環(huán)保稅四問

翟繼光

近期，全國(guó)人大常委會(huì)開始對(duì)國(guó)務(wù)院提交的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》進(jìn)行審議，這標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)稅正式進(jìn)入立法程序，環(huán)保稅有望在2017年1月1日正式實(shí)施。由于國(guó)務(wù)院在起草過程中開展了長(zhǎng)期且充分的意見征求工作，目前，學(xué)界、稅務(wù)系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)以及社會(huì)公眾對(duì)該部法律草案都有不同程度的認(rèn)識(shí)，也提出了很多質(zhì)疑和完善建議。本文結(jié)合相關(guān)質(zhì)疑和完善建議對(duì)該部草案予以解讀。

環(huán)境保護(hù)稅法能否真的保護(hù)環(huán)境

環(huán)保稅保護(hù)環(huán)境的基本假設(shè)是通過向污染環(huán)境的企業(yè)和個(gè)人征稅，增加其污染環(huán)境行為的成本，從而減少該污染環(huán)境行為，并轉(zhuǎn)而通過其他環(huán)境友好行為來滿足社會(huì)需求。一般而言，這一假設(shè)是正確的。但在國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化，以及發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍存在較大差異的時(shí)代背景下，這一假設(shè)就不一定正確。

發(fā)展中國(guó)家技術(shù)落后，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)國(guó)家，如對(duì)污染一概征稅，只能增加企業(yè)成本，降低企業(yè)及其產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。而發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)年走的也是先污染后治理的道路，即使歷史可以重演，發(fā)達(dá)國(guó)家恐怕也很難通過無污染的道路而崛起。因此，就今天的發(fā)展中國(guó)家而言，也應(yīng)兼顧環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。目前，《環(huán)保稅法（草案）》中規(guī)定的稅負(fù)要高于排污費(fèi)，地方政府還可以進(jìn)一步提高稅負(fù)，對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)保持一個(gè)清醒的頭腦，并非稅負(fù)越重越有利于環(huán)保。環(huán)保稅的征收一旦影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府收入將受到重大影響，用于環(huán)保的資金也會(huì)相應(yīng)減少。這樣一來，征收高額環(huán)保稅會(huì)起到扼殺經(jīng)濟(jì)、惡化環(huán)境的副作用，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙輸?shù)木置妗?/p>

目前，中國(guó)涉及環(huán)境保護(hù)的稅種已有很多，如消費(fèi)稅中對(duì)高污染的消費(fèi)品征稅、車輛購(gòu)置稅中對(duì)清潔車輛免稅、企業(yè)所得稅中對(duì)環(huán)保所得給予優(yōu)惠、資源稅中對(duì)污染環(huán)境的資源征稅等。這些稅種都不同程度地增加了污染環(huán)境產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)，也在一定程度上起到了環(huán)境保護(hù)的作用。在我看來，如果再開征新的稅種來增加污染產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)，并不是明智的做法。但目前的環(huán)保稅實(shí)質(zhì)是排污稅，即將排污費(fèi)改為稅收，并非增加新的稅種，從原則上看，企業(yè)的負(fù)擔(dān)也不會(huì)有明顯增加。因此，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑的大環(huán)境下，開征環(huán)保稅并不會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面影響。同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到環(huán)保稅的巨大局限性，不能將環(huán)境保護(hù)的重任寄托在環(huán)保稅這一個(gè)稅種之上。

環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅是否一定是歷史的進(jìn)步

中國(guó)歷史上曾出現(xiàn)過“費(fèi)擠稅”、“費(fèi)大于稅”的現(xiàn)象，經(jīng)過十幾年的改革，這種局面已經(jīng)大大改變。目前中國(guó)征收的車輛購(gòu)置稅就是從車輛購(gòu)置費(fèi)改過來的，征收的消費(fèi)稅中也包含由養(yǎng)路費(fèi)改過來的燃油稅。從之前費(fèi)改稅的實(shí)踐來看，費(fèi)改稅是歷史性進(jìn)步。因?yàn)槎惖牧⒎▽蛹?jí)更高、執(zhí)法更規(guī)范，更不容易受到地方政府干預(yù)。當(dāng)前中國(guó)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的主要原因也是考慮到排污費(fèi)制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府與部門干預(yù)的問題。但從目前的制度設(shè)計(jì)來看，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的效果未必有車輛購(gòu)置費(fèi)改稅的效果好。

