北極航道沿海國對航行自由問題的處理與啟示*

鄭　雷

北極航道沿海國對航行自由問題的處理與啟示*

鄭雷

〔提要〕作為北極航道的沿海國，俄羅斯和加拿大對北極航道水域有“內(nèi)水化”的海洋主張，將北極航道視為其國內(nèi)航道。俄、加所主張的“扇形原則”、“歷史性水域”和“直線基線”等法律依據(jù)在國際法上頗有爭議，并未得到國際社會的廣泛承認。俄、加在北極航道水域面臨著三大挑戰(zhàn)：其他國家對其海洋主張的挑戰(zhàn)；外國軍艦對其國家安全的挑戰(zhàn)；商船規(guī)模性通航對北極海洋環(huán)境的挑戰(zhàn)。俄、加兩國積極回應相關挑戰(zhàn)，其北極航道管理政策雖然遭到國際社會反對，但是通過國內(nèi)立法和管轄實踐，事實上實現(xiàn)了對北極航道的內(nèi)水化管控。

北極航道、航行自由、北極問題

近年來，隨著全球氣候變暖，北極海冰快速消融，“冰封區(qū)域”日益具有通航的可行性，[1]北極理事會2009年發(fā)布的北極海運評估報告顯示，北極海冰正在加速融化，在最快的情況下，2040年以前北極航道可能在夏季出現(xiàn)無冰日。參見Arctic Council: Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report, p.30, http://www.arctic.noaa.gov/detect/documents/AMSA_2009_ Report_2nd_print.pdf.（上網(wǎng)時間：2016年10月25日）一旦北極航道開始規(guī)模性通航，將會對世界的政治、貿(mào)易、軍事格局產(chǎn)生復雜而深遠的影響。[1]賈桂德、石午虹：“對新形勢下中國參與北極事務的思考”，《國際展望》2014年第4期，第6-8頁；劉惠榮、李浩梅：“北極航線的價值和意義：‘一帶一路’戰(zhàn)略下的解讀”，《中國海商法研究》2015年第2期，第4-6頁。北極航道可以分為東北航道（Northeast Passage，俄羅斯稱之為北方海航道，Northern Sea Route）、西北航道（Northwest Passage）和北冰洋中心區(qū)航道，其中東北航道主要位于俄羅斯控制的水域內(nèi)，通航條件相對較為成熟，西北航道主要位于加拿大控制的水域內(nèi)，航線較為險峻，而北冰洋中心區(qū)航道目前尚不成熟。[2]吳軍、吳雷釗：“中國北極海域權(quán)益分析”，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2014年第3期，第53頁。俄羅斯和加拿大對北極航道的相關水域有“歷史性水域”（Historic Waters）的主張，并采取了排他性的管轄措施，這種主張和管轄措施對其他國家的航行自由權(quán)產(chǎn)生一定的不利影響，受到其他國家的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。俄、加對北極航道的管轄及對其他國家挑戰(zhàn)其管轄權(quán)的應對，值得關注和研究。

一、沿海國對北極航道的內(nèi)水化主張

作為西北航道和東北航道的沿海國，加拿大和俄羅斯已宣示其“內(nèi)水化”主張，按其法理依據(jù)著重點不同可分為如下三種：

（一）扇形原則主張

1. 俄羅斯對扇形原則的主張

俄羅斯曾依據(jù)扇形原則來主張對東北航道相關海域和島嶼的主權(quán)，扇形原則是以兩極極點為頂點、以兩條相關的經(jīng)線為兩個腰、以某條緯線為底所形成的扇形范圍歸鄰接極點的國家所有。1926年4月15日，蘇聯(lián)中央執(zhí)行委員會頒布法令——“關于蘇聯(lián)北冰洋土地和島嶼領土的聲明”，宣布：“在蘇聯(lián)北極海域內(nèi)西起格林威治東經(jīng)32°04′35″，東到維達灣東側(cè)的格林威治西經(jīng)168°49′30″，直到北極點的地區(qū)內(nèi)，從該法令頒布之日起，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)和尚未發(fā)現(xiàn)或?qū)戆l(fā)現(xiàn)的所有土地和島嶼，均屬蘇聯(lián)?！盵3]Leonid Timtchenko, “The Russian Arctic Sectoral Concept: Past and Present,” Arctic, Vol.50, 1997, p.30.但是該法令中指出扇形原則僅限于土地和島嶼，不包括海域。在蘇聯(lián)解體后，俄羅斯官方鮮有提及扇形原則。

