財(cái)政改革的邏輯

王雍君

保證基本的起點(diǎn)邏輯、終點(diǎn)邏輯和過程邏輯的正確性，對于財(cái)政改革至關(guān)緊要。

自十八屆三中全會以來，黨政高層相繼出臺的財(cái)政改革的文件之多、頻率之高、范圍之廣、力度之大和改革負(fù)荷之重，可謂前所未有，涵蓋稅收與非稅收入、公共債務(wù)、公共支出、公共預(yù)算、政府間財(cái)政體制、政府會計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告以及服務(wù)交付等。如何評價(jià)財(cái)政改革的效果與前景？如何在鞏固現(xiàn)有改革成果的同時，將有限的改革資源集中在最正確的方向和行動上，以提高改革成功的概率？答案均指向邏輯評估——評估是否堅(jiān)守“改革的邏輯”和“邏輯地改革”，涉及三個邏輯要素：作為起點(diǎn)邏輯的“花別人的錢”、作為終點(diǎn)邏輯的“花好別人的錢”，以及作為過程邏輯的授權(quán)邏輯和責(zé)任邏輯。起點(diǎn)邏輯和終點(diǎn)邏輯聚焦“做正確的事”，過程邏輯聚焦“正確地做事”和“負(fù)責(zé)任地做事”。

起點(diǎn)邏輯：花別人的錢

財(cái)政改革的基本邏輯首先是起點(diǎn)正確。這個起點(diǎn)就是：政府花的每一分錢都是納稅人的錢。納稅人為政府的全部支出買單，無論這些錢是通過稅收、非稅收入還是公共債務(wù)籌措。即使國家通過直接控制所有權(quán)的方式汲取的各種公共財(cái)產(chǎn)資源，終極所有權(quán)亦屬納稅人。概而言之，公共財(cái)政的核心是政府花納稅人的錢。

這就提出了財(cái)政改革的基本立場問題：納稅人立場還是政府立場？兩個立場是一致的嗎？如果不一致，納稅人立場從屬政府立場，還是政府立場從屬納稅人立場？如果后者是合意的，怎樣的基本制度安排才能提供合理保證？

不應(yīng)想當(dāng)然地認(rèn)為納稅人立場就是正確的。納稅人總是傾向于稅收少一點(diǎn)，公共服務(wù)多一點(diǎn)。這是非常矛盾的立場，明顯會威脅財(cái)政可持續(xù)性。

政府的財(cái)政立場又如何呢？所有政府都喜歡財(cái)政收入（極大化）目標(biāo)。財(cái)政收入連同增長率、工業(yè)增加值等，仍是地方政績考核的硬指標(biāo)。然而，財(cái)政收入目標(biāo)明顯與經(jīng)濟(jì)增長和納稅人切身利益相沖突。給定財(cái)政收入目標(biāo)，公共組織總是喜歡投入（inputs）而非產(chǎn)出（outputs）、更非成果（outcomes），因?yàn)橥度霂淼睦媸亲约旱模ǜ＠c辦公條件），產(chǎn)出和成果帶來的利益是別人（納稅人）的。

因此，起點(diǎn)正確的納稅人邏輯并非“誰對誰錯”的邏輯，而是要求在財(cái)政改革中明確政府立場與納稅人立場間的不一致，以及這些不一致如何得到協(xié)調(diào)和平衡。底線要求是：納稅人的“發(fā)言權(quán)機(jī)制”（包括抱怨）制度化地融入財(cái)政決策程序。鑒于納稅人沒有退出選擇——征稅是強(qiáng)制的，暢通和制度化的發(fā)言權(quán)機(jī)制尤其重要。

比如許多地方電視臺對當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)（節(jié)假日）探望貧困人群進(jìn)行報(bào)道，這種施舍觀和美德觀取代職責(zé)觀的作為，正是起點(diǎn)錯誤（將納稅人的錢看作自己的錢）。再比如納稅人對浪費(fèi)性支出行為（面子工程依然興盛）的普遍冷漠感和無助感，暗示了狹隘納稅人立場的缺陷：缺失對公共支出權(quán)利的關(guān)切。這個缺陷可以并且必須通過“培育財(cái)政公民”得到救濟(jì)——作為財(cái)政改革戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)。

財(cái)政公民首先是財(cái)政職責(zé)（依法納稅）、然后是財(cái)政美德（關(guān)切公共利益）的公民。合格的財(cái)政公民并非與生俱來、等待改革者的慧眼去發(fā)現(xiàn)。合格的財(cái)政公民必須被培育，而且需要投入大量時間、精力和資源。這是政府的責(zé)任，也是財(cái)政改革戰(zhàn)略不可缺失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

