中國公益慈善法制建設(shè)應(yīng)該向日本學(xué)習(xí)什么

李珍

政府應(yīng)該弱化事前監(jiān)管，強(qiáng)化事后監(jiān)督，首先不能認(rèn)為社會組織一定會干壞事或很容易干壞事

俞祖成：上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授、日本同志社大學(xué)政策科學(xué)博士

日本公益慈善

從“國家獨(dú)占”到“共治”

《中國慈善家》：在我國慈善事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，對歐美國家尤其是美國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)一直給予高度關(guān)注并積極借鑒，而對鄰國日本的關(guān)注很少。根據(jù)你的研究，日本慈善業(yè)與歐美國家相比，處于怎樣的發(fā)展階段？

俞祖成：第三部門這一概念來自歐美，他們在這一領(lǐng)域有比較先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，從法制到實(shí)踐，對我們有更直接的借鑒意義。而日本的公益慈善雖然起步于100多年前的明治維新時代，但真正的法制建設(shè)和大規(guī)模實(shí)踐，實(shí)際上是在20世紀(jì)90年代《NPO法》（《特定非營利活動促進(jìn)法》） 頒布之后，所以導(dǎo)致我們對日本的關(guān)注比較少。目前國內(nèi)精通日文且對日本公共管理、第三部門比較有研究的學(xué)者是很少的。

我個人認(rèn)為，屬于東亞文化圈的日本其慈善事業(yè)的土壤與歐美國家存在很多的差異。根據(jù)已有的相關(guān)研究，特別是美國薩拉蒙團(tuán)隊(duì)的研究，總體而言日本慈善事業(yè)的發(fā)展規(guī)模是落后于歐美國家的。不過值得我們注意的是，對于什么是慈善事業(yè)或者什么是非營利組織，各國的認(rèn)識和實(shí)踐存在差異，因此我們很難根據(jù)一個固化的標(biāo)準(zhǔn)去判斷各國慈善事業(yè)成就的高低。比如不少學(xué)者就認(rèn)為，日本的慈善事業(yè)并不一定遜色于歐美國家。

《中國慈善家》：為什么日本的公益慈善事業(yè)值得我們關(guān)注？

俞祖成：首先，日本是我們最重要的鄰國，其慈善事業(yè)的各個方面，尤其是政策動向，是值得我們關(guān)注和研究的；其次，中國和日本同屬于儒家文化圈，在很長一段歷史時期內(nèi)，兩國在國家與社會關(guān)系模式上，存在許多相似性。近20多年來，日本實(shí)現(xiàn)了從國家主導(dǎo)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向國家與社會共同治理的“共治”發(fā)展模式，并在這一轉(zhuǎn)換中實(shí)現(xiàn)了慈善事業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，其經(jīng)驗(yàn)值得我們關(guān)注和借鑒；最后，20世紀(jì)90年代以后，日本推行了有關(guān)慈善事業(yè)政策的重大改革，為其發(fā)展注入了巨大的動力，這一做法也值得我們關(guān)注。

《中國慈善家》：在日本，NPO的提法比較流行，甚至你剛剛提到20世紀(jì)90年代的重大政策改革—頒布《特定非營利活動促進(jìn)法》，都被簡稱為《NPO法》，為什么？

俞祖成：與我國不同，日本社會并不流行公益慈善這種說法，我們說的公益慈善事業(yè)，在日本一般被稱為“市民公益活動”，或者“社會貢獻(xiàn)活動”。此外，日本有關(guān)慈善事業(yè)的法律非常龐雜，不同的法律有著不同的特定術(shù)語，比如我們熟知的《特定非營利活動促進(jìn)法》，一般被簡稱為《NPO法》，它里面所提到的有關(guān)特定非營利活動的事業(yè)，就相當(dāng)于我們的公益慈善事業(yè)。日本2008年開始實(shí)施的新公益法人制度中出現(xiàn)的法律術(shù)語—公益目的事業(yè)，也相當(dāng)于我們所說的公益慈善事業(yè)。

作為第三部門組織的代名詞，日本社會相繼出現(xiàn)公益法人、廣義公益法人、市民活動團(tuán)體、志愿者團(tuán)體以及NPO等各種稱謂，但最終被日本社會普遍接受和廣泛使用的是NPO這個詞。因?yàn)樵凇禢PO法》制定實(shí)施之前，日本廣泛地借鑒了美國的非營利組織制度（Non-Profit Organization），日本人把它簡稱為NPO，這是一個他們自己濃縮的、廣泛使用的詞語。而中國更喜歡使用的是非政府組織（Non-Governmental Organizations，簡稱NGO），受到的影響不一樣，這是很主要的原因。

