社會(huì)治理創(chuàng)新中行政審判角色實(shí)現(xiàn)

康宇++蔣文玉

【摘要】黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的治理要求。在法治語(yǔ)境下，行政審判在推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新方面能夠發(fā)揮重要作用。在社會(huì)治理創(chuàng)新中，行政審判需要發(fā)揮參與者、推動(dòng)者、促進(jìn)者的角色功能。

【關(guān)鍵詞】行政審判 社會(huì)治理創(chuàng)新 角色定位 理念

【中圖分類(lèi)號(hào)】D916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八屆三中全會(huì)適時(shí)提出了創(chuàng)新社會(huì)治理體制的要求。人民法院應(yīng)在厘清法與治關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確角色定位，充分發(fā)揮行政審判在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政中的作用，實(shí)現(xiàn)其對(duì)社會(huì)治理的規(guī)范與引導(dǎo)職能。

社會(huì)治理，是指政府及社會(huì)團(tuán)體組織、調(diào)節(jié)、服務(wù)、控制及監(jiān)督社會(huì)生活、社會(huì)事業(yè)等環(huán)節(jié)的整個(gè)過(guò)程。從治理主體的多元視角看，社會(huì)治理主要是指以社會(huì)的和諧有序?yàn)橹匾繕?biāo)，實(shí)施以政府為主導(dǎo)、社會(huì)多方共同參與的模式，進(jìn)而規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)法律關(guān)系、提升社會(huì)認(rèn)可、化解社會(huì)主要矛盾及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，為人類(lèi)的生存及發(fā)展創(chuàng)建健康、富有活力的社會(huì)運(yùn)行環(huán)境、共促社會(huì)和諧的一切活動(dòng)的總稱(chēng)。①社會(huì)治理是我國(guó)“五位一體”格局建設(shè)的主要構(gòu)成部分，根本目標(biāo)是構(gòu)建和諧而有序的社會(huì)環(huán)境，核心任務(wù)體現(xiàn)為解決社會(huì)矛盾、規(guī)制社會(huì)行為，提升社會(huì)治理水平，實(shí)現(xiàn)推進(jìn)國(guó)家治理體系和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

行政審判在社會(huì)治理創(chuàng)新中的角色定位

行政訴訟重在“法”，即法律是否被遵守，不在“治”，即治理目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。②當(dāng)前，社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)路徑呈多元化趨勢(shì)，行政審判因其化解糾紛功能而成為其中的一種重要方式。

社會(huì)治理的參與者。行政審判作為創(chuàng)新社會(huì)治理的重要參與者，其直接審查政府涉訴行為的正當(dāng)性、合法性，彰顯司法權(quán)有效監(jiān)督行政權(quán)的法定職能。這種對(duì)行政權(quán)的外部監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督及其他社會(huì)監(jiān)督方式相比，其剛性優(yōu)勢(shì)更為突出。同時(shí)，行政審判也承載著事后救濟(jì)的職能，基于法律的穩(wěn)定性、程序保障的嚴(yán)格性及審判權(quán)的獨(dú)立性，能更持續(xù)地監(jiān)督行政權(quán)的行使，倒逼政府更加注重依法行政，為公民權(quán)益提供強(qiáng)有力的救濟(jì)渠道。

社會(huì)治理的推動(dòng)者。在我國(guó)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)是實(shí)施社會(huì)治理的主體。行政訴訟中被告通常是行政機(jī)關(guān)，其與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系更密切，對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響更直接。行政審判通過(guò)審判活動(dòng)一方面對(duì)正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦蜻M(jìn)行確認(rèn)，維持合法行政行為的效力，保障、監(jiān)督各級(jí)政府依法行政；另一方面，行政審判通過(guò)撤銷(xiāo)或變更違法行政行為、判決行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)等，糾正違法行政行為，促使行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，改進(jìn)執(zhí)政手段與執(zhí)政模式。實(shí)踐中，行政審判通過(guò)正當(dāng)審判程序不僅化解了官民糾紛，還規(guī)制了各級(jí)政府的社會(huì)治理活動(dòng)。

