基層社會(huì)治理創(chuàng)新與新清河實(shí)驗(yàn)

李強(qiáng)+王拓涵

基層社區(qū)治理是整個(gè)社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)，所謂“基層不牢、地動(dòng)山搖”。什么是基層社區(qū)治理，基層社區(qū)治理的七大功能是什么？城市基層社區(qū)治理的四種模式是什么？新清河實(shí)驗(yàn)的內(nèi)容有哪些？進(jìn)展如何？

什么是基層社區(qū)治理

2017年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，文件首次提出了“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”的概念，并提出到2020年中國(guó)要基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。時(shí)間緊，任務(wù)艱巨。筆者認(rèn)為推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理應(yīng)著重關(guān)注七個(gè)方面的內(nèi)容。

一是管理公共事務(wù)。對(duì)社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化建設(shè)等公共事務(wù)進(jìn)行安排和協(xié)調(diào)。這些社區(qū)事務(wù)單靠一家一戶難以解決，必須由能夠代表社區(qū)的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理和治理。

二是提供社區(qū)服務(wù)。社區(qū)是老百姓居住和日常生活的場(chǎng)所，老百姓居家過(guò)日子需要各種各樣的社區(qū)服務(wù)。改革開(kāi)放以前，這些服務(wù)大都由政府提供；改革開(kāi)放之后，社區(qū)服務(wù)越來(lái)越多地轉(zhuǎn)為市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)的效率確實(shí)很高，但是，市場(chǎng)在追逐利潤(rùn)中也產(chǎn)生很多矛盾。為了避免市場(chǎng)失靈，政府的適當(dāng)干預(yù)也是不可或缺的。

三是管理公共資產(chǎn)。對(duì)社區(qū)公共資源、公共空間、公共財(cái)產(chǎn)進(jìn)行合理的安排和使用，確保這些公共資產(chǎn)的使用透明合理，符合廣大居民群眾的利益。

四是組織集體消費(fèi)。集體消費(fèi)是個(gè)體不容易單獨(dú)完成的，涉及居民共同利益的消費(fèi)，比如商品房維修、物業(yè)費(fèi)等都是消費(fèi)者聯(lián)動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)的。住房體制改革后，集體消費(fèi)由原先的單位或公共部門(mén)支付轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐓^(qū)居民聯(lián)動(dòng)消費(fèi)。這就需要協(xié)調(diào)各方關(guān)系，確保合理和公平。

五是表達(dá)利益訴求。以多種形式征求老百姓的意見(jiàn)和建議，積極回應(yīng)社區(qū)需求和矛盾。面對(duì)居民群眾反映的問(wèn)題及時(shí)回應(yīng)，及時(shí)反映給有關(guān)部門(mén)，并認(rèn)真監(jiān)督解決落實(shí)。

六是協(xié)調(diào)矛盾糾紛。推動(dòng)社區(qū)成員形成普遍認(rèn)可的矛盾解決途徑，通過(guò)完善議事規(guī)則、明確工作職責(zé)、規(guī)定信息公示辦法等方式，及時(shí)幫助居民群眾化解日常生活中的矛盾和糾紛。

七是塑造社區(qū)文化、實(shí)現(xiàn)社區(qū)認(rèn)同。通過(guò)增進(jìn)老百姓的社區(qū)參與，加強(qiáng)他們對(duì)所居住社區(qū)的歸屬感。

城市基層社會(huì)治理的四種模式

在中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)生巨大變化的今天，中國(guó)社區(qū)治理出現(xiàn)了很多新問(wèn)題，如居委會(huì)行政化、政府服務(wù)供給與居民需求脫節(jié)、物業(yè)服務(wù)質(zhì)量不過(guò)關(guān)、社會(huì)組織發(fā)育不完善等。自中共十八屆三中全會(huì)提出社會(huì)治理的概念以來(lái)，為激發(fā)社區(qū)活力，圍繞政府、市場(chǎng)、社會(huì)等治理主體，探索社會(huì)治理創(chuàng)新的案例不斷涌現(xiàn)。根據(jù)各地探索，我們歸納出政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、社會(huì)自治、專(zhuān)家參與四種治理模式。需要說(shuō)明的是，多種治理主體和治理機(jī)制往往同時(shí)存在于同一個(gè)社區(qū)的實(shí)際運(yùn)行之中，因此這四種模式在很大程度上是基于一種理論抽象意義上的劃分。