2. 加拿大對扇形原則的主張

加拿大國內(nèi)系統(tǒng)提出扇形原則起源于1907年，加拿大議員普瓦里耶（Pascal Poirier）提出，“在未來北方土地的分區(qū)中，一個國家的今天占有的土地可以一直延伸到北極地區(qū)……國家有權(quán)將其發(fā)現(xiàn)的土地從被發(fā)現(xiàn)的水域的東西兩端開始延伸，一直延伸到北極點……所有的兩線到北極之間的土地應該屬于領土毗連的國家”。[1]Donald R. Rothwell, “The Canadian-U.S. Northwest Passage Dispute a Reassessment,”Cornell International Law Journal, Vol.26, 1993, p.337.1909年，加拿大探險家伯尼爾（J. E. Bernier）在梅爾維爾島（Melville Island）正式樹立了一塊紀念碑來宣示加拿大的主權(quán)，上面寫著“今天建立這個紀念碑是為了紀念加拿大政府獲取位于美洲北方西經(jīng)60°到西經(jīng)141°之間的整個北極群島”。[2]Ibid., p.338.從時間上看，俄羅斯提出的扇形原則顯然借鑒了加拿大的主張。1946年，加拿大駐美國大使皮爾遜（Lester B. Pearson）宣布，扇形理論證明加拿大的權(quán)利主張“不僅包括該領域內(nèi)的土地，而且包括冰凍的海洋”。[3]Michael Byers and Suzanne Lalonde, “Who Controls the Northwest Passage?,” Vanderbilt Journal of Transnational Law, Vol.42, 2009, p.1148.然而，此后加拿大政府對于扇形理論鮮有提及。2006年時任加拿大總理哈珀在伊魁特的一次演講中甚至放棄了“扇形原則”：“我在今天澄清加拿大的北極邊境絕對不存在任何問題。它從北方尖角拉布拉多開始延伸到埃爾斯米爾島的東海岸再到阿勒特。然后，它向西延伸到伊麗莎白女王群島下的波弗特海。從那里它涵蓋西北地區(qū)的海岸和美加交界的阿拉斯加育空地區(qū)。所有存在的邊界我們的管轄權(quán)都可以延伸到200海里，就像我們的大西洋和太平洋邊界一樣。既不會多，也不能少?！比绻凑展甑倪@個聲明，加拿大沿北極群島西北側(cè)的管轄權(quán)界限距離西經(jīng)141°仍有幾百英里，[4]Ibid., p.1149.少于傳統(tǒng)“扇形原則”的主張。

（二）歷史性水域主張

1. 俄羅斯對北極歷史性水域的主張

俄羅斯有關北極歷史性水域主張可追溯至蘇聯(lián)時期。1964年7月21日，蘇聯(lián)在通知美國政府的備忘錄中宣布連接拉普捷夫海和東西伯利亞海的德米特里?拉普捷夫海峽及桑尼科夫海峽是蘇聯(lián)的歷史性水域。[1]郭培清、管清蕾：“探析俄羅斯對北方海航道的控制問題”，《中國海洋大學學報(社會科學版)》2010年第2期，第7頁。蘇聯(lián)在立法上也曾宣示過“歷史性水域”的主張，如其1983年版《蘇聯(lián)國家邊疆法》規(guī)定，“歷史上屬于蘇聯(lián)的海灣、水灣、小灣和河口灣的水域，以及海和海峽”都是蘇聯(lián)的“歷史性水域”，構(gòu)成蘇聯(lián)的內(nèi)水。[2]Union of Soviet Socialist Republics, “Law on the State Boundary of the U.S.S.R,” International Legal Materials, Vol.22, 1983, p.1056.但是該法沒有具體指明哪些海域和海峽為蘇聯(lián)的歷史性水域。蘇聯(lián)的“歷史性水域”主張被俄羅斯繼承。1998年《俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)海水、領水和毗連區(qū)法》規(guī)定，“內(nèi)海水的水域包括……歷史上屬于俄羅斯的海灣、水灣、河口、海洋和海峽，即使其開口大于24海里，這份名單由俄聯(lián)邦擬定并公布在海事通知中”[3]Federal Act on the Internal Maritime Waters, Territorial Sea and Contiguous Zone of the Russian Federation, 1998, Article 1, http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/ PDFFILES/RUS_1998_Act_TS.pdf.（上網(wǎng)時間：2016年3月2日），但俄羅斯對于“歷史性水域”的詳細清單一直沒有公布，而直接采用直線基線的方法，宣布線內(nèi)水域為其內(nèi)水。[4]郭培清等：《北極航道的國際問題研究》，海洋出版社，2009年，第221頁。

2. 加拿大對北極歷史性水域的主張

加拿大認為其對北極西北航道的相關水域有長期的歷史性權(quán)利，因而這些水域構(gòu)成加拿大的內(nèi)水。加拿大主張“歷史性水域”的依據(jù)主要有：（1）有資料記載，1576年英國探險家弗羅比舍（Frobisher）探索了加拿大北極群島水域，至1880年加拿大從英國繼承了北極群島的權(quán)益，因此在此之前英國探險者的所有活動都可構(gòu)成加拿大宣示主權(quán)的依據(jù)之一。加拿大政府在1880接收英國在北極群島的權(quán)益后，即開始巡邏和管轄活動，構(gòu)成有效宣示和管轄的證據(jù)。[5]Michael Byers and Suzanne Lalonde, “Who Controls the Northwest Passage?,” p.1153.（2）加拿大的因紐特人在北極西北航道水域有長期的捕魚和狩獵活動，因紐特人是加拿大的土著部族，其活動可以視為加拿大政府的活動，加拿大政府有權(quán)從因紐特人那里繼受主權(quán)，并代為保護因紐特人的利益。[1]Donat Pharand, Canada’s Arctic Waters in International Law, Cambridge: Cambridge University Press, 1988, p.176.（3）加拿大政府在1906年即主張哈德森灣周圍45萬平方公里的海域為“歷史性海灣”，此后長達1世紀除美國提出過一次抗議外，未有其他國家質(zhì)疑。[2]Donald R. Rothwell, “The Canadian-U.S. Northwest Passage Dispute a Reassessment,”p.340.這為加拿大繼續(xù)主張“歷史性水域”提供了一定的支持。