終點(diǎn)邏輯：花好別人的錢

花好別人的錢是評價(jià)財(cái)政改革目標(biāo)正確性的終極尺度。但如果沒有清晰設(shè)定且可準(zhǔn)確計(jì)量的衡量“花好錢”的公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，評價(jià)改革的成敗得失將無從著手。每項(xiàng)特定改革、每個文件都預(yù)設(shè)了特定目標(biāo)，但真正的問題在于這些零碎目標(biāo)與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)間的一致性。

好的選擇是采用公共財(cái)政管理的傳統(tǒng)文獻(xiàn)確立的三級框架：財(cái)政紀(jì)律、配置優(yōu)先性和運(yùn)營績效。三者各自聯(lián)結(jié)一般經(jīng)濟(jì)政策的綜合目標(biāo)：增長（蛋糕做大）對應(yīng)運(yùn)營績效、平等（蛋糕分享）對應(yīng)配置優(yōu)先性、穩(wěn)定（增長與平等皆可持續(xù)）對應(yīng)財(cái)政紀(jì)律。

財(cái)政紀(jì)律被視為財(cái)政管理的首要價(jià)值，無論在中央還是在地方。財(cái)政紀(jì)律被定義為一套程序，用以保證收入、支出、赤字和債務(wù)總量滿足公共政策目標(biāo)，維持財(cái)政可持續(xù)性。以此視之，當(dāng)前改革方案并不充分，包括沒有將一系列具有潛在破壞性的因素納入視野，為或有負(fù)債、稅收支出、公共金融機(jī)構(gòu)與非金融企業(yè)的準(zhǔn)財(cái)政活動建立適當(dāng)?shù)闹卫戆才拧Ｇ啡睂沙掷m(xù)性的評估能力與機(jī)制也是重要原因，無論存量法（評估平衡表凈值）還是流量法（評估全面且正確的財(cái)政赤字）。

第二層級的配置優(yōu)先性關(guān)注預(yù)算資源分配能否充分反映國家戰(zhàn)略和政府政策的戰(zhàn)略重點(diǎn)——理論上要求基于公民偏好?，F(xiàn)行體制下的偏好揭示很弱。法定支出的盛行嚴(yán)重妨礙優(yōu)先性配置，包括部門法律、碎片化的龐大轉(zhuǎn)移支付、陳舊的基數(shù)法（編制預(yù)算）。過于強(qiáng)勢的組織導(dǎo)向和缺失規(guī)劃導(dǎo)向也是重要原因。更一般地講，預(yù)算過程各個階段的制度脆弱性，導(dǎo)致大量資源長期滯留在社會優(yōu)先級很低的用途上，形成預(yù)算僵化，阻礙以預(yù)算治理抓住發(fā)展機(jī)遇和應(yīng)對棘手挑戰(zhàn)的能力。

第三層級為運(yùn)營績效，通常被表述為“3E”概念的經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性。當(dāng)前“改革績效”的3E評價(jià)嚴(yán)重欠缺，在很大程度上從“績效評價(jià)”熱潮中消失了，后者聚焦支出績效而非改革績效，兩者存在根本差異。從納稅人的角度看，當(dāng)前看似熱鬧非凡的績效評價(jià)，沒有“納稅人價(jià)值”和“社區(qū)價(jià)值”概念，沒有統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化的報(bào)告機(jī)制定期公開披露可比較的績效信息，沒有清晰區(qū)分“分析目的”“評估目的”和“決策目的”，沒有適當(dāng)?shù)募詈蛪毫C(jī)制作為前提，績效評價(jià)滑向官僚主義作風(fēng)的風(fēng)險(xiǎn)很高。主要的解決方法是向外看（out-looking）：把自己當(dāng)作納稅人或服務(wù)接受方，評價(jià)服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、成本、及時性、可得性、平等性和渠道。

三級框架并非一個完整框架，因?yàn)檫z漏了理想財(cái)政成果的另外三個層次：范圍、風(fēng)險(xiǎn)和透明。范圍關(guān)注的是政府干預(yù)（尤其是公共支出與預(yù)算）的邊界是否適當(dāng)——“越位”和“缺位”代表職能定位紊亂；風(fēng)險(xiǎn)管理必須作為公共財(cái)政各個領(lǐng)域與過程的獨(dú)立目標(biāo)；最后，透明度必須得到保證，至少涉及全面而詳細(xì)的公共賬目、財(cái)政籌劃、財(cái)政實(shí)體范圍和財(cái)政決策過程，除了少量經(jīng)法律界定的保密特例外應(yīng)全部充分公開披露，確保公共財(cái)政信息在政府內(nèi)部（包括各級人大）和外部的自由流動。endprint

