中國反貧困新命題

林閩鋼

近期，甘肅省發(fā)生的“楊改蘭事件”引發(fā)了媒體和社會(huì)的廣泛關(guān)注，無論是對(duì)該事件原因的闡釋，還是由此對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)政策的反思性評(píng)論，都迅速推升了公眾的關(guān)注程度。在我看來，甘肅“楊改蘭事件”的發(fā)生在偶然性中隱藏著必然性。在痛定思痛和行政問責(zé)之時(shí)，更需要理性思考，抓住該事件所帶來的制度改革和政策轉(zhuǎn)化的時(shí)機(jī)，積極促進(jìn)中國反貧困戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

反貧困戰(zhàn)略的對(duì)象：進(jìn)一步向更大規(guī)模的低收入群體擴(kuò)展

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是貧困問題最突出的國家。30多年來，經(jīng)濟(jì)的快速增長和政府采取強(qiáng)有力的反貧困措施，已經(jīng)使6億多人脫貧，中國成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)、使貧困人口減半的國家，成績舉世矚目，但存在的問題也相當(dāng)突出。

一是中國反貧困戰(zhàn)略的對(duì)象仍然是絕對(duì)貧困人口。2011年11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議將農(nóng)民人均年純收入2300元（2010年不變價(jià)）作為國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。到2014年農(nóng)村絕對(duì)貧困人口還有7017萬人。根據(jù)物價(jià)指數(shù)、生活指數(shù)等進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整后，2015年貧困標(biāo)準(zhǔn)提升至2800元，按購買力平價(jià)計(jì)算，略高于世界銀行個(gè)人日均1.9美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，還屬絕對(duì)貧困范疇。截至2015年底，全國有城市低保對(duì)象957.4萬戶、1701.1萬人。2015年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為451.1元/人·月。全國有農(nóng)村低保對(duì)象2846.2萬戶、4903.6萬人。2015年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為3177.6元/人·年。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)仍處于事實(shí)上很難維持貧困家庭基本生活的水平。

二是中國相對(duì)貧困人口總數(shù)巨大。2014年4月1日，國家主席習(xí)近平在比利時(shí)歐洲學(xué)院的演講中指出，“根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，中國還有2億多人口生活在貧困線以下，這差不多相當(dāng)于法國、德國、英國人口的總和”。面對(duì)如此巨大的相對(duì)貧困人口規(guī)模，需要在2020年消除絕對(duì)貧困人口的同時(shí)，開始在中國反貧困戰(zhàn)略設(shè)計(jì)上，采取漸進(jìn)式推進(jìn)的原則。應(yīng)以“小步慢跑”方式把相對(duì)貧困人群分類、分批納入反貧困戰(zhàn)略瞄準(zhǔn)的范圍。

從全世界反貧困歷程來看，反貧困具有明顯的階段性，反貧困戰(zhàn)略普遍的演變規(guī)律是，從絕對(duì)貧困人口向相對(duì)貧困人口漸進(jìn)擴(kuò)展。目前，在中國對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)實(shí)施大規(guī)模精準(zhǔn)扶貧，解決7千多萬絕對(duì)貧困人口的溫飽問題之時(shí)，進(jìn)一步向更大規(guī)模的低收入群體實(shí)施反貧困戰(zhàn)略的時(shí)機(jī)也同時(shí)開啟。

反貧困戰(zhàn)略的重點(diǎn)：進(jìn)一步向更艱難的發(fā)展型貧困開戰(zhàn)

貧困是相對(duì)于富足而言，因?yàn)樨毟F而生活窘困，稱之為貧困。長期以來，在中國反貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)和政策設(shè)計(jì)上，側(cè)重于“因貧”所導(dǎo)致的基本生活方面“窘困”問題的解決，即聚焦我們通常所說的“生存型”貧困問題的解決。而我們?cè)诟鞯貙?shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在緩解貧困人口糊口“窘困”的同時(shí)，尤需重視“致貧”因素?zé)o法解決，即由于貧困者自身的因素和社會(huì)條件的限制，導(dǎo)致這部分貧困群體沒有發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)。在這個(gè)意義上，發(fā)展型貧困的實(shí)質(zhì)是能力貧困和權(quán)利的貧困，顯然，解決發(fā)展型貧困比解決生存型貧困更困難，持續(xù)的時(shí)間會(huì)更長，遇到的社會(huì)問題會(huì)更多。

20世紀(jì)90年代以來，中國社會(huì)一個(gè)引人注目的現(xiàn)象，是伴隨貧富分化懸殊而出現(xiàn)了一個(gè)“底層社會(huì)”。同時(shí)，還應(yīng)看到，任何—個(gè)市場經(jīng)濟(jì)國家，由于市場競爭和自身能力等多種原因，都會(huì)有規(guī)模大小不同的底層社會(huì)。換句話說，底層社會(huì)的出現(xiàn)并不可怕，但需要理性面對(duì)，更需要積極干預(yù)。