（三）直線基線主張

《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）規(guī)定，直線基線制度適用于“在海岸線極為曲折的地方，或者如果緊接海岸有一系列島嶼，測算領海寬度的基線的劃定可采用連接各適當點”，直線基線制度在適用時存在一定的條件和例外情形，在正常情況下，直線基線的劃定不應以低潮高地為起訖點；直線基線的劃定不應在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向，而且基線內(nèi)的海域必須充分接近陸地領土，使其受內(nèi)水制度的支配；同時，一國不得采用直線基線制度，致使另一國的領海同公?；?qū)俳?jīng)濟區(qū)隔斷。但是，在特殊情況下，對于有關地區(qū)所特有的并經(jīng)長期慣例清楚地證明其為實在而重要的經(jīng)濟利益，可以考慮采用直線基線，同時特定的低潮高地也可以作為直線基線的起訖點。[3]《聯(lián)合國海洋法公約》第7條，全文詳見聯(lián)合國網(wǎng)站，http://www.un.org/zh/law/sea/ los/。（上網(wǎng)時間：2016年3月1日）

1. 俄羅斯的直線基線主張

俄羅斯主張東北航道海域是其“內(nèi)水”的第三個依據(jù)是“直線基線”。1985年，蘇聯(lián)通過了《俄羅斯直線基線：北極大陸沿岸與島嶼、波羅的海和黑?！返?450號令，對北極陸地沿岸與島嶼實行直線基線劃界。[4]王澤林：《北極航道法律地位研究》，上海交通大學出版社，2014年，第232頁。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府繼承了原蘇聯(lián)的立場，于1998年通過了《俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)海水、領水和毗連區(qū)法》，規(guī)定“對于歷史上屬于俄聯(lián)邦的海灣、海峽，即使聯(lián)接灣口（的基線）超過24海里，或島嶼與島嶼間的海峽，或島嶼與大陸間的海峽（間隔長度）超過24海里的，仍然可以采用直線基線”。[1]Federal Act on the Internal Maritime Waters, Territorial Sea and Contiguous Zone of the Russian Federation, 1998, Article 4, http://101.96.10.59/www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONAND TREATIES/PDFFILES/RUS_1998_Act_TS.pdf. （上網(wǎng)時間：2016年3月11日）

2. 加拿大的直線基線主張

加拿大早期并未將“直線基線”作為其主要的法律依據(jù)，但是在1985年發(fā)生了美國“極地?！碧柶票唇?jīng)加拿大政府許可強行通過西北航道的事件，[2]1985年5月，美國非正式地通知加拿大政府，美國海岸警衛(wèi)隊的破冰船“極地?！碧栆┰轿鞅焙降?，同時美國政府也邀請加拿大海岸警衛(wèi)隊的執(zhí)法人員以“個人身份”參與航行，但強調(diào)“這并不表明美國政府認為此次航行有義務需要向加拿大政府提前批準，也不需要向加拿大政府提前通知”。最終，“極地?！碧栐诩幽么笳畠擅０毒l(wèi)隊成員的隨船陪同下，完成了預訂航程?！皹O地?！碧柺录诩幽么竺耖g引起了強烈反響，加拿大媒體批評政府軟弱無能。加拿大政府認識到了“扇形原則”和“歷史性水域”主張的不足，轉(zhuǎn)而采用直線基線制度加強其主張的合法性。1985年9月10日，加拿大政府公布了連接加拿大北極群島之間的直線基線，并將直線基線內(nèi)的水域都視為加拿大的內(nèi)水。目前，加拿大對北極西北航道水域管轄權(quán)的主張呈現(xiàn)出以“直線基線”為主、“歷史性水域”和“扇形原則”法理依據(jù)為補充的情形。

二、對北極航道沿海國海域主張的評析

俄、加兩國為了實現(xiàn)其對北極航道相關海域的權(quán)利主張，提出“扇形原則”、“歷史性水域”和“直線基線”等法理依據(jù)為支撐，但在國際法上，這些依據(jù)不同程度地都存在著這樣或那樣的缺陷與爭議，并未得到國際社會的廣泛認同。