《中國慈善家》：日本在1998年便頒布了《特定非營利活動促進(jìn)法》，在整個亞洲國家都是比較早的。這部法律是基于什么現(xiàn)實(shí)問題出臺的？它對日本慈善事業(yè)最大的意義是什么？

俞祖成：《NPO法》出臺之前，在舊制度框架下，那些從事社會貢獻(xiàn)活動的、規(guī)模較小的市民活動團(tuán)體，獲得法人資格是非常難的，從而影響了它們的進(jìn)一步發(fā)展。比如在獲得社會信譽(yù)、享受稅收優(yōu)惠、獲得政府購買資格方面都有很大影響。

在1995年阪神大地震的助推下，日本政府出臺《NPO法》，采取一種認(rèn)證制度，有點(diǎn)類似于中國的登記備案制度，盡可能通過簡化程序，賦予市民活動團(tuán)體以法律地位，從而推動其發(fā)展。

日本《NPO法》的最大特征概括于一點(diǎn)，就是盡可能地降低法人注冊門檻，最大限度地限制行政部門的權(quán)限，鼓勵NPO進(jìn)行自治。這部法通過之后，日本政府多次對其進(jìn)行修訂，將NPO法人的稅收優(yōu)惠等制度進(jìn)行了充實(shí)和完善。

《中國慈善家》：所以日本政府出臺這部法律，并不是說要把權(quán)力放在政府手里抓著，而是去限制政府，讓公益組織進(jìn)行自治？

俞祖成：是的，因?yàn)?00多年前的明治維新政府認(rèn)為“公益”（公共利益）等于“國益”（國家利益），在這種觀念下他們理所當(dāng)然認(rèn)為公益應(yīng)由政府盡可能包攬，民間盡量不要插手，被允許從事公益活動的組織需要政府“特批”，實(shí)際上采用的是許可主義，所以導(dǎo)致日本很長時間處于“公益國家獨(dú)占”，市民很難去進(jìn)行公益活動。

《NPO法》是想打開這個口子，把施行100多年的公益法人制度切開一個口子。但當(dāng)時日本還沒有完全修改民法，公益制度是民法第34條規(guī)定的，所以通過民法的特別法來出臺NPO法，直到2006年進(jìn)行了徹底性的改革，把民法第34條給刪了，頒布了新的公益法人制度，是這么一個脈絡(luò)。

弱化事前監(jiān)管 強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)督

《中國慈善家》：日本的NPO法制建設(shè)實(shí)現(xiàn)了高度分化和精細(xì)化，卻有日本學(xué)者呼吁，要對其龐雜的制度進(jìn)行整合。我們一般理解高度分化和精細(xì)化會使權(quán)責(zé)明確，提高效率，為什么在日本反而會出現(xiàn)負(fù)面的結(jié)果？

俞祖成：是的，在中國的語境里，高度分化和精細(xì)化往往帶有較高的正面價值，當(dāng)然NPO法制建設(shè)在日本的正面價值也是非常大的。但問題在于，隨著社會的發(fā)展，制度不可能一成不變，不可能永遠(yuǎn)發(fā)揮正效作用。

日本碰到的問題是，不同領(lǐng)域的NPO，按照制度要向不同的部門提出申請，受不同政府部門的主管，而政府天然地有著條塊分割現(xiàn)象，政府部門之間往往難以有效地溝通。如此，對于公益慈善事業(yè)來說，如果沒有一個整體、統(tǒng)一的政府部門進(jìn)行監(jiān)管、支持和推動，而是分割而治，可能很難滿足社會不斷變化的需求，所以日本學(xué)界和政府也在考量這個問題。

但是，日本的法律非常精細(xì)，一部法律的變動，往往是一個非常浩大的工程，需要花費(fèi)時間、精力甚至金錢，還要廣泛地調(diào)動社會參與討論，成本很高，所以目前日本是有這個意識，學(xué)界在討論，政府在聆聽，但具體怎么做，我很難推測，應(yīng)該在接下來的幾十年間，日本會出現(xiàn)一個非營利組織的統(tǒng)一法律。

《中國慈善家》：對比國內(nèi)的公益制度建設(shè)是不是正好相反，很多制度權(quán)責(zé)不明確不清晰，導(dǎo)致很多工作沒有辦法開展？

俞祖成：是的，所以說日本人走過的路，對我們其實(shí)是很有借鑒意義的，他們首先走的是高度分化、精細(xì)化的路，而我們一開始是沒有分化的，是統(tǒng)一的。其實(shí)我們的起步很晚，在1989年才頒布《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，后來有了社會組織三大條例（注：《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》），那時候還沒上升到法律的高度。