社會(huì)治理的促進(jìn)者。與具體行政審判工作相比，司法建議是基于行政審判工作直接審查具體的行政行為，屬于直接監(jiān)督、約束各級(jí)政府行政職權(quán)的一種形式。當(dāng)前行政審判的司法環(huán)境總體上仍有很多不足，司法建議的提出對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新可起到重要作用。同時(shí)，司法實(shí)踐中存在一些具體行政行為，屬違法或存在一般瑕疵，但若一味采取撤銷(xiāo)、確認(rèn)違法的裁決方式，不利于修復(fù)社會(huì)關(guān)系、穩(wěn)定社會(huì)秩序，甚至可能損害他人或公共利益。司法建議能夠糾正、規(guī)制具體的行政行為，同時(shí)起到良好的預(yù)防作用。

行政審判在社會(huì)治理創(chuàng)新中角色的實(shí)現(xiàn)路徑

行政訴訟緣起于保障公民權(quán)利、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，即行政訴訟是事后監(jiān)督，重在堅(jiān)持依法行政的標(biāo)準(zhǔn)，是用行政判決的波及力影響政府治理而非直接介入。③因此，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)的過(guò)程中，行政審判應(yīng)當(dāng)重法，不應(yīng)主要考慮判決對(duì)行政治理的影響。

發(fā)揮參與者的角色。一是強(qiáng)化訴權(quán)的保障力度。最高人民法院曾多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)要保障當(dāng)事人的訴權(quán)，但從現(xiàn)有情況看，行政糾紛案件原告的訴權(quán)保障仍有很大欠缺。各級(jí)法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，盡量滿足行政糾紛案件中民眾的正當(dāng)、合理需求，創(chuàng)新改進(jìn)審判工作機(jī)制，保障民眾的合法訴權(quán)。二是實(shí)現(xiàn)行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。司法實(shí)踐中，只有做到形式正義與實(shí)質(zhì)正義的有機(jī)統(tǒng)一，才能實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了這一目標(biāo)。各級(jí)法院要?jiǎng)?chuàng)新審判思路，在諸如庭審程序優(yōu)化、訴訟活動(dòng)透明、司法公開(kāi)范圍與公開(kāi)渠道拓寬、司法裁判文書(shū)說(shuō)理度提高，法院釋明權(quán)的行使等層面上做實(shí)工作。此外，行政審查可在審查具體行政行為合法性的基礎(chǔ)上進(jìn)一步審查其合理性與正當(dāng)性，以此規(guī)范政府裁量權(quán)的正當(dāng)行使。三是落實(shí)協(xié)調(diào)和解機(jī)制。實(shí)踐表明，協(xié)調(diào)和解機(jī)制在行政審判中具有較大適用空間，有益于官民矛盾的有效解決。各級(jí)法院應(yīng)在立足審判的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新工作思路，將協(xié)調(diào)和解機(jī)制規(guī)范運(yùn)用于行政案件。當(dāng)然，不可為了提高和解協(xié)調(diào)比例而淡化對(duì)行政行為合法性的審查，也不能把當(dāng)事人接受和解作為案件受理之前提或標(biāo)桿，更不得以和解協(xié)調(diào)為名損害他人利益或公共利益。