（一）“扇形原則”在國際法上的爭議

“扇形原則”自提出以來，并沒有得到國際社會的公認，也沒有演進為習慣國際法。[3][英] 詹寧斯、瓦茨修訂：《奧本海國際法（第一卷第二分冊）》，王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社，1998年，第78頁。首先，如果按照“扇形原則”，通過占領北極的相關島嶼和陸地即可以取得無限延伸領土的權(quán)利，這顯然是對國際法中的“先占”原則的擴大解釋，也不符合國際法中“有效占領”的要求。[1][英] 詹寧斯、瓦茨修訂：《奧本海國際法（第一卷第二分冊）》，王鐵崖等譯，第74-77頁。其次，“扇形原則”沒有演進為國際法。美國對此的立場是，發(fā)表占領宣言、重復的訪問、偶爾的定居及象征性的控制并不能構(gòu)成領土的有效占領和取得，只有對主張領土的區(qū)域進行持續(xù)的管理、住民和開發(fā)，才能構(gòu)成在北極區(qū)域取得領土主權(quán)的方式。[2]P. Whitney Lackenbawer and Peter Kikkert, “The Dog in the Manger-and Letting Sleeping Dogs Lie, The United States, Canada and the Sector Principle, 1924-1925,” in Suzanne Lalonde and Ted L. McDorman, International Law and Politics of the Arctic Ocean: Essays in Honor of Donat Pharand, Leidon, Boston: Brill Nijhoff, 2015, p.217.再次，“扇形原則”不能適用于海洋劃界。盡管在海洋劃界案例中不同的考量因素會影響海洋邊界的走向，但是在現(xiàn)有的海洋劃界判例和《公約》中沒有將“扇形原則”作為海洋劃界需要考慮的因素。

（二）歷史性水域在國際法上的爭議

俄、加兩國“歷史性水域”的主張同樣面臨著他國的質(zhì)疑?！豆s》中沒有對“歷史性水域”給出明確界定，在1951年“英挪漁業(yè)案”中，國際法院承認了挪威的“歷史性所有權(quán)”（Historic Titles），并提出了“歷史性水域”的概念，國際法院將“歷史性水域”界定為“常常被視作內(nèi)水、但如果不存在歷史性所有權(quán)時將不具有那種特征的水域”。[3]International Court of Justice, Fisheries Case, (United Kingdom v. Norway), Judgment of December 18th, 1951, p.130.1962年3月9日，聯(lián)合國秘書處向國際法委員會提交了《包括歷史性海灣在內(nèi)的歷史性水域法律制度》的研究報告。該報告歸納了歷史性水域的構(gòu)成要素，主要包括：主張歷史性所有權(quán)的國家對該海域行使權(quán)利；行使這種權(quán)利應有連續(xù)性；這種權(quán)利的行使獲得他國的默認。[4]“Juridical Regime of Historic Waters, Including Historic Bays,” The Secretariat, Document: A/CN.4/143, 1962, pp. 13-20, http://legal.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_143.pdf.（上網(wǎng)時間：2016年3月22日）如果按照這三個要素審視俄、加兩國的“歷史性水域”主張，俄、加都面臨的問題是其他國家的抗議。俄、加的“歷史性水域”主張在未來也很難得到國際社會的廣泛認同，當北極航道成為國際航道時，“歷史性水域”的主張便成為其他國家航行自由權(quán)的嚴重障礙，其他國家可能會因此反對俄、加“歷史性水域”的主張。

（三）直線基線在國際法上的爭議

俄、加兩國采用直線基線制度論證其主張同樣在國際法上存在爭議。從“英挪漁業(yè)案”及其他相關案例中，直線基線在海洋劃界中的采用亦需一些要素給予支撐，這些支撐要素包括主張國主權(quán)的實施、海岸的總體走向、直線基線內(nèi)水域的長期使用而產(chǎn)生的相關經(jīng)濟利益、國際社會的普遍容忍、陸地與海洋的連接程度。[1]郭培清等：《北極航道的國際問題研究》，第132-140頁。

俄、加之所以采用直線基線制度，自然因其有益于論證兩國的海洋主張合理性。從北極群島地理狀況來看，俄、加北極群島離大陸的距離較近，采用直線基線在一定程度上符合“接近陸地領土”的條件，[2]Donat Pharand, Canada’s Arctic Waters in International Law, pp.136-137.而且俄、加都可以主張存在重要的國家利益，如北極脆弱的海洋環(huán)境、國家安全利益及當?shù)鼐用竦睦嫘枰Ｗo。[3]Ibid., pp.175-177.此外，俄、加在北極水域中皆有不同程度的“歷史性權(quán)利”，其雖在法理論證上頗具困難，亦難獲國際社會承認，但以“歷史性權(quán)利”為支撐，有望實現(xiàn)“歷史性權(quán)利”與“直線基線”整合。