政府主導(dǎo)模式。所謂政府主導(dǎo)是指在政府直接領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)社區(qū)治理工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)的此類(lèi)案例不在少數(shù)，如北京田村地區(qū)、成都瑞泉馨城、廈門(mén)美麗社區(qū)。這三個(gè)案例的突出特征是政府領(lǐng)導(dǎo)力量非常強(qiáng)大，當(dāng)然也強(qiáng)調(diào)居民參與，各主體配合默契，較為成功。此種模式的前提是，地方政府要有錢(qián)，領(lǐng)導(dǎo)人也要有想法、有魄力。比如田村案例，田村所轄的一塊山地，處于兩區(qū)交界處，過(guò)去是荒地，基層政府通過(guò)爭(zhēng)取各方資源，將這個(gè)地區(qū)開(kāi)發(fā)成公共活動(dòng)空間，同時(shí)還把老舊的阜四小院開(kāi)拓成現(xiàn)代感十足的居民公共活動(dòng)空間，創(chuàng)新了公共服務(wù)模式，非常成功。當(dāng)然，此種模式由于政府能力太強(qiáng)，容易導(dǎo)致居民參與不夠，居民在改造過(guò)程中常常比較被動(dòng)。

市場(chǎng)主導(dǎo)模式。新型商品房小區(qū)出現(xiàn)以后，物業(yè)公司這一市場(chǎng)主體在社區(qū)治理中起了很大作用。但是，如果僅僅靠物業(yè)公司，也不能把社區(qū)治理好。我們分析市場(chǎng)主導(dǎo)型的成功案例，比如深圳桃源居的成功主要是因?yàn)榉康禺a(chǎn)商有理想和理念，在社區(qū)商業(yè)、物業(yè)管理方面投入較大。北京怡海家園、武漢百步亭等都類(lèi)似這種模式。成功的市場(chǎng)模式離不開(kāi)其他因素的支持，僅僅靠市場(chǎng)模式，會(huì)難以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)自治模式。主要是指以社區(qū)居民為主導(dǎo)推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育、處理社區(qū)公共事務(wù)、推動(dòng)社區(qū)公共參與和提供社區(qū)公共服務(wù)的模式。其優(yōu)勢(shì)在于社區(qū)居民熟悉自己身邊的事務(wù)、了解群眾的訴求，因而治理方式和治理內(nèi)容更易符合居民群眾的實(shí)際需要。但與行政主導(dǎo)模式和市場(chǎng)運(yùn)作模式相比，社會(huì)自治模式的發(fā)展比較滯后。這方面的案例很少。必須承認(rèn)社會(huì)發(fā)育滯后是中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，因此社會(huì)自治模式需要長(zhǎng)期培育。

專(zhuān)家參與模式。主要是專(zhuān)家學(xué)者通過(guò)提供咨詢或直接介入的方式，參與社區(qū)事務(wù)，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新提供必要的智力資源和社會(huì)資源。目前全國(guó)各地基層社區(qū)治理已有很多創(chuàng)新，積累了很多經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)學(xué)應(yīng)為用理論提升、總結(jié)創(chuàng)新模式做出貢獻(xiàn)。筆者組織的“清河實(shí)驗(yàn)”就是屬于專(zhuān)家參與模式。專(zhuān)家的介入確實(shí)能動(dòng)員社會(huì)上更多的資源投入社區(qū)治理，當(dāng)然該模式也有缺點(diǎn)，常常是專(zhuān)家在的時(shí)候社區(qū)很有活力，創(chuàng)新模式能夠得到很好的運(yùn)作，但專(zhuān)家離場(chǎng)或缺位的時(shí)候是否仍可以持續(xù)還存在疑問(wèn)。專(zhuān)家學(xué)者不能越俎代庖，關(guān)鍵還是要培育社區(qū)的自我治理能力，確保專(zhuān)家撤出后，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)還能夠良性運(yùn)行。只有可持續(xù)的治理才能使得社區(qū)真正成為美好、和諧、自治的社區(qū)，這是清河實(shí)驗(yàn)需要繼續(xù)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

基層社會(huì)治理“新清河實(shí)驗(yàn)”

1.“社區(qū)再組織”與“社區(qū)提升”

