我國外商投資管理體制改革歷程回顧及深化改革的思考

摘 要：我國外商投資管理體制曾經(jīng)歷過幾次重大改革，但改革僅停留在政府機構(gòu)結(jié)構(gòu)調(diào)整的技術(shù)層面，沒有逃脫部門審批的老思路，管資格優(yōu)先于管行為，他律優(yōu)先于自律，并沒有真正解決涉及政府使命與職能的改革。目前外商投資行政管理資源在一定程度上是分散的，下一步的改革重點是從根本上改革傳統(tǒng)的政府部門體制，建立起適應服務政府、責任政府和法治政府要求的現(xiàn)代政府大部門體制。創(chuàng)新外商投資管理體制，完善外商投資監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：外商投資；管理體制；改革；大部門體制

中圖分類號：F8326 文獻標識碼：A 文章編號：

2095-3283（2016）09-0035-04

[作者簡介]郝紅梅（1967-），副主任，副研究員，研究方向：外國投資。

近年來，我國行政管理體制改革有所推進，政務公開制度、政府績效管理制度、專家咨詢制度等正在逐步建立和完善，但是深層次矛盾并沒有解決，主要表現(xiàn)在：政府對微觀經(jīng)濟運行干預仍比較多，公共服務比較薄弱；政府機構(gòu)設置不盡合理，職能劃分過細，部門職責交叉，導致協(xié)調(diào)困難，權(quán)責脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出；對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權(quán)、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。從改革實踐看，即便是針對同一改革措施，各部門的認識、態(tài)度甚至文件表述都不同。行政管理體制存在的這些問題同樣體現(xiàn)在外商投資管理工作中。

“十二五”期間，我國外商投資管理體制改革主要圍繞著三個方面進行：繼續(xù)削減和調(diào)整審批事項，下放審批權(quán)限，簡化審批程序，并提高透明度；依法管理外商投資活動，強化服務和監(jiān)管職能；進一步提高外商投資的自由、便利程度。但從現(xiàn)實看，當前制約外商投資水平提高的體制性障礙仍然存在，公平和可預見的法制環(huán)境尚未真正形成，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和有效監(jiān)管的體制仍然缺位。我國外商投資管理體制的健全還需要繼續(xù)探索。

一、我國外商投資管理體制改革歷程

1979年7月30日第五屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過設立外國投資管理委員會，任命谷牧副總理兼委員會主任，歸口管理的單位包括外貿(mào)部、外經(jīng)部、海關(guān)總署、外匯管理局、商檢局、中國銀行、國家計委、國家經(jīng)委、國家建委、財政部等。各省、區(qū)、市也很快建立了相應的機構(gòu)，形成了從中央到地方較為完整的外資管理體系。外資委作為組織實施對外開放政策歸口的部門，在當時發(fā)揮了應有的作用。一些重大事項在委員會上集體討論，統(tǒng)一認識，形成決議，再由歸口的各單位根據(jù)自身職責分工去執(zhí)行，相關(guān)單位配合支持，這樣就容易形成合力，協(xié)調(diào)行動，提高效率。

1982年1月，為統(tǒng)籌對外經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展的全面工作，鄧小平指示，率先進行外經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)的機構(gòu)改革，將國家進出口委、外資委、外貿(mào)部、對外經(jīng)濟聯(lián)絡部合并組建對外經(jīng)濟貿(mào)易部，統(tǒng)一歸口管理我國的對外貿(mào)易、利用外資、對外經(jīng)濟技術(shù)援助等工作?！吨腥A人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》及有關(guān)的涉外經(jīng)濟法規(guī)規(guī)定由外國投資管理委員會行使的批準權(quán)相應由對外經(jīng)濟貿(mào)易部行使。

1992年初，鄧小平南巡發(fā)表重要講話，中國的改革開放和經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新階段。為了滿足提高決策層次、從最高層統(tǒng)一配置資源，迅速推動工作的需要，1994年國務院決定成立全國外資工作領導小組，任命國務院副總理李嵐清為組長，成員單位包括國家計委、外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委、國家體改委、財政部、勞動部、中國人民銀行、國家稅務總局、國家工商行政管理局、國家土地管理局、海關(guān)總署、國務院法制局、國務院特區(qū)辦、國家外匯管理局。全國外資工作領導小組辦公室設在對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部，負責組織協(xié)調(diào)各部門的意見，主任由外經(jīng)貿(mào)部副部長鄭斯林擔任，辦公室的日常工作班子設在外經(jīng)貿(mào)部外資司。