至此，評價(jià)財(cái)政改革的一般標(biāo)準(zhǔn)、也是可量化標(biāo)準(zhǔn)可依次界定如下：范圍適當(dāng)性、總量（財(cái)政紀(jì)律）、配置（戰(zhàn)略優(yōu)先性）、運(yùn)營（3E績效）、風(fēng)險(xiǎn)（可控）和透明度。這些目標(biāo)應(yīng)齊頭并進(jìn)，任何短板都預(yù)示財(cái)政改革的不成功。更為完整的框架還要追加兩個前提：合規(guī)和適當(dāng)程序。困惑和遺憾在于：當(dāng)前主流的改革話語已經(jīng)高度碎片化了，因而無法確立起系統(tǒng)的財(cái)政改革觀。最明顯的一個標(biāo)志是，即使在專家之間，也很難進(jìn)行溝通。

過程邏輯：財(cái)政授權(quán)觀與受托責(zé)任觀

如果問當(dāng)前改革話語中最缺失、但最不應(yīng)缺失的元素是什么，那么首先候選的就是財(cái)政授權(quán)（fiscal authority）和財(cái)政受托責(zé)任（fiscal accountability）。兩者正是過程邏輯的關(guān)鍵方面，與預(yù)算過程緊密相連。過程邏輯關(guān)注如何最優(yōu)地從起點(diǎn)到達(dá)終點(diǎn)。

財(cái)政改革的起點(diǎn)本來很清晰——花別人的錢，終點(diǎn)本來也很清晰——花好別人的錢，相應(yīng)的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)本來也很清晰——合格的財(cái)政公民以及理想財(cái)政成果的六個層次和兩個前提。但由于各種原因，改革進(jìn)程很少將其清晰化，學(xué)界主流話語更是如此。

過程不清晰更為明顯，尤其欠缺關(guān)于“等級式治理”與“公共預(yù)算治理”間的選擇、平衡、改進(jìn)與融合的思考。漏看、低看、錯看公共預(yù)算的治理潛能的思維定勢持續(xù)至今，無形中強(qiáng)化了對命令—控制導(dǎo)向的等級式治理結(jié)構(gòu)的依賴，盡管在面對“以公民為中心、以市場為基礎(chǔ)、以績效為導(dǎo)向”的訴求時日益顯得力不從心。

解決方法并非放棄等級制，而在于將等級式治理融入并支持預(yù)算中心的公共部門治理體制。對于切實(shí)可行地解決日益復(fù)雜、麻煩和棘手的經(jīng)濟(jì)社會問題而言，傳統(tǒng)等級式框架明顯太少。只有公共預(yù)算制度才能提供一個適宜的框架，以“授人以漁”而非“授人以魚”的方式一體化地應(yīng)對當(dāng)代社會的治理難題。

財(cái)政改革的全部努力都應(yīng)指向利用預(yù)算治理的獨(dú)特而巨大的潛能?，F(xiàn)代公共治理遭遇的兩個基本難題——共同池（公地悲?。﹩栴}以及委托代理問題，至少原則上都可以通過精心設(shè)計(jì)的預(yù)算制度加以克服，但其有效性取決于預(yù)算授權(quán)和受托責(zé)任安排。

預(yù)算治理的獨(dú)特潛能并不存在于等級式結(jié)構(gòu)中。底線是：財(cái)政改革應(yīng)致力于清除阻礙或削弱預(yù)算治理潛能的因素，包括預(yù)算制度的脆弱性、嚴(yán)重碎片化的部門性轉(zhuǎn)移支付、削弱地方財(cái)政自主性的層層集中財(cái)力以及部門間的協(xié)調(diào)失靈。

預(yù)算治理的獨(dú)特優(yōu)勢與潛能集中體現(xiàn)在財(cái)政改革的過程邏輯上，即財(cái)政授權(quán)邏輯以及隨之而來的財(cái)政受托責(zé)任邏輯。前者聚焦強(qiáng)化和改進(jìn)人大的預(yù)算授權(quán)功能，涉及財(cái)政授權(quán)的全面性、正式性和明確性，以及作為前提和支撐條件的代表性與回應(yīng)性，還有作為預(yù)算授權(quán)實(shí)施機(jī)制的監(jiān)督。監(jiān)督職能常被不正確地提到人大財(cái)政職能的第一位置，實(shí)際上它是人大的最后一個財(cái)政角色。

強(qiáng)化財(cái)政授權(quán)的改革已經(jīng)滯后多年，改革迫在眉睫。如果人大在治理體制中不能真正發(fā)揮作用——制約權(quán)力、控制腐敗和糾正決策，那么也難以指望公共預(yù)算能夠發(fā)揮類似作用；反過來也一樣。人大體制與預(yù)算制度的正確關(guān)系就是如此。如果人大體制與預(yù)算制度的作用繼續(xù)被矮化和邊緣化，那么指望社會角色（社會資本參與PPP之類）去修補(bǔ)治理缺陷很可能事倍功半。