筆者組織清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系于2014年2月建立了清河實(shí)驗(yàn)課題組，與北京基層政府合作開(kāi)始了新的清河實(shí)驗(yàn)。（這里之所以叫“新清河實(shí)驗(yàn)”是為了區(qū)別于20世紀(jì)楊開(kāi)道、許世廉組織的老清河實(shí)驗(yàn)。）新清河實(shí)驗(yàn)最初是從兩個(gè)方面著手開(kāi)展的：一是社會(huì)再組織實(shí)驗(yàn)，二是社區(qū)提升實(shí)驗(yàn)。社會(huì)再組織實(shí)驗(yàn)是從改造現(xiàn)有的居委會(huì)組員開(kāi)始，選舉議事委員以擴(kuò)大社區(qū)居委會(huì)的代表性，議事委員更多地是發(fā)揮反映居民意愿、參與社區(qū)決策的功能。社區(qū)提升實(shí)驗(yàn)主要是通過(guò)議事委員帶領(lǐng)居民進(jìn)行民主議事和決策，產(chǎn)生以居民需求為導(dǎo)向的社區(qū)提升議案，由課題組整合相關(guān)專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家、設(shè)計(jì)師等技術(shù)資源，居民參與監(jiān)督，由此實(shí)現(xiàn)社區(qū)改造和提升。下面就分別介紹一下這兩種實(shí)驗(yàn)。endprint

（1）社區(qū)再組織實(shí)驗(yàn)

通過(guò)對(duì)清河街道前期實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在基層組織機(jī)制中普遍存在“政社不分”和“議行不分”兩大癥結(jié)，前者是由于居委會(huì)嚴(yán)重的行政化而背離其自治組織的法律定位；后者是居委會(huì)疲于應(yīng)付各項(xiàng)具體事務(wù)而無(wú)法有效承擔(dān)代表居民行使決策和議事的權(quán)利。也正因如此，課題組認(rèn)為，要想有效地解決問(wèn)題，推動(dòng)社區(qū)“參與式協(xié)商”及“人的再組織”，清河實(shí)驗(yàn)第一步應(yīng)在體制內(nèi)尋求改變更為現(xiàn)實(shí)，側(cè)重于激發(fā)既有制度的活力和有效性。結(jié)合問(wèn)題，調(diào)研組將實(shí)驗(yàn)重點(diǎn)聚焦于創(chuàng)新社區(qū)居委會(huì)的組織格局，目標(biāo)是創(chuàng)建以利益共同體為基礎(chǔ)，以功能調(diào)整為改革方向的新型社區(qū)居委會(huì)。

社會(huì)再組織實(shí)驗(yàn)創(chuàng)造了一個(gè)新的基層社區(qū)組織形式。原有的社會(huì)組織社區(qū)居民委員會(huì)，很難真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治功能。今天的居委會(huì)已經(jīng)出現(xiàn)了職業(yè)化發(fā)展的趨勢(shì)，自治性缺失，并且存在法定身份及法律地位的連續(xù)性問(wèn)題。于是，實(shí)驗(yàn)期望啟用一種社會(huì)干預(yù)和改良的方式，在不改變目前基層社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和治理組織體系的基礎(chǔ)上，在社區(qū)中選舉社區(qū)居委會(huì)議事委員。這其實(shí)是在原有基層自治組織的基礎(chǔ)上擴(kuò)大其成員，增加其作為法定自治組織的代表性。實(shí)驗(yàn)過(guò)程證明議事委員在選舉和后期參與社區(qū)提升過(guò)程中確實(shí)有很強(qiáng)的積極性、參與性和代表性。

（2）社區(qū)提升實(shí)驗(yàn)

社區(qū)提升的主要目標(biāo)是在專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和理論幫助下，提升居民自我服務(wù)和參與社區(qū)治理的水平和能力，從而改善社區(qū)人居環(huán)境和公共空間，增進(jìn)社區(qū)整體福祉。以清河地區(qū)為例，老舊小區(qū)衛(wèi)生環(huán)境、公共設(shè)施等亟需改善的工作很多，針對(duì)不同小區(qū)特點(diǎn)，課題組設(shè)置了不同的社區(qū)提升方案，并依托社區(qū)議事委員和居委會(huì)，發(fā)動(dòng)居民參與到社區(qū)提升的公共活動(dòng)中來(lái)。在此過(guò)程中，居民、議事委員、居委會(huì)為代表的社區(qū)組織協(xié)商互動(dòng)，既增進(jìn)了社區(qū)居民與社區(qū)組織之間的相互理解和尊重，又充分調(diào)動(dòng)了居民參與社區(qū)公共生活的積極性。