1998年3月，根據(jù)國務院第一次全體會議審議通過的國務院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)調(diào)整方案，撤銷全國外資工作領導小組，工作改由外經(jīng)貿(mào)部承擔。外資企業(yè)法第六條規(guī)定：設立外資企業(yè)的申請，由國務院對外經(jīng)濟貿(mào)易主管部門或者國務院授權(quán)的機關(guān)審查批準。但事實上此后我國沒有一個統(tǒng)一的外資管理專責部門，涉及外資的管理職能分散在政府的幾乎所有部門，政府部門之間有各自的管理權(quán)限，外商投資相關(guān)的管理規(guī)定也分散在許多監(jiān)管領域之中，即由多個行政機關(guān)，依據(jù)不同的程序性規(guī)范，對外資進行多元行政管理，仍以政府單一主體管制為主。

目前，外商投資企業(yè)設立前審批主要包括反壟斷審核，國家安全審核，企業(yè)登記預先核準，土地、環(huán)境評估、規(guī)劃選址，投資項目審批、企業(yè)設立登記和審批，其他行政登記（稅務登記、獲得設立外匯賬戶許可、海關(guān)進出口收貨人登記）等，參與外商投資管理的機構(gòu)分別是國家發(fā)改委、商務部、國家工商行政管理局，當外資項目涉及特殊行業(yè)，有單行條例規(guī)定相應準入程序時，還需增加行業(yè)主管部門的審批，如印刷業(yè)由新聞出版行政管理機構(gòu)審批、金融業(yè)由金融管理機構(gòu)審批等。由于在監(jiān)管什么、如何監(jiān)管、誰來監(jiān)管等基本問題上含糊不清，且限于人力和專業(yè)技術(shù)力量不足，缺少健全的、程序化的監(jiān)管，政府外資管理部門往往陷入紛繁復雜的審批工作之中。由于缺少基礎的法律授權(quán)和監(jiān)管職責劃分，導致監(jiān)管真空或監(jiān)管重疊，提高了市場主體的進入成本，降低了市場機制的運行效率。

應該說，成立“外國投資管理委員會”和“外資工作領導小組”是具有積極意義的，解決了外資管理“九龍治水各管一段”的弊端，對內(nèi)而言，作為一個高于各部委的高層次議事決策機構(gòu)，便于對外資進行統(tǒng)合管理，提高解決問題的效率，同時也可以更快地與最高決策層直接建立溝通，從最高層統(tǒng)一配置資源，有助于沖破各種利益羈絆，順應了政府管理能力提升的需求；對外而言，也便于國家在國際關(guān)系層面實現(xiàn)對話。因此，在此后幾年中，為加強對外資工作的領導，一些地方省市重新設置了外資工作領導小組，如2005年廣東省政府決定成立外資工作領導小組，2008年上海市成立外資工作領導小組。省一級的外資領導小組配置規(guī)格都比較高，組長由省委書記擔任，屬于規(guī)格最高的領導機構(gòu)之一，領導小組下設辦公室，一般設在省商務委（廳），但組織協(xié)調(diào)權(quán)限要高于商務委（廳）。

對外商投資管理體制改革歷程的回顧可以看出，我國的外資管理體制曾經(jīng)歷過幾次重大改革，總體上是伴隨著政府機構(gòu)改革步伐進行的，其中一個重要內(nèi)容就是不斷調(diào)整政府管理機構(gòu)，使其能夠與一定階段的經(jīng)濟體制改革相適應，但改革僅停留在政府機構(gòu)結(jié)構(gòu)調(diào)整的技術(shù)層面，著眼于解決部門之間互相掣肘導致效率低下等問題，沒有逃脫部門審批的老思路，管資格優(yōu)先于管行為，他律優(yōu)先于自律，并沒有真正解決涉及政府使命與功能的改革。實踐證明，對部分投資項目的審批權(quán)限、審批方式的調(diào)整是遠遠不夠的，需要對現(xiàn)行外資管理體制進行大的改革。