俄、加“直線基線”主張在法理論證上存在一些頗具爭議之處。就兩國主張而言，其直線基線內(nèi)水化區(qū)域所涉相關海峽是否為用于國際航行的海峽存在不小爭議。從國際法院判例來看，判定用于國際航行的海峽的標準主要有二：（1）地理標準，海峽兩端連接的是否為公海。[4]International Court of Justice, The Corfu Channel Case, Judgment of April 9th, 1949, p.49.（2）功能標準，海峽是否用于國際航行，是否在和平時期有未經(jīng)沿海國許可的他國航行實踐。[5]Ibid.,p.28.有關這兩個標準之間的關系爭議頗大，如二者是否存在主從關系，是否都要滿足方可判定為用于國際航行的海峽。從地理標準來看，北極西北航道和東北航道都滿足地理標準的要求，即東北航道和西北航道的兩端都連接著公海。[6]王澤林：《北極航道的法律地位研究》，第131，138頁。但是在功能標準上皆存爭議，從通過量來看，西北航道至今沒有規(guī)模性通航，東北航道的通過量雖較西北航道更大，但即使在通過量創(chuàng)新高的2013年也僅有71艘船舶，[1]“Cargo Transit via Russian Arctic Northern Sea Route at New Record High in 2013, ”16 April 2014, http://www.platts.com/latest-news/shipping/moscow/cargo-transit-via-russian-arcticnorthern-sea-21493836.（上網(wǎng)時間：2016年4月22日）其中外國軍艦使用北極航道的情形更少。未來隨著全球變暖，外國船舶對北極航道的使用量可能大增，判定有關海峽為用于國際航行的海峽的功能標準也會逐漸得以滿足，問題的關鍵是時間節(jié)點的選取。俄、加以內(nèi)水的航行制度適用于北極海峽相關水域，顯然會給他國航行自由權(quán)帶來不利影響。[2]郭培清等：《北極航道的國際問題研究》，第120-124頁。另外，俄、加所劃直線基線是否違反《公約》第7條規(guī)定，明顯偏離大陸海岸的一般方向，直線基線點與點距離過長（美國認為不可超過24海里，而《公約》無明確規(guī)定），也存在很大爭議。同時，直線基線內(nèi)水化海域不復存在“無害通過”，這將很難獲得國際社會的承認。[3]Paul Andrew Kettunen, “The Status of the Northwest Passage under International Law,”Detroit College of Law Review, Winter, 1990, p.982.

三、北極航道沿海國的排他性管轄

外國船舶在北極航道的航行對北極海域的環(huán)境及沿海國的安全利益造成一定影響。作為北極航道的最主要的沿海國，俄、加兩國一直以來通過國內(nèi)立法加強管理，在一定程度上實現(xiàn)了對北極航道的內(nèi)水化管控。

（一）他國挑戰(zhàn)

1. 對俄、加主張合法性的質(zhì)疑

俄羅斯和加拿大在北極航道海域的主張在國際社會上遭到一些國家的抗議。在東北航道，1964年蘇聯(lián)宣布連接拉普捷夫海和東西伯利亞海的德米特里?拉普捷夫海峽及桑尼科夫海峽是蘇聯(lián)的歷史性水域后，美國認為蘇聯(lián)的主張為“過度的國家海洋主張”。[4]R. Douglas Brubaker, “Straits in the Russian Arctic,” Ocean Development & International Law, Vol.32, 2001, p.265.美國曾派出船舶到相關海峽意圖收集東西伯利亞海的數(shù)據(jù)，遭到蘇聯(lián)阻攔，美國為此向蘇聯(lián)提出抗議，強調(diào)從歷史基礎和國際法上蘇聯(lián)都不能將相關國際海峽視為“歷史性水域”。[1]United States Department of State Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, “Limits in the Seas, No.112,United States Response to Excessive National Maritime Claims,” 1992, p. 20, http://www.state.gov/documents/organization/58381.pdf.（上網(wǎng)時間：2016年3月22日）

在西北航道，加拿大與有關聲索國存在爭議，如加拿大和丹麥之間存在漢斯島主權(quán)爭議，加拿大與美國關于波弗特海存在劃界爭議。[2]唐國強：“北極問題與中國的政策”，《國際問題研究》2013年第1期，第18頁。同時，美國和歐洲國家對于加拿大采取的直線基線制度和“歷史性水域”主張一直持有異議。加拿大于1967年在拉布拉多和紐芬蘭島，1969年在新斯科舍、溫哥華、夏洛特皇后群島，1985在北極群島采用直線基線制度劃線后，美國都提出過抗議。美國表示，加拿大采取的行動沒有法律基礎，這些基線與海洋法中確立的法律原則相悖，美國不認同這些基線的有效性，并保留美國在相關水域的權(quán)利。歐共體成員國于1986年同樣對加拿大所劃直線基線提出了抗議，強調(diào)采用直線基線的前提條件是直線基線不能偏離海岸的整體走向，但西北航道海域并不符合這一條件，加拿大不能借直線基線主張“歷史性所有權(quán)”，歐共體成員國將保留在相關水域所享有的符合國際法的權(quán)利。[3]British High Commission Note, No. 90/86 of July 9, 1986.

2. 他國軍用船舶的直接挑戰(zhàn)

在東北航道，美國1962—1967年間曾有意派遣美國海岸警衛(wèi)隊的“北風”號和美國海軍的“伯頓號”赴蘇聯(lián)主張水域開展勘測活動，但是蘇聯(lián)對此表示抗議和拒絕，要求美國必須提前30天申請并獲得許可，攝于蘇聯(lián)強大的軍事實力，美國軍艦最終改道，沒有與蘇聯(lián)進行正面對抗。[4]郭培清等：《北極航道的國際問題研究》，第194-200頁。

