā)展，河北省與其他省份一樣，初步建立了比較完整的合作社技術(shù)支持體系，并逐步建立了與技術(shù)支持體系相對(duì)應(yīng)的法律保障體系。與此同步，河北省已經(jīng)初步建立了由國家法律法規(guī)和該省相關(guān)法規(guī)共同構(gòu)成的合作社技術(shù)支持的三大法律保護(hù)體系：一是總體支持引導(dǎo)方面，包括《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《河北省農(nóng)民合作社條例》、《河北省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》等。二是成果研推方面，包括《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》等。三是獎(jiǎng)勵(lì)考評(píng)方面，包括《河北省農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣獎(jiǎng)勵(lì)辦法實(shí)施細(xì)則》、《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系河北省創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)績效考評(píng)管理辦法（試行）》。事實(shí)證明，合作社技術(shù)支持的法律保障體系，對(duì)促進(jìn)合作社技術(shù)發(fā)展，保障農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)民增收，起到了明顯的作用。

農(nóng)民專業(yè)合作社技術(shù)支持法律保障建設(shè)存在的問題

立法不周，即相應(yīng)法律規(guī)范不健全、不明確。其表現(xiàn)：一是項(xiàng)目上政策支持多而立法支持少。該省有些農(nóng)技項(xiàng)目每年申報(bào)一次，沒有用法律或法規(guī)的形式固定下來，缺乏預(yù)期性和長遠(yuǎn)性。二是支持對(duì)象選擇缺乏法律依據(jù)。農(nóng)技支持的對(duì)象往往側(cè)重于大社而忽略小社，選擇依據(jù)是項(xiàng)目結(jié)果或經(jīng)濟(jì)效益，缺乏法律依據(jù)。 三是缺乏明確的監(jiān)管責(zé)任。《河北省農(nóng)民合作社條例》第十三條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民合作社開展信用合作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督”。具體由哪個(gè)或哪些部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督，沒有明確規(guī)定，造成部門之間相互推諉，導(dǎo)致監(jiān)管缺失和不力狀態(tài)。

有法難依，即現(xiàn)有立法因可操作性差而難以實(shí)施。其表現(xiàn)，一是《河北省農(nóng)民合作社條例》規(guī)定，人民政府負(fù)責(zé)農(nóng)民合作社建設(shè)與發(fā)展的指導(dǎo)、扶持等。這樣以行政手段為主導(dǎo)，容易忽視農(nóng)民需求，導(dǎo)致合作社缺乏內(nèi)在創(chuàng)新能力。二是《河北省農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金項(xiàng)目管理辦法》雖具體規(guī)定了農(nóng)轉(zhuǎn)資金支持的農(nóng)技成果條件，但是可操作性不強(qiáng)。在筆者的走訪中，多數(shù)合作社都提出目前農(nóng)技項(xiàng)目申請(qǐng)?zhí)y，要“托關(guān)系、找人脈”，付出成本過高。

有法不依，即一些已出臺(tái)的法律法規(guī)，在實(shí)際工作中未得到切實(shí)執(zhí)行或遵守。例如，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》明確規(guī)定合作社失去正常運(yùn)行的條件時(shí)應(yīng)予解散。但為套取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，該省很多合作社早已符合解散的條件卻依然存在。再如，《河北省農(nóng)民合作社條例》第十三條規(guī)定，“不得改變信用合作資金的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營用途。農(nóng)民專業(yè)合作社不得吸收存款、發(fā)放貸款?！比欢?，該省曾發(fā)生多家合作社以開發(fā)農(nóng)業(yè)技術(shù)為名，行非法集資之實(shí)，甚至發(fā)生法定代表人攜款“跑路”事件。

農(nóng)民專業(yè)合作社技術(shù)支持法律保障存在問題的原因

存在上述問題的主要原因，是合作社技術(shù)支持發(fā)展與相應(yīng)法律建設(shè)不同步。具體表現(xiàn)在：第一，農(nóng)民專業(yè)合作社技術(shù)支持觀念與市場經(jīng)濟(jì)和依法治國發(fā)展進(jìn)程不同步。在市場經(jīng)濟(jì)和依法治國條件下，要求政府不干預(yù)屬于市場行為的合作社技術(shù)具體運(yùn)作。即使有問題，也要求用法律來規(guī)范其各個(gè)主體及其行為。但一些部門和干部，往往沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府為主導(dǎo)，政策至上觀念，過多實(shí)行行政干預(yù)。