二、我國外商投資管理體制改革的必要性

“十三五”期間，我國吸收外資面臨的外部經(jīng)濟環(huán)境將更加嚴峻。一是發(fā)達國家國內(nèi)政策調(diào)整的不確定性，二是周邊國家的崛起給我國吸收外資提出了很大的挑戰(zhàn)，競爭加劇，三是世界經(jīng)濟發(fā)展的不確定性促使跨國公司行動更加審慎。未來幾年，全球經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境可能有所改善，但世界經(jīng)濟低增長、高風險態(tài)勢不會明顯改觀，主要表現(xiàn)在：發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)濟增長動力仍較疲弱，一些新興經(jīng)濟體依賴能源資源出口、國際收支失衡等問題逐漸暴露，發(fā)展面臨的風險上升，經(jīng)濟增速在放緩；國際政治變化、地區(qū)沖突、恐怖主義等因素將影響國際投資環(huán)境的穩(wěn)定；金融市場波動可能引發(fā)國際商品市場持續(xù)動蕩；科學技術(shù)的進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、世界貿(mào)易體制的完善等，使國際投資在新的平臺上擴張的同時，也給其發(fā)展帶來了許多不確定性。受這些因素的影響，全球外國直接投資難以再現(xiàn)2008年國際金融危機前蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。

從國際看，各國之間的競爭體現(xiàn)為企業(yè)競爭力和國家科技實力的競爭，同時也體現(xiàn)為經(jīng)濟體制和政府行政能力與效率的競爭。未來我國如果要繼續(xù)保持引資優(yōu)勢，在制度層面建設上尤其是與市場經(jīng)濟相適應的基本制度安排和運作機制領先于其他新興國家是十分必要的。在營造法治化、國際化、便利化營商環(huán)境等方面取得突破性進展是“十三五”時期商務發(fā)展的主要任務。

從國內(nèi)看，我國要素供求關(guān)系趨緊、成本持續(xù)攀升，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，傳統(tǒng)比較優(yōu)勢明顯弱化。對外開放還存在產(chǎn)業(yè)和地區(qū)不均衡；我國在全球產(chǎn)業(yè)鏈上的分工地位還較低；與開放經(jīng)濟相適應的風險防范機制還不完善等問題。

投資管理體制改革是我國經(jīng)濟體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的重要方面，改革的滯后在很大程度上制約了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式相關(guān)改革的實際進程，而由于外商投資的特殊性，對外商投資管理體制的改革就更為必要而且迫切了。

外資管理體制是我國吸收外資發(fā)展戰(zhàn)略與政策順利實施的制度保證。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)要求進一步提高對外開放水平，國內(nèi)外形勢的發(fā)展變化對外資管理體制的完善提出了更高的要求，適應市場經(jīng)濟和國際通行規(guī)則的外資管理體制對真正提高外商投資水平至關(guān)重要。外資管理體制改革不到位，是影響外資質(zhì)量和效益的深層次問題，已成為一項繞不開也拖不起的重大改革。統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局，整合對內(nèi)對外事務，需要一個綜合性的外資監(jiān)管機構(gòu)，作戰(zhàn)略謀劃。

著眼于我國適應經(jīng)濟全球化新形勢，加快培育國際經(jīng)濟合作和競爭新優(yōu)勢，黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出了形成對外開放新體制的新要求和新任務。構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，其中一個任務就是創(chuàng)新外商投資管理體制，完善外商投資監(jiān)管體系?！督ㄗh》提出，“全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，促進內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競爭”，指明了外商投資管理體制改革的方向。

2015年1月，商務部公布《外國投資法（草案征求意見稿）》，在準入環(huán)節(jié)，對逐案審批的外資管理制度作出了重大改革，確立了全面報告加有限許可的管理制度，外國投資主管部門僅對特別管理措施目錄列明領域內(nèi)的投資實施準入許可，這樣就縮小了審批、核準范圍，增加了審批透明度，將管理重心從前期的市場準入轉(zhuǎn)到準入后的市場監(jiān)管上來，更加注重對外國投資企業(yè)經(jīng)營行為的監(jiān)督檢查。但草案仍沿襲了現(xiàn)有的分段監(jiān)管體制，未對現(xiàn)有監(jiān)管格局作大的調(diào)整。

三、外商投資管理制度發(fā)展的國際經(jīng)驗

總體來看，處于較為成熟的市場經(jīng)濟環(huán)境之中的西方國家的政府機構(gòu)設置具有綜合性、宏觀性和數(shù)量少的特點。美國、俄羅斯的內(nèi)閣機構(gòu)都是15個，日本僅有12個。近年來，許多國家都在進行體制改革，原來較分散的政府機構(gòu)不斷合并，使得政府部門減少，單個部門的職能擴大，用大部來協(xié)調(diào)和指揮相關(guān)業(yè)務，整合行政資源。