發(fā)揮推動(dòng)者的角色。第一，創(chuàng)建工作協(xié)調(diào)機(jī)制。近年來(lái)，依法行政的理念日益強(qiáng)化。對(duì)此，諸多地區(qū)的法院及政府創(chuàng)新思路，采取不同措施，加強(qiáng)兩者的互動(dòng)交流，幫助行政部門(mén)增強(qiáng)應(yīng)訴能力，提高行政機(jī)關(guān)管理執(zhí)法水平。第二，細(xì)化行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴配套措施。此次《行政訴訟法》修訂亮點(diǎn)之一，在于明確提出在行政案件中行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極配合，不僅不得干預(yù)法院依法審判，其負(fù)責(zé)人還有出庭應(yīng)訴的義務(wù)，此規(guī)定更有利于促進(jìn)案件的審理判決，也宣傳了行政法治、加大行政審判案件的社會(huì)影響力，但具體措施仍存在許多問(wèn)題。為確保行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴機(jī)制的施行，應(yīng)進(jìn)一步完善健全各方面的配套措施。第三，完善專(zhuān)項(xiàng)工作機(jī)制。當(dāng)前，社會(huì)治理的重難點(diǎn)主要集中于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的社會(huì)管理、流動(dòng)人口特殊群體管理等方面，涉及多方政府部門(mén)、多種具體行政行為。在過(guò)失、違法及犯罪的把握與處理方式、手段上也存在很大差異，造成行政案件頻發(fā)。在管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，各級(jí)人民法院應(yīng)認(rèn)真分析總結(jié)審判實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)，綜合多項(xiàng)糾紛解決機(jī)制，提煉出一套能有效創(chuàng)新社會(huì)治理的規(guī)則，協(xié)助政府部門(mén)更好地依法行政，提高效率，確保行政執(zhí)法的社會(huì)實(shí)效。力求在行政執(zhí)法中有新突破，在社會(huì)治理中推進(jìn)新方法，在機(jī)制創(chuàng)新上有新進(jìn)展，在社會(huì)矛盾化解上尋求實(shí)質(zhì)性解決途徑。

發(fā)揮促進(jìn)者的角色。一是創(chuàng)設(shè)行政審判領(lǐng)域年度報(bào)告機(jī)制。近年來(lái)，部分地區(qū)法院在行政審判方面試行年度報(bào)告機(jī)制。由法院統(tǒng)計(jì)本院一定年限內(nèi)行政案件審判的數(shù)據(jù)，分析歸納總結(jié)案件類(lèi)型、審理特點(diǎn)、案由及發(fā)展趨勢(shì)，挖掘行政執(zhí)法過(guò)程中存在的根本性、普遍性問(wèn)題，提出解決對(duì)策，以此建議各級(jí)政府采取有效措施應(yīng)對(duì)，并對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估，發(fā)揮行政審判的延伸功能，幫助政府提高執(zhí)法水平、執(zhí)法能力，形成執(zhí)法和司法的良性互動(dòng)，才能兼具形式和實(shí)質(zhì)正義，真正提高社會(huì)治理能力。二是完善日常性司法建議機(jī)制。法院根據(jù)訴訟中暴露出行政機(jī)關(guān)執(zhí)法存在的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)向行政機(jī)關(guān)提出司法建議。法院可改變事后建議的傳統(tǒng)做法，推行事中建議的方式，行政部門(mén)可邀請(qǐng)法院對(duì)擬作出的行政決策提出事前建議或進(jìn)行合法性論證，推動(dòng)和保障政府提高依法行政水平。三是發(fā)揮高新科技優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展較快，為提高行政審判工作質(zhì)量提供了有利條件。各級(jí)法院可有效運(yùn)用高科技傳達(dá)、公開(kāi)判決文書(shū)、統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)、傳送相關(guān)信息等，不僅簡(jiǎn)化了手續(xù)，提高了審判質(zhì)量，也減少當(dāng)事人訴累。各級(jí)法院還應(yīng)加大對(duì)行政規(guī)范性文件的學(xué)習(xí)力度，掌握政策變化情況，探求適合時(shí)代發(fā)展的解決思路，從而實(shí)現(xiàn)整合社會(huì)資源、推動(dòng)和諧社會(huì)秩序建設(shè)的目標(biāo)。

（作者單位：川北醫(yī)學(xué)院監(jiān)察處；重慶市長(zhǎng)壽區(qū)人民法院）

【注釋】

①湛中樂(lè)，蘇宇：《社會(huì)管理創(chuàng)新與行政法形態(tài)之變革》，《行政法學(xué)研究》，2012年第1期，第13～18頁(yè)。

②何苗：《國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景與現(xiàn)實(shí)維度》，《人民論壇》，2016年第8期，第43～45頁(yè)。

③譚宗澤：《行政訴訟結(jié)構(gòu)研究——種結(jié)構(gòu)主義的考察維度》，《南京大學(xué)法律評(píng)論》，2009年第2期，第338～345頁(yè)。

責(zé)編/張蕾 蘇娜（見(jiàn)習(xí)） 美編/楊玲玲