在西北航道，1985年“極地海”號事件后，加、美于1988年達成《美加北極合作協(xié)議》，規(guī)定美國的破冰船在通過加拿大北極水域時應該提前通知加拿大政府。但是該協(xié)議有很強的局限性，其適用的船舶類型僅為破冰船，并不包括軍艦和潛艇；該協(xié)議沒有規(guī)定美國船舶適用的通行權(quán)類型；該協(xié)議沒有規(guī)定美國的軍艦必須獲得許可才能通過；該協(xié)議也沒有解決美、加政府有關海洋主張的認識分歧。[1]郭培清等：《北極航道的國際問題研究》，第101頁。鑒于以上局限性，該協(xié)議實無法預防其他事件發(fā)生。此后，美國潛艇曾多次潛入加拿大西北航道水域。2005年美國核潛艇“孟菲斯”號在沒有通知加拿大政府的情況下通過西北航道后，便又引發(fā)了加美沖突。[2]John MacFarlane, “A List of the Underwater Transits of the Canadian Northwest Passage 1958 to 2009, ” http://www.nauticapedia.ca/Articles/NWP_Transits_Underwater.php.（上網(wǎng)時間：2016年4月22日）

另外，對于俄羅斯而言，東北航道面臨的軍事安全挑戰(zhàn)更加緊迫。俄羅斯在北極地區(qū)被北約國家環(huán)繞，北約集團中美國、加拿大、丹麥等國在21世紀之后相繼加強了在北極的防務和軍事存在，并陸續(xù)展開了軍演。[3]李紹哲：“北極爭端與俄羅斯的北極戰(zhàn)略”，《俄羅斯學刊》2011年第6期，第19頁。近期，以美國為首的北約與俄羅斯交惡，雙方互視彼此為國家安全重要威脅。顯然，俄羅斯不愿將東北航道向外國軍艦開放，因為這將對其國防安全造成威脅。

（二）管轄現(xiàn)狀與立法

俄、加兩國在各自享有主權(quán)權(quán)利的水域都制定了相關航運立法來強化其主張。此外，俄、加還發(fā)布了北極政策，宣示了各自在北極的“核心利益”，其中也包括北極水域的航行政策。

1. 俄羅斯的國家戰(zhàn)略和有關法律

2008年，時任俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署了《2020年前及更遠的未來俄羅斯聯(lián)邦在北極的國家政策原則》，指出了俄羅斯在北極地區(qū)的國家利益和基本目標，提出要將東北航道變?yōu)槎砹_斯在北極地區(qū)統(tǒng)一的國家交通運輸干線。俄羅斯在北極的國家利益包括：將北極建設為解決國家社會和經(jīng)濟問題的資源基地；保持北極的和平與安定，并推進國際合作；保護北極獨特的生態(tài)系統(tǒng)。這說明俄羅斯希望通過北極航道的有序開發(fā)，來為本國的社會經(jīng)濟發(fā)展服務。[4]The President of the Russian Federation, “Basics of the State Policy of the Russian Federation in the Arctic for the Period till 2020 and for a Further Perspective,” 18 September 2008, http://www. arctic-lio.com/docs/nsr/legislation/Policy_of_the_RF_in_the_Arctic.pdf.（上網(wǎng)時間：2016年4月2日）

在立法上，俄羅斯在20世紀90年代便出臺了一系列涉及北方海航道的法規(guī)[1]這些法規(guī)包括1990年《北方海航線海路航行規(guī)章》、1996年《北方海航線航行指南》、1996年《北方海航線破冰船和引航員管理條例》和1996《設計、建造、供應北方海航線的船舶管理條例》，以上法規(guī)詳見http://www.arctic-lio.com/nsr_legislation。（上網(wǎng)時間：2016年4 月12日），2013年發(fā)布《北方海航路水域航行規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）后，20世紀90年代頒布的法規(guī)失效?！兑?guī)則》的主要內(nèi)容包括，俄羅斯對北方海航道實行許可通行制，設立北方海航道管理局專門管理該航道，負責受理該航道的航行申請和審批等事宜?！兑?guī)則》規(guī)定了船舶的強制通報義務，即過往船舶只有提前向北方海航道管理局提出申請并獲得許可后才能在該航道水域通航。此外，船舶在過往東北航道時還需要遵循申報、通知及環(huán)保等方面的義務和責任。在引航和收費制度上，《規(guī)則》也作出了較大調(diào)整，取消了強制性引航的要求，改變了原有不合理的收費模式，變更為根據(jù)實際需要商定收費。[2]Ministry of Transport of Russia, Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route, Article.24. http://www.arctic-lio.com/docs/nsr/legislation/20130425185806en-Rules_unof.pdf.（上網(wǎng)時間：2016年4月12日）

2. 加拿大的國家戰(zhàn)略和有關法律

加拿大于2009年發(fā)布了《加拿大的北方戰(zhàn)略：我們的北極，我們的遺產(chǎn)，我們的未來》，詳細闡述了加拿大在北極的國家戰(zhàn)略，并將北方地區(qū)作為加拿大經(jīng)濟整體發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。加拿大在其北極戰(zhàn)略中提出了必須優(yōu)先實現(xiàn)的四項政策目標：（1）行使北極主權(quán)；（2）保護環(huán)境；（3）促進社會和經(jīng)濟發(fā)展；（4）促進和改善北極治理。其中最重要的一項就是維護加拿大在北極地區(qū)的主權(quán)主張。[3]Government of Canada, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future: Canada’s Northern Strategy,” http://www.northernstrategy.gc.ca/index-eng.asp.（上網(wǎng)時間：2016 年4月12日）由此可見，利用西北航道實現(xiàn)航運經(jīng)濟發(fā)展，也許并非加拿大的首要戰(zhàn)略目標。