《環(huán)保稅法（草案）》授權(quán)省級(jí)人大制定環(huán)保稅的具體管理辦法，這說明環(huán)保稅的定位是地方稅，未來的征收機(jī)關(guān)是地方稅務(wù)局。由于環(huán)保稅收人歸地方政府，征管也是由地稅局負(fù)責(zé)，同時(shí)，在確定具體應(yīng)納稅額時(shí)，還需要得到地方環(huán)保局的配合，因此，在短期內(nèi)，未來的環(huán)保稅實(shí)施中還很難解決執(zhí)法剛性和地方政府干預(yù)的問題。車輛購(gòu)置稅的執(zhí)法效果較好是因?yàn)槠鋵儆谥醒攵?，由直接隸屬于中央的國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征管，地方政府和相關(guān)部門很難干預(yù)。因此，很多地稅局官員認(rèn)為，如果僅僅是為了加強(qiáng)執(zhí)法剛性、減少地方干預(yù)而費(fèi)改稅，其必要性并不是很大。

稅務(wù)機(jī)關(guān)是否有能力征管環(huán)保稅

環(huán)保稅是技術(shù)性非常強(qiáng)的稅種，必須對(duì)納稅人的排污情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，而稅務(wù)機(jī)關(guān)顯然不具備監(jiān)測(cè)納稅人排污情況的技術(shù)手段和人力資源。因此，《環(huán)保稅法（草案）》將污染物監(jiān)測(cè)、監(jiān)督和審核確認(rèn)的職能仍然留給環(huán)保局。這樣就造成一個(gè)稅種的征管需要兩個(gè)部門（系統(tǒng)）互相配合的局面。這種情況在其他稅種的征管中是不存在的。由于中國(guó)目前仍然存在條塊分割、部門保護(hù)主義的問題，地稅局和環(huán)保局的協(xié)調(diào)與配合必然會(huì)面臨諸多法律和實(shí)踐上的難題。一方面，地稅局征收環(huán)保稅的能力不足，還有待加強(qiáng)；另一方面，由于環(huán)保局處于配合征收的地位，其參與環(huán)保稅征收的積極性不強(qiáng)。由此可能會(huì)大大降低環(huán)保稅的執(zhí)法剛性和效率，增加征管成本，在短期內(nèi)，環(huán)保稅的征收效果可能很難比排污費(fèi)好。

另外一個(gè)重要的問題是地稅局和環(huán)保局在責(zé)任承擔(dān)上的分配。雖然在形式上表現(xiàn)為地稅局最終決定納稅人繳納稅款的多少，但實(shí)際上，納稅人是否納稅以及納多少稅都是根據(jù)環(huán)保局的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)決定的。因此，如果針對(duì)納稅人的征稅行為違法，究竟是追究地稅局的責(zé)任還是追究環(huán)保局的責(zé)任，這是兩個(gè)部門都很關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題。如果納稅人不服地稅局的征稅決定，究竟是起訴地稅局還是起訴環(huán)保局也是一個(gè)值得研究的問題。這些疑難問題在目前的《環(huán)保稅法（草案）》中均未規(guī)定，而全國(guó)人大常委會(huì)通過后的正式法律恐怕也不會(huì)對(duì)這個(gè)爭(zhēng)議較大的問題作出明確規(guī)定，未來實(shí)踐中的難題可能還要留給國(guó)務(wù)院和最高人民法院解釋。

環(huán)保稅能否增加環(huán)保資金投入

環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅之后還帶來了一個(gè)值得重視的問題，即環(huán)保經(jīng)費(fèi)的投入。很多人認(rèn)為，國(guó)家開征環(huán)保稅表明國(guó)家對(duì)環(huán)保的重視，因此，開征環(huán)保稅后，環(huán)保資金投入一定會(huì)大大增加。這種理解實(shí)際上是錯(cuò)誤的。由于目前征收的排污費(fèi)是?？顚Ｓ?，即全部列入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，而一旦改為征稅，稅收收入是統(tǒng)收統(tǒng)支的，不存在?？顚Ｓ玫膯栴}。也就是說，未來的環(huán)保稅與其他稅種一樣，其收入要列入國(guó)家統(tǒng)一預(yù)算，環(huán)保支出將由財(cái)政統(tǒng)一安排。環(huán)保支出的數(shù)額與環(huán)保稅的征收數(shù)額并沒有直接聯(lián)系，二者不會(huì)掛鉤。因此，開征環(huán)保稅并不意味著政府一定會(huì)加大環(huán)境保護(hù)的預(yù)算支出。

總之，環(huán)保稅的開征并不是那么美好，其自身也無法擔(dān)負(fù)起環(huán)境保護(hù)的重任。即使我們以費(fèi)改稅的平常心來看待它，其未來的道路也不會(huì)一帆風(fēng)順。