但目前我們要不要進(jìn)行制度分化，我也持謹(jǐn)慎態(tài)度，因?yàn)橹袊块T的條塊分割可能比日本還嚴(yán)重，如果完全按照日本的經(jīng)驗(yàn)治理，會不會引發(fā)更嚴(yán)重的問題？我一直很警惕。但我們應(yīng)該有一個大的框架，比如說社會組織法、非營利組織法，在這個制度下，實(shí)施一些更精細(xì)的配套措施，更適合我們的國情。

《中國慈善家》：新近實(shí)施的《慈善法》能滿足這個需求么？對比日本慈善事業(yè)法制建設(shè)的過程，還有哪些需要完善的？

俞祖成：《慈善法》是否能夠順利實(shí)施，主要在于慈善組織的認(rèn)定或者登記能否順利推行，慈善組織的募捐資格、稅收優(yōu)惠以及參與政府購買服務(wù)等等都與之相關(guān)。但比較遺憾的是，盡管目前我們初步構(gòu)建了慈善組織認(rèn)定或登記制度框架，但還沒達(dá)到統(tǒng)一、公開、量化和可比，從而不利于推進(jìn)實(shí)施。

仔細(xì)推敲后我們亦可察覺，囿于現(xiàn)有制度框架的束縛，有些條文表述嚴(yán)謹(jǐn)度不足、精細(xì)化欠缺且略顯晦澀，甚至不少條文還暗含現(xiàn)行制度慣用的、以模糊的行政自由裁量權(quán)為基礎(chǔ)的管控思維，從而很可能使得立法目標(biāo)出現(xiàn)偏離，進(jìn)而有可能使得法律的實(shí)施將游離于“支持”與“管控”之間。

我之所以關(guān)注日本公益法人制度建設(shè)，主要基于以下幾個考量：第一是概念的相似性，我國的慈善組織是依法成立的以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織，而日本公益法人是指以實(shí)施公益目的事業(yè)為主要目的的法人，在概念上，跟我們的慈善組織是有很高的相似性的；第二，我們《慈善法》所采納的慈善組織認(rèn)定意見，主要引用日本公益法人制度，但迄今為止我們對日本公益法人制度知之甚少；第三，是經(jīng)驗(yàn)的可借鑒性，我國慈善組織認(rèn)定制度中的法人登記和慈善認(rèn)定，與日本公益法人認(rèn)定制度中的法人設(shè)立和公益認(rèn)定，是相似的。更為關(guān)鍵的是，經(jīng)過多年的摸索和實(shí)踐，日本公益法人認(rèn)定制度取得良好的效果，他們的經(jīng)驗(yàn)是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。

日本公益法人認(rèn)定制度對我國的啟示可以歸納為三點(diǎn)：第一，實(shí)現(xiàn)法人登記和慈善認(rèn)定的合理分離；第二，要切實(shí)保障慈善認(rèn)定申請組織的法律權(quán)益；第三，要盡快建立具有明確性、可操作性和可預(yù)見性的制度體系。但具體落實(shí)還需要很多配套措施，比如一個慈善組織需要認(rèn)定，我們提到是民政部門來認(rèn)定，但民政部門下屬還有很多部門，到底由誰來認(rèn)定？工作人員怎么安排？像我們這些專門的政策研究學(xué)者都沒看清楚，那具體實(shí)踐的人怎么操作呢？

《中國慈善家》：日本對社會組織的監(jiān)督空間是怎樣的？對比日本NPO法人的監(jiān)督體制，我國在完善對社會組織的監(jiān)督方面，還可以借鑒、學(xué)習(xí)什么？

俞祖成：在這方面，日本政府的管控意識是比較弱的，更強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)督，不論是立法還是其他政策，總體走向是支持，給社會組織一個盡可能寬松、有效的法律制度環(huán)境，盡量鼓勵通過社會監(jiān)督來完成社會組織自身的嚴(yán)格治理，如果（社會組織）違反了現(xiàn)有法律，再進(jìn)行監(jiān)管甚至懲罰。另外，最大限度地限制政府部門干涉社會組織的日常運(yùn)作，同時強(qiáng)化多元主體監(jiān)督，以此提升社會組織的社會信用度。

日本NPO法人的監(jiān)督體制大致分為兩大類：社會監(jiān)督和行政監(jiān)督。其中社會監(jiān)督包括法人資格認(rèn)證期間的社會監(jiān)督、法人運(yùn)營期間的社會監(jiān)督和基于互聯(lián)網(wǎng)檢索的社會監(jiān)督。行政監(jiān)督體現(xiàn)在優(yōu)化行政監(jiān)督權(quán)限、基于書面材料的年度檢查、征收報告或現(xiàn)場檢查、撤銷法人認(rèn)證資格和跨部門合作。