大部門體制是市場經(jīng)濟發(fā)達國家商務機構(gòu)設置的通行做法。多數(shù)國家的商務機構(gòu)不僅是行業(yè)主管部門，還同時具有宏觀經(jīng)濟服務職能和宏觀經(jīng)濟管理職能。從世界趨勢看，隨著經(jīng)濟全球化的不斷擴展，商務部門提供涉外管理、經(jīng)濟協(xié)調(diào)的職能將強化，在投入與編制方面均予以傾斜。“大商務”的指導思想將宏觀經(jīng)濟效益、貿(mào)易規(guī)則、投資環(huán)境、全球合作、知識產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)安全、能源政策和環(huán)境保護等概念有機融合在一起，實現(xiàn)了各部門間的高效運轉(zhuǎn)。把密切相關(guān)的職能集中在一個部門統(tǒng)一行使，可以減少部門之間的職能交叉和權(quán)限沖突，簡化處理公務的手續(xù)和環(huán)節(jié)，減少橫向協(xié)調(diào)困難，變部門之間扯皮為部門內(nèi)部協(xié)同，有利于集中和綜合決策。

從美國、英國、新加坡等國的商務管理體制以及職能部門的設置來看，國際上比較流行的政府商務管理職能多以統(tǒng)計、研究和服務為主，為企業(yè)發(fā)展提供資源類幫助，在管理方面多以制定法規(guī)為主，管規(guī)劃、管政策、管標準，較少涉及行政審批類。在外國投資管理體制上，管理的基本方向是將政府規(guī)制限定在維護國家安全和公共利益的范圍內(nèi)。從相關(guān)國家外資管理的機構(gòu)設置看，較有代表性的有兩種模式：

一是委員會模式，如美國外國投資委員會、俄羅斯外國投資監(jiān)管委員會、印度外國投資促進委員會、韓國外國投資委員會等。委員會成員一般涵蓋多個領域。美國早在1975年就成立了跨部門的外國投資委員會，主席由財政部長擔任，秘書處設在財政部國際投資局，該局牽頭負責委員會的日常事務工作。委員會成員包括國務卿、國防部長、商務部長、司法部長、行政管理和預算局長、美國貿(mào)易代表和經(jīng)濟顧問委員會主席、國家科技政策辦公室主任、總統(tǒng)國家安全事務助理和總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理、國土安全部成員，另外，總統(tǒng)可視情況指派其他部門的負責人參與外資委員會的工作。2007年，美國頒布了《外國投資與國家安全法》，明確了外資委員會的架構(gòu)、任務、工作程序、職能以及進行國家安全審查的程序等一系列重要事宜，以立法的形式確立了外資委員會的合法性。

二是大部門單一負責模式，將外資的監(jiān)管權(quán)限集中到某一個政府部門，如加拿大工業(yè)部、澳大利亞財政部、新加坡貿(mào)工部、巴西工業(yè)外貿(mào)部、印度商業(yè)及工業(yè)政策促進部。澳大利亞外國投資的主管部門為財政部下屬的投資審查委員會，該機構(gòu)負責制定外國投資政策、外國投資審查和管理，并向政府提供咨詢報告。新加坡外國投資的主管部門是經(jīng)濟發(fā)展局，是隸屬于新加坡貿(mào)工部的法定機構(gòu)，具體制定和實施各種吸收外資的優(yōu)惠政策并提供高效的行政服務。在這些大部制內(nèi)部都設有相關(guān)的高層機制確?？绮课膮f(xié)調(diào)工作。

四、我國外商投資體制改革的總體思路

黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中第一次明確提出政府職能轉(zhuǎn)變的目標，即“通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變”。我國行政管理體制改革下一步的重點是要向建設責任政府、廉潔政府、法治政府、服務政府的方向推進。外商投資體制改革需從三方面解決當前面臨的挑戰(zhàn)。

一是建立統(tǒng)一、高效的核準機構(gòu)，消除多重核準現(xiàn)象。目前外商投資行政管理資源在一定程度上是分散的，管理職能的交叉或脫空，容易引發(fā)部門間政策的差異或矛盾，形成執(zhí)行上的相互掣肘，在一定程度上造成監(jiān)督主體的缺位或越位，使需要決策的事務決策緩慢、效率不高，同時導致審批層次、部門、程序、環(huán)節(jié)和項目過多，影響投資環(huán)境。管理機構(gòu)的分散同時還導致國家層面整體外資研究、政策制定的缺失，沒有一個部門能夠從國家層面統(tǒng)籌承擔、深入研究和解決吸收外資的重大政策和超前性、深層次的戰(zhàn)略問題。建立統(tǒng)一、高效的核準機構(gòu)，才能解決上述問題。