在這里，過程邏輯強(qiáng)調(diào)政府的全部財(cái)政行為（包括非稅收入、舉債、擔(dān)保以及稅收支出）的底線：全面遵從人大的法定授權(quán)——預(yù)算授權(quán)或“向預(yù)算授權(quán)看齊的法定授權(quán)”。這意味著相應(yīng)的治理安排必須確保行政部門不能從公民和企業(yè)拿走任何錢財(cái)，也不能實(shí)施任何支出，除非得到負(fù)責(zé)納稅人“錢袋子”的人大正式和明確的批準(zhǔn)。加強(qiáng)人大體制的代表性、回應(yīng)性以及職業(yè)化與專業(yè)化，還有后續(xù)的財(cái)政監(jiān)督職能，乃至其在整個預(yù)算過程中的作用——從準(zhǔn)備到審查、到執(zhí)行再到評估與審計(jì)，均應(yīng)作為“落實(shí)”法定授權(quán)的關(guān)鍵組成部分。這與“法無授權(quán)不可為”“法定授權(quán)必須為”的訴求高度契合。

過程邏輯的第二個要素財(cái)政受托責(zé)任同樣依賴預(yù)算制度?！耙桓畠稍簩θ舜筘?fù)責(zé)”的高層訴求首先指向財(cái)政受托責(zé)任，原因很簡單：花別人的錢和花好別人的錢都根植于預(yù)算授權(quán)的全面性、正式性和明確性。

財(cái)政授權(quán)安排授予代理人（政府與官員）巨大的財(cái)政權(quán)力與財(cái)政資源，包括難以在“社會契約”中言明的清單外的自由裁量權(quán)。因此，委托人（人民或納稅人）在授予權(quán)力與資源的同時，也一并將責(zé)任授予代理人，形成以責(zé)任制約權(quán)力的安排，并且融入憲法中。

基本的受托責(zé)任分為合規(guī)性責(zé)任和績效責(zé)任，分別指向投入基礎(chǔ)上的“行為正確性”和產(chǎn)出—成果基礎(chǔ)上的“結(jié)果合意性”。另外，區(qū)分財(cái)政受托責(zé)任的兩個范式很重要：權(quán)力基礎(chǔ)上的受托責(zé)任和資源基礎(chǔ)上的受托責(zé)任，分別指向限制權(quán)力的安全型政府范式和促進(jìn)作為的進(jìn)取型政府范式。兩者的適當(dāng)平衡不可或缺。

受托責(zé)任的困難在于“管用”的制度安排，而非空洞的抽象概念。前者要求確立受托責(zé)任體制：聯(lián)結(jié)收入與支出（受益原則）、納稅人能夠鑒別“誰負(fù)責(zé)什么”、問責(zé)機(jī)制（代理人提供適當(dāng)信息并解釋其行為）和實(shí)施機(jī)制（裁決違規(guī)和實(shí)施懲罰）。其他支持性原則包括預(yù)見性、透明度和參與，它們構(gòu)成受托責(zé)任的基本要素。

這些具體機(jī)制應(yīng)制度化地融入預(yù)算過程，后者提供了比其他治理框架更好的接納通道。財(cái)政授權(quán)安排的特定機(jī)制也是如此。正是在此意義上，預(yù)算中心的治理改革提供了確保過程邏輯正確的最有希望的兩個路徑：財(cái)政授權(quán)安排和受托責(zé)任安排的制度化與常態(tài)化。

結(jié)語

無論聚焦反腐還是聚焦績效改革，都遠(yuǎn)沒有“致力于政府—人民間財(cái)政聯(lián)結(jié)”的制度安排重要。在此安排中，起點(diǎn)和終點(diǎn)都指向外部：在公眾和“社會”看來，這些改革究竟改變了什么？中國的財(cái)政改革急需從向內(nèi)看（inner-looking）轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛲饪矗╫ut-looking）模式。這意味著對遵從“改革的邏輯”和“邏輯地改革”的合理保證：起點(diǎn)邏輯的納稅人立場，終點(diǎn)邏輯的六級評估標(biāo)準(zhǔn)（前提是合規(guī)和適當(dāng)程序），以及過程邏輯的財(cái)政授權(quán)安排與受托責(zé)任安排。

相應(yīng)的改革議程需致力創(chuàng)造一個權(quán)威的治理工具——以公共預(yù)算為中心的治理體制，確保改革的邏輯和邏輯地改革都指向強(qiáng)化、改進(jìn)、鞏固這一體制。長期而言，財(cái)政改革的成敗和命運(yùn)在很大程度上也取決于此。endprint