而我國在《慈善法》實(shí)施前，對社會組織的社會監(jiān)督環(huán)節(jié)比較薄弱，法律上沒有清晰和具體的規(guī)定，《慈善法》出臺后，可能會有所優(yōu)化，開始建立以慈善信息公開為核心的社會監(jiān)督體系，但社會多元主體的監(jiān)督還是很薄弱。

我認(rèn)為今后政府應(yīng)該弱化事前監(jiān)管，強(qiáng)化事后監(jiān)督，首先不能認(rèn)為社會組織一定會干壞事或很容易干壞事，就先讓他們干，同時政府、捐贈人、受助方都在看著，甚至普通百姓也在關(guān)心這個組織是不是實(shí)現(xiàn)了有效的內(nèi)部治理。一旦偏離，立刻會被發(fā)現(xiàn)，會有政府等外部力量介入，形成這樣一種強(qiáng)大的制度監(jiān)督環(huán)境。

與政府合作

不只有政府購買服務(wù)

《中國慈善家》：除了這種監(jiān)督關(guān)系，民間組織與政府的合作，對公益慈善事業(yè)發(fā)展也有重大意義。日本NPO組織與政府的合作關(guān)系是怎樣的？

俞祖成：通過日本NPO發(fā)展史，我們可以發(fā)現(xiàn)，日本NPO與政府關(guān)系的模式一開始并不是合作，而是實(shí)現(xiàn)了從對立、融合到“協(xié)動”的歷史性轉(zhuǎn)換。“協(xié)動”是日語特有的詞匯，其基本要素包括“兩個或兩個以上的行為主體”、各主體之間的“平等性”、“自主性”和“相互作用”以及“具有相乘效應(yīng)的活動成果”。迄今為止，日本政府尤其是地方自治體基本實(shí)施了“協(xié)動政策”。

合作形態(tài)有兩個路徑：政府主導(dǎo)和社會組織主導(dǎo)。政府主導(dǎo)用我們的話說就是政府購買服務(wù)，但前提是要有一定數(shù)量和質(zhì)量的社會組織存在，不然這個政策推行效果是要大打折扣的；而民間主導(dǎo)主要是有民間組織提出問題，政府合作配套一定的支持，包括資金、人力和社會動員等。目前比較完善的還是政府購買服務(wù)制度，后面一種主要表現(xiàn)為市民提案制度，正在興起，但還沒有上升為國家的法律制度。

《中國慈善家》：你怎么看國內(nèi)政府購買服務(wù)制度的發(fā)展？

俞祖成：國內(nèi)與政府合作的購買服務(wù)正在蓬勃興起，但是在我看來，我們的政府購買服務(wù)制度有兩個問題比較突出。第一是如何確保政府購買服務(wù)的精準(zhǔn)，用通俗一點(diǎn)的話說，我們現(xiàn)在的政府購買服務(wù)，是不是老百姓真正需要的，這個是很大的問題，如果不解決，那么政策效果要大打折扣；第二，即使我們推行的外包的公共服務(wù)，和社會公眾需要的服務(wù)契合了，如何來監(jiān)督、監(jiān)管呢？有沒有一個行之有效的評估制度？

日本在這方面建立了一個第三方評估系統(tǒng)，分為前期評估、中期評估、后期評估，每一個階段都會開評估大會，還會有會議總結(jié)。我們在這方面是比較欠缺的。當(dāng)然，這跟我們的政府購買服務(wù)制度興起比較晚有關(guān)系，但是借鑒日本發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，可以在制度化和規(guī)范化方面，看到一個更好的方向。

《中國慈善家》：目前業(yè)界很多人倡導(dǎo)公益市場化，你怎么看？日本有過公益市場化的提法么？他們對這個問題是怎么看的？

俞祖成：從一個政策研究者的角度，我認(rèn)為，公益市場化的本質(zhì)是說，一個組織為了存活下去，賺錢是可以的，但我們拼命鼓勵社會組織賺錢之后，這些盈利是否能夠真正用到公益事業(yè)上？怎么樣不被轉(zhuǎn)移、瓜分？不能只談市場化的好處，而不談其后面帶來的問題。我的核心觀點(diǎn)是，我很支持市場化，但同時也要注意，是否有相應(yīng)的配套措施和環(huán)境來支持。

日本根本不提公益市場化，他們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比我們成熟，開發(fā)任何產(chǎn)品去賺錢，都要兼顧社會利益。日本企業(yè)本身社會責(zé)任意識很強(qiáng)，所以日本不會刻意強(qiáng)調(diào)公益市場化，本身他們就在做了。