二是建立外商投資全周期監(jiān)管體制。過去我國的外資規(guī)范是前置性的，外資企業(yè)運行規(guī)則很大程度上依賴于事前的監(jiān)督、控制和審查，由于監(jiān)管措施沒有全覆蓋，對外商投資企業(yè)運行狀況缺乏準確的事中和事后掌握。新的監(jiān)管體制要求將管理重心從前期的市場準入轉(zhuǎn)到準入后的市場監(jiān)管上來，關(guān)注外資企業(yè)的經(jīng)營行為及其市場影響，核心目標是維護市場競爭秩序。

三是加強監(jiān)管評價體系和信用體系建設。一是提高對外商投資環(huán)境、吸收外資績效的評估能力，建立更加科學、規(guī)范、細致的外資評價體系，在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一標準，對我國吸收外資的市場潛力及實際需求、吸收外資的政策導向、境外投資者對我國投資意愿等進行客觀評判；二是增強外商投資行業(yè)預警、審批監(jiān)控、運營監(jiān)測職能，對各行業(yè)外商投資情況實時監(jiān)控，建立外商投資信用體系。

根據(jù)我國行政體制改革的客觀進程，可考慮分三個階段逐步推進：

第一階段大體上保持原有的分段監(jiān)管模式，但在廣泛征求意見的基礎上，對現(xiàn)行的外商投資行政審批項目再進行科學的評估論證，進一步削減負面清單。這一階段重點規(guī)范行政審批行為，設立合理行政審批規(guī)模，建立和完善行政審批的運行、管理和監(jiān)督機制，減少審批環(huán)節(jié)，使行政審批范圍最小化，提高行政效率。

第二階段從分段監(jiān)管向協(xié)調(diào)統(tǒng)一監(jiān)管再邁進一步，成立國家層面的協(xié)調(diào)機構(gòu)外國投資委員會。委員會由中央直接領導，超脫部門利益，減少部門之間程序性的一些事務，在部門林立的外商投資監(jiān)管體系中起到綜合協(xié)調(diào)的作用，從更宏觀的層面把握我國吸收外資戰(zhàn)略方向，窗口單位仍由商務部負責，重大事項實行票決機制。外資委比原來單一部門處理層次高，將從整個國家戰(zhàn)略層面來考慮，結(jié)合國內(nèi)外形勢和各個部門具體情況統(tǒng)籌考慮，而不像單獨處理那樣有局限性。外資委既有權(quán)威性，又有商務部這個執(zhí)行平臺，應該能發(fā)揮出預想的作用，但這種議事協(xié)調(diào)機構(gòu)具有臨時性，其分量不如政府組成機構(gòu)。

第三階段遵循精簡、統(tǒng)一、效能的原則，把政府部門中職能相近、業(yè)務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理。堅持一件事情原則上由一個部門負責，建立健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制，最大限度地避免職能交叉從而提高行政效率，從根本上改革傳統(tǒng)的政府部門體制，建立起適應服務型政府、責任政府和法治政府要求的現(xiàn)代政府大部門體制。

由于商務部和發(fā)改委都是部級單位，而且彼此之間的權(quán)責有重合的地方，因此有些政策難免會統(tǒng)籌不佳，產(chǎn)生沖突。作為宏觀調(diào)控部門，應弱化發(fā)改委的外資審批和監(jiān)管職能，更多地發(fā)揮其政策和宏觀指導作用，同時將有關(guān)外商投資規(guī)劃、統(tǒng)計、服務體系建設職能和機構(gòu)劃入商務部管理，提高商務部的地位和決策權(quán)，拓寬其職能和覆蓋空間，將外商投資項目管理體系納入國家安全審查，實現(xiàn)相關(guān)管理制度有機結(jié)合，逐步向大部制過渡。

市場經(jīng)濟的整體趨勢是橫向經(jīng)濟聯(lián)合更加密切，大部門體制是市場經(jīng)濟發(fā)達國家商務機構(gòu)設置的通行做法。機構(gòu)設置也存在創(chuàng)新和與時俱進的問題，建立統(tǒng)一的大商務管理部門，更加符合現(xiàn)代社會的需要，有助于化解目前存在的機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門的矛盾以及權(quán)限沖突，有助于減少行政層級，理順職責分工，提高政策執(zhí)行效能。因此，外商投資管理體制的改革要放在更大的角度去看，不要因為短期的、局部的困擾而抵觸改革措施的實施。

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（責任編輯：郭麗春）