向發(fā)展型貧困開戰(zhàn)的核心是打破底層社會(huì)最令人不安的固化狀態(tài)和貧困的代際傳遞鏈條。因此，外部反貧困資源的輸入，只有在解決貧困者基本生活困難的同時(shí)，增強(qiáng)這部分貧困者的發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)，才能起到根本作用。這就需要促進(jìn)貧困者的社會(huì)參與，拓展有助于貧困者社會(huì)參與和社會(huì)競爭能力提高的服務(wù)項(xiàng)目，挖掘其發(fā)展?jié)摿?，由“他助”轉(zhuǎn)換成“自助”，克服傳統(tǒng)扶貧方式消極被動(dòng)的缺陷，使貧困者依靠自己的力量解決問題，最終融入社會(huì)發(fā)展之中。

從多數(shù)國家緩解貧困代際傳遞政策的設(shè)計(jì)來看，基本都是通過提升家庭經(jīng)濟(jì)和撫養(yǎng)能力來幫助兒童擺脫貧困風(fēng)險(xiǎn)，避免陷入貧困代際傳遞。之所以要重視家庭的作用，是因?yàn)閮和缙诮邮艿慕逃鶃碜约彝ィ瑑和砷L所需要的主要資源也來自家庭。政府在貧困兒童救助上所扮演的角色不能取代父母或家庭。因此，通過改善家庭狀況，提升家庭抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，幫助家庭采取合適的抵御風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)，保障兒童的成長與發(fā)展，可以阻止貧困的代際傳遞。目前，全面實(shí)施“兒童發(fā)展計(jì)劃”和貧困地區(qū)“婦女教育計(jì)劃”，加強(qiáng)母親教育和女童教育，尤為迫切和重要。

反貧困戰(zhàn)略的整合：進(jìn)一步全面提升整體性貧困治理能力

“十三五”時(shí)期，在中國全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中，反貧困進(jìn)入攻堅(jiān)階段，迫切需要把政府和社會(huì)的各種反貧困資源整合起來形成合力，使經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策交互發(fā)揮作用，全面提升實(shí)施反貧困戰(zhàn)略的回應(yīng)性和有效性。

治理貧困是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。地方政府治理貧困的工程，不僅涉及扶貧開發(fā)、民政等部門，還廣泛涉及財(cái)政、教育、衛(wèi)生、交通、農(nóng)業(yè)等諸多部門，需要做好區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略及總體規(guī)劃。

一方面，政府各部門需要在各自職能范圍內(nèi)履行責(zé)任，還需要協(xié)力制定具體的反貧困政策，以科學(xué)精神創(chuàng)新和完善地區(qū)扶貧體制機(jī)制，形成完整的反貧困政策體系。目前，首先需要解決的，是扶貧開發(fā)與低保兩項(xiàng)制度在標(biāo)準(zhǔn)銜接、對(duì)象銜接、機(jī)制銜接和管理銜接上存在的突出問題。扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)“兩線分離”的狀態(tài)，對(duì)應(yīng)了扶貧對(duì)象數(shù)據(jù)庫和低保對(duì)象數(shù)據(jù)庫“兩庫分離”的管理現(xiàn)狀，形成了農(nóng)村扶貧對(duì)象和低保對(duì)象兩個(gè)不同的管理群體，存在兩套管理體制和運(yùn)行機(jī)制，由此帶來明顯的弊端。在有條件的地方可以率先進(jìn)行“兩線和兩庫”的整合，為中國反貧困戰(zhàn)略升級(jí)轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。

另一方面，還需要針對(duì)貧困群體開展基本公共教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基本社會(huì)保障服務(wù)等，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，創(chuàng)造條件讓貧困群體自強(qiáng)自立。

鑒此，應(yīng)統(tǒng)籌并理順反貧困的機(jī)構(gòu)職能、體制機(jī)制、政策戰(zhàn)略，整合政府和社會(huì)資源，這是增強(qiáng)反貧困的有效性和長效性的關(guān)鍵。

中國今后的反貧困行動(dòng)必須在政府主導(dǎo)之下，依靠市場的力量、社會(huì)的資源來推動(dòng)。要充分發(fā)揮社會(huì)組織和專業(yè)社會(huì)工作者的作用，通過政府購買社會(huì)服務(wù)的方式，鼓勵(lì)社會(huì)組織和專業(yè)社會(huì)工作者直接針對(duì)貧困戶、貧困村，采取多種方法，開展針對(duì)性強(qiáng)、實(shí)施效果好的項(xiàng)目。特別是針對(duì)農(nóng)戶開展各種形式的技術(shù)培訓(xùn)，傳授技能，傳遞信息。

鼓勵(lì)社會(huì)組織和專業(yè)社會(huì)工作者廣泛參與貧困治理，有助于引導(dǎo)社會(huì)力量向貧困地區(qū)匯聚，有助于形成政府力量和社會(huì)力量有機(jī)結(jié)合的新的推動(dòng)機(jī)制，從而形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場促進(jìn)”的貧困治理新格局，早日實(shí)現(xiàn)反貧困目標(biāo)。