加拿大制定了許多直接涉及北極西北航道的法規(guī)，包括：（1）1985年《北極水域污染防治法》（Arctic Waters Pollution Prevention Act）及其相關和附屬的法規(guī)。[1]這些相關法規(guī)和附屬法規(guī)包括：《2001年加拿大航運法》（Canada Shipping Act）、《北極航運污染防治規(guī)則》（Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations）、《北極水域污染防治規(guī)則》（Arctic Waters Pollution Prevention Regulations）、《航行安全條例》（Navigation Safety Regulations）、《航運安全控制區(qū)法令》（Shipping Safety Control Zones Order）及《加拿大北方船舶交通服務區(qū)規(guī)章》（Northern Canada Vessel Traffi c Services Zone Regulations）等等。以上法規(guī)詳見http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/。（上網(wǎng)時間：2016年4月6日）（2）1996年《海洋法》（Oceans Act），該法確定了加拿大在西北航道海域的海洋劃界主張，并為加拿大的其他西北航道管理法規(guī)提供了依據(jù)。依據(jù)這些法規(guī)，加拿大對西北航道采取了較為嚴格的管控措施，基本上遵循了“內(nèi)水化”思路，并通過“內(nèi)水化”的管理措施逐步形成排他性的管轄實踐。例如加拿大政府的《航運安全控制區(qū)法令》規(guī)定，加拿大將北極水域劃分為16個不同的航行安全控制區(qū)，限制船舶的通行。[2]Shipping Safety Control Zone Order, http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/C.R.C.,_ c._356/index.html.（上網(wǎng)時間：2016年4月2日）加拿大于2010年修改了《加拿大北方船舶交通服務區(qū)規(guī)定》，擴展了加拿大西北航道管轄水域的面積，并設立了“加拿大北方船舶交通服務區(qū)”，[3]Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations, Article.2, http://laws-lois. justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-2010-127/FullText.html.（上網(wǎng)時間：2016年4月2日）規(guī)定達到一定噸位的船舶在進入交通服務區(qū)內(nèi)時必須向加拿大海岸警衛(wèi)隊進行報告，過往船舶在通行西北航道時需要遵循嚴格的環(huán)保標準。加拿大對北極西北航道沒有強制性引航的要求，對于過往船舶也沒有額外的收費要求，而是根據(jù)加拿大實際提供的服務來收費。

（三）立法和管轄實踐的功能性分析

首先，有利于強化俄、加兩國在北極水域的海洋主張。如前所述，俄、加對于北極航道水域有著“內(nèi)水性”的海洋主張，而為了實現(xiàn)該主張便必須證明存在有排他性的管轄實踐，并且得到其他國家的默認。[4]“Juridical Regime of Historic Waters, Including Historic Bays,” The Secretariat, Document: A/CN.4/143, 1962, pp. 13-20.為了滿足這些證明條件，對北極航道采取嚴格管理措施尤其是航行許可制，可以為俄、加有效管控北極航道提供佐證。若其他國家接受俄、加北極水域管轄規(guī)章，實際上也在一定程度上形成了排他性的管轄實踐，這對于實現(xiàn)和強化俄、加的相關主張能產(chǎn)生積極的效果。

其次，有利于維護俄、加兩國的國防安全利益。俄、加在其北極戰(zhàn)略中都提出要維護在北極的主權(quán)和安全，且在北極航道水域都面臨著美國“航行自由行動”的挑戰(zhàn)。美國曾在未取得俄、加正式許可的情況下，派遣軍艦（包括潛艇）挑戰(zhàn)俄、加在北極航道主張的管轄制度。俄、加在北極航道均實行強制許可制，并且沒有區(qū)分軍艦和商船，而是統(tǒng)一適用于“船舶”，[1]Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route, Article 2; Northern Canada Vessel Traffi c Services Zone Regulations, Article 3.這一制度顯然有利于俄、加識別外國軍艦對國家安全的威脅程度，并為對“有害通過行為”采取相應的執(zhí)法措施提供法律依據(jù)，但如何獲得國際社會尤其是美國的承認，仍存在較大問題。

最后，有利于保護北極海洋環(huán)境。俄、加通過行使北極航道的管轄權(quán)有利于保護北極環(huán)境，防止船舶污染事故的發(fā)生，如通過行使對商船的檢查權(quán)和許可通行制，可以在很大程度上避免不適合北極安全航行的船舶進入北極航道。俄、加在北極航道管理的相關法律制度中體現(xiàn)了嚴格的環(huán)保理念，如要求船舶必須滿足北極冰封區(qū)域的航行條件，并制定了嚴格的航運環(huán)保標準，在船舶廢棄物排放方面比國際通行標準更加嚴格，甚至近乎“零排放”。[2]Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route, Article.61, 65; Arctic Waters Pollution Prevention Act, Article 4, 18, 23.為防止過往船舶在北極發(fā)生海難事故，俄、加要求船舶配備相關的證書和提供強制保險，以避免負擔他國船舶在北極航道發(fā)生海難后的巨額清理費用。[3]Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route, Article 60-65; Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations, Article 12-14.