2.清河實(shí)驗(yàn)助力老舊小區(qū)改造

目前，北京正掀起新一輪老舊小區(qū)適老化改造熱潮。與以往老舊小區(qū)改造不同的是，本輪改造承載了更多的城市治理要求和城市轉(zhuǎn)型發(fā)展意義。因此，迫切需要將老舊小區(qū)改造放在提升北京城市功能，營(yíng)造和諧宜居城市的高度。這就要求本輪老舊小區(qū)改造應(yīng)立意高遠(yuǎn)，做好綜合和長(zhǎng)效規(guī)劃，以期發(fā)揮多種良性效應(yīng)。老舊小區(qū)通常以老年人群居多，因此，增設(shè)電梯以便利老齡群體上下樓梯是北京新一輪老舊社區(qū)改造的必選動(dòng)作。

2016年底，經(jīng)歷了近三年的清河實(shí)驗(yàn)進(jìn)入了全新的2.0時(shí)代，實(shí)驗(yàn)課題組介入市級(jí)老舊小區(qū)綜合改造項(xiàng)目，開(kāi)展了以下工作。。

第一，深入社區(qū)細(xì)致摸底，保證居民意愿的整合。老舊小區(qū)改造內(nèi)容龐雜，涉及舊樓房加裝外掛電梯、增設(shè)立體機(jī)械車(chē)庫(kù)、增加社區(qū)養(yǎng)老驛站等項(xiàng)目，專(zhuān)業(yè)要求高，行業(yè)技術(shù)嚴(yán)。為支持基層政府順利完成老舊小區(qū)改造的群眾動(dòng)員和社會(huì)協(xié)調(diào)工作，清河實(shí)驗(yàn)課題組從社區(qū)建設(shè)、公共空間規(guī)劃、民生保障三個(gè)方面入手，采取“自下而上”的社區(qū)居民參與式協(xié)商和全樣本入戶調(diào)研相結(jié)合的模式，全面了解居民的家庭狀況和意愿，完成《關(guān)于全國(guó)各地老舊小區(qū)加裝電梯的經(jīng)驗(yàn)和模式梳理》報(bào)告，分析比較不同的技術(shù)方案、居民參與模式的特點(diǎn)以及相關(guān)的法律問(wèn)題和政策依據(jù)等，并將居民提出的具體問(wèn)題匯總至各職能部門(mén)。

第二，搭建議事平臺(tái)創(chuàng)新動(dòng)員機(jī)制。為擴(kuò)大代表性和參與性，課題組組織社區(qū)居民代表選舉產(chǎn)生社區(qū)議事委員和監(jiān)督委員，制定議事委員會(huì)的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)，確定社區(qū)議事委員會(huì)及監(jiān)督委員會(huì)例會(huì)制度，搭建民主協(xié)商平臺(tái)，并對(duì)議事委員和監(jiān)督委員進(jìn)行培訓(xùn)，以期在老舊小區(qū)綜合整治的過(guò)程中更好地發(fā)揮上下溝通、宣傳動(dòng)員和自我協(xié)商的積極作用，使他們真正成為政府與居民之間溝通的橋梁。

目前，全國(guó)老舊小區(qū)電梯改造，除了政府主導(dǎo)的方式外，也有市場(chǎng)運(yùn)作或居民自治運(yùn)作成功的案例。不管哪一種運(yùn)作方式，都體現(xiàn)了自上而下與自下而上相結(jié)合的治理原則。當(dāng)然，目前總的情況是，自上而下的動(dòng)力很強(qiáng)，自下而上的實(shí)踐明顯不足。其實(shí)，老百姓中蘊(yùn)藏著極其強(qiáng)大的改善老舊小區(qū)的需求和動(dòng)力，調(diào)研證明，老百姓的活力很難靠自發(fā)形成，需要基層組織去動(dòng)員和激發(fā)。

當(dāng)下城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要任務(wù)是培育以地域?yàn)榛A(chǔ)的真實(shí)的社區(qū)生活共同體。這需要以深入基層調(diào)查研究為基礎(chǔ)，總結(jié)現(xiàn)有的眾多成功的社區(qū)治理模式的經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中摸索出一套處理基層社區(qū)事務(wù)的行之有效的組織運(yùn)行、資源配置、社會(huì)參與方式，并協(xié)調(diào)多種社會(huì)力量參與社區(qū)建設(shè)。因此，自上而下與自下而上相結(jié)合的社區(qū)治理模式十分關(guān)鍵。按照這種治理思路，城鄉(xiāng)社區(qū)治理可以上一個(gè)臺(tái)階。endprint