第二，農(nóng)民專業(yè)合作社技術(shù)支持體系建設(shè)與相應(yīng)法律保障建設(shè)不同步。技術(shù)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)中最活躍的因素，因而技術(shù)支持體系也是不斷進(jìn)步的。但法律則具有天生滯后性。只有當(dāng)有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定具有普遍性時(shí)，才會(huì)上升為法律法規(guī)。因此，技術(shù)支持法律保障的現(xiàn)實(shí)需要，與法律保障之間，總會(huì)有一段差距。加上我國合作社技術(shù)支持體系建設(shè)起步較早，相應(yīng)法律制定較晚，導(dǎo)致其法律保障的滯后性。

第三，農(nóng)民專業(yè)合作社技術(shù)支持的發(fā)展與法律體制改革進(jìn)程不同步。合作社技術(shù)支持，需要地方根據(jù)各自情況，及時(shí)制定對(duì)象廣泛、項(xiàng)目類型多樣的立法保障。但現(xiàn)有立法體制制約了地方立法。我國《立法法》在2015年3月修改前，只有三類地方城市擁有立法權(quán)。在河北省除省政府外，僅有石家莊、唐山和邯鄲三個(gè)省轄市擁有立法權(quán)。修訂后的《立法法》雖賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，但卻被限制在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)事項(xiàng)，而涉農(nóng)技術(shù)支持立法讓在其范圍之外，造成地方立法滯后。

第四，農(nóng)民專業(yè)合作社技術(shù)支持法律建設(shè)與主體配置不同步。一是立法和司法人員配置不足。司法部2004年下發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)建規(guī)范化司法所工作的意見》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所要求每個(gè)司法所工作人員要達(dá)到3人以上。目前，河北全省2243個(gè)司法所只有600多個(gè)達(dá)到要求。二是立法人員知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理。該立法需要既掌握足夠的法律知識(shí)，又懂得農(nóng)業(yè)科技知識(shí)的復(fù)合型人才。三是合作社社員法律素質(zhì)較低。農(nóng)民合作社技術(shù)支持法律建設(shè)主體的這種低配置，成為有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的主觀原因。

加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社技術(shù)支持法律保障的對(duì)策建議

上述“四個(gè)不同步”，嚴(yán)重制約了我國合作社的技術(shù)進(jìn)步及其經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。要解決這些問題，應(yīng)將“四個(gè)不同步”轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵隆八膫€(gè)同步”。第一，轉(zhuǎn)換觀念，樹立農(nóng)民專業(yè)合作社技術(shù)支持建設(shè)與其法律保障建設(shè)同步發(fā)展的指導(dǎo)思想。政府不具體介入合作社技術(shù)的具體事務(wù)和糾紛，將這些事務(wù)和糾紛交由市場和法律規(guī)范。

第二，提速立法，盡快改變農(nóng)民專業(yè)合作社技術(shù)支持法律保障體系建設(shè)滯后狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)與合作社技術(shù)支持體系同步發(fā)展。適時(shí)有效立法，及時(shí)把內(nèi)容上成熟穩(wěn)定、效果得到實(shí)踐驗(yàn)證的支持政策，上升為國家法律或地方性法規(guī)或部門規(guī)章。完善已有立法，使之更具有可操作性、實(shí)用性和協(xié)調(diào)性。

第三，深化改革，賦予地方政府有關(guān)立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民專業(yè)合作社技術(shù)支持發(fā)展與其法律保障立法同步跟進(jìn)。建議把農(nóng)技支持立法納入設(shè)區(qū)市立法范圍，為其按照各地情況和農(nóng)技支持發(fā)展需求及時(shí)立法提供制度保障。

第四，強(qiáng)化主體，合理配備法律人員，加強(qiáng)立法人員與干部社員素質(zhì)教育，實(shí)現(xiàn)合作社技術(shù)支持法律保障主體與法律保障要求同步發(fā)展。主要是足額配備涉農(nóng)法律人員，特別重視錄用有農(nóng)業(yè)專業(yè)背景并取得法律職業(yè)資格證書的大學(xué)生，充實(shí)農(nóng)村法制隊(duì)伍。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有立法人員和鄉(xiāng)村干部社員科技與法律素質(zhì)教育培訓(xùn)，補(bǔ)上主體素質(zhì)低下的短板。

（作者分別為河北大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生、河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師，河北大學(xué)歷史學(xué)院博士研究生、中央司法警官學(xué)院編輯部講師）

【注：本文系河北農(nóng)業(yè)大學(xué)社科基金項(xiàng)目課題“河北省農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社技術(shù)支持體系現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策”（項(xiàng)目編號(hào)：SK201305-3）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《全國農(nóng)民合作社總數(shù)超過153萬家，入社農(nóng)戶10090萬戶 全國42%的農(nóng)戶加入了合作社》，天津廣播網(wǎng)，2016年3月27日。

②趙紅梅：《200億元支持河北省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展》，《河北日?qǐng)?bào)》，2014年12月18日。

③趙紅梅：《河北：3萬多合作社成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體》，《河北日?qǐng)?bào)》，2013年2月20日。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