四、圍繞北極航道管轄權(quán)較量的結(jié)果及啟示

傳統(tǒng)國際法理論認為，海洋主權(quán)是海洋管轄權(quán)的基礎和前提，在海洋主權(quán)確立之后，相關國家才能據(jù)此行使海洋管轄權(quán)。但是，北極航道國家的實踐為需要維護和強化海洋主權(quán)的國家提供了新的思路。俄、加對北極航道“內(nèi)水性”的主張并未得到國際社會的廣泛承認，但卻通過頒布北極航運管理法規(guī)的方式來確立其管轄權(quán)。當外國船舶接受北極航道法規(guī)的管轄和遵守相關航運規(guī)章之時，即間接承認和強化了俄、加“內(nèi)水性”的海洋主權(quán)主張。由此可見，沿海國對外國船舶行使管轄權(quán)，對于鞏固和強化海洋主權(quán)具有積極意義，行使管轄權(quán)也是行使海洋主權(quán)的必然結(jié)果和必要組成部分。[1]Maria Gavouneli, Functional Jurisdiction in the Law of the Sea, Leiden, Boston: Martinus NijhoffPublishers, 2007, p.5.

俄、加北極政策和法律立場之比較

由于國家利益的相似性，北極航道沿海國有關北極航行自由的政策和法律立場具有很大相似性。正如2009年俄羅斯駐加拿大大使梅多夫所言，“（如果）你觀察北極主要五國的立場時可以發(fā)現(xiàn)，俄羅斯和加拿大比其他任何國家之間存在的問題都少”。[1]Jonathan R. Edge and David L. Vander Zwaag, “Canada-Russia Relations in the Arctic, Confl ictual Rhetoric, Cooperative Realities,” in Suzanne Lalonde and Ted L. McDorman, International Law and Politics of the Arctic Ocean Essays in Honor of Donat Pharand, Leiden, Boston: Brill Nijhoff, 2015, p.240.在認識北極航行自由問題時，一方面我們需要注意北極航道通行規(guī)則相對于一般海洋法制度的特殊性，掌握北極航道沿岸國制定航運措施的背景、法理依據(jù)及其作用，合理借鑒俄、加兩國通過航運管理制度強化海洋主權(quán)的相關措施；另一方面我們需要防止沿海國濫用管轄權(quán)，過度限制域外國家正常使用北極航道。

北極航道沿海國管轄權(quán)與域外國家航行自由權(quán)如何平衡將是未來各國博弈的焦點。隨著全球變暖，北極航道的戰(zhàn)略價值日益得到國際社會重視，如何合理地使用北極航道將是各國關注的焦點問題。目前，從俄羅斯的現(xiàn)行立法和政策來看，俄羅斯希望通過開通東北航道促進本國經(jīng)濟的繁榮，對商船通行東北航道在一定程度上持支持態(tài)度。但是，加拿大對西北航道的管理仍趨于嚴格，且在利用西北航道發(fā)展經(jīng)濟，還是應該控制西北航道通行以保護環(huán)境等問題上搖擺不定。為了協(xié)調(diào)北極航行問題與環(huán)保問題的沖突，國際海事組織于2009年啟動制訂《極地水域船舶航行安全規(guī)則》（簡稱《極地規(guī)則》）并在2014年批準，該規(guī)則涉及北極航行船舶的建造、安全設備的配置、航行要求、環(huán)保要求等各個方面，[2]鐘晨康：“極地規(guī)則進展”，《中國遠洋船務》2014年第4期，第64頁。將于2017年1月1日起正式生效，還有兩個附件已經(jīng)生效。[3]這些附件作為《國際海上人命安全公約》和《國際防止船舶造成污染公約》的修正案分別于2014年和2015年生效。IMO, “Shipping in Polar Waters, Adoption of an International Code of Safety for Ships Operating in Polar Waters (Polar Code),” http://www.imo.org/en/ MediaCentre/HotTopics/polar/Pages/default.aspx.（上網(wǎng)時間：2016年4月1日）《極地規(guī)則》對北極航道國家同樣具有拘束力，俄、加很難再以北極環(huán)境特殊為由堅持其與《極地規(guī)則》相沖突的船舶環(huán)保立法?？梢灶A見，隨著《極地規(guī)則》生效，北極航道沿海國在環(huán)保方面的通行限制規(guī)章將會更加合理。

【完稿日期：2016-10-27】

【責任編輯：曹群】

鄭雷，華東政法大學講師、博士

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0452 8832（2016）6期0106-16

* 本文為2014年上海市哲學社會科學青年項目“北極東北航道與中國海洋權(quán)益的國際法保障研究”（批準號：2014EFX004）和2014年中國博士后科學基金第55批面上資助項目“北極航道的國際法問題研究”（批準號：2014M551367）的階段性研究成果。感謝匿名專家的寶貴建議，文中錯漏概由作者負責。