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    直省商政統(tǒng)籌與清末外官制改革

    2016-12-09 09:53:44曲霞
    貴州文史叢刊 2016年3期
    關(guān)鍵詞:官制商務(wù)局實業(yè)

    曲霞

    摘要:清延對于直省商政的統(tǒng)籌,始于1907年頒布的直省官制通則。其通過設(shè)置勸業(yè)道統(tǒng)籌農(nóng)工商各業(yè),藉以實現(xiàn)“集權(quán)”之目的,恰是清末官制改革試圖改變內(nèi)外相維格局、轉(zhuǎn)為上下有序、提高行政效率的重要內(nèi)容之一。由于改制前各省主管商政的商務(wù)局同時兼具生產(chǎn)與行政雙重屬性,無法完全歸并于勸業(yè)道,導(dǎo)致清延集權(quán)的舉措未能按照預(yù)設(shè)安排施行。這一曲折不僅反映了改革目標與結(jié)果的差距,也表明制度移植不能脫離國情。

    關(guān)鍵詞:清末新政外官制改革勸業(yè)道直省商政商務(wù)局

    清末為仿行憲政而進行的內(nèi)外官制改革,使得商政局面耳目一新。1906年商部改組為農(nóng)工商部,1907年外官制改革,各省新增勸業(yè)道實行分科治事,統(tǒng)籌農(nóng)工商各業(yè),形成與農(nóng)工商部相隸屬的實業(yè)行政總匯。惟因清末新政期間,內(nèi)外官制改革并不同步。相對于部院,外官制改革猶顯滯后,改制前主管一省商政的商務(wù)局,亦兼具生產(chǎn)和行政的雙重屬性,因之難以構(gòu)建上下貫注的實業(yè)行政體制。清廷理想和現(xiàn)實之間的差距,致使各省商政機構(gòu)交叉重疊,權(quán)責愈加模糊不清。

    既往學(xué)術(shù)界關(guān)于清末外官制改革的著述,已注意到設(shè)置勸業(yè)道與各類商政局所的關(guān)系。關(guān)曉紅教授指出,勸業(yè)道的設(shè)置,由于涉及各類實業(yè)與商政類局所較多,難度較大。王鴻志梳理了勸業(yè)道設(shè)立前后直省的商政體制,得出“由于新式人才匱乏,許多勸業(yè)道由商務(wù)局總、會辦擔任”的結(jié)論。還有不少研究成果集中于省級行政機構(gòu)改革和國家機器職能擴展方面。然而,迄今未見有對勸業(yè)道與商務(wù)局關(guān)系探討的專題研究,尤其在直省設(shè)置勸業(yè)道過程中,商務(wù)局未能并入勸業(yè)道的原因,以及由此產(chǎn)生的后果及實際影響等方面,尚有較大空間。對此,本文擬做進一步的分析與探討,由此彰顯清季外官制改革的艱難曲折。

    一、設(shè)置勸業(yè)道與局所歸并

    清末官制改革,將地方行政分為警察、衛(wèi)生、教育、實業(yè)、善舉五大類,其中實業(yè)一途則設(shè)勸業(yè)道專管。然而,自咸同以來不斷衍生的局所,給外官制改革帶來困擾,如何將局所納入規(guī)制,是改革面臨的一大難題。1907年的《直省官制通則》作為與督撫妥協(xié)的產(chǎn)物,其中第19條規(guī)定:“各省督撫幕職,既已分科治事,所有原設(shè)各項局所,應(yīng)視事務(wù)繁簡,酌量裁并,由各該省督撫覆議,具奏辦理”。實際上是希望以幕職分科治事代替原有局所,進而為順理成章地裁并局所,減少阻力。

    隨著督撫衙門幕職分科治事的實行,各類局所開始相繼裁撤歸并,但局所問題積重難返,在實際執(zhí)行過程中,無法遽然更改,成為始終困擾當?shù)赖陌Y結(jié)所在。1908年憲政編查館復(fù)又奏定《直省勸業(yè)道官制細則》,規(guī)定“各省原設(shè)農(nóng)工商礦各局所,均歸勸業(yè)道管理,如不便概行歸并,應(yīng)將舊有總辦得力者,仍舊分任局所事務(wù)改為會辦、坐辦,由該道總司查察辦理”。進行折衷,為外官制改革留出漸進的空間。

    然而,在此新舊交替遞嬗中,各省司道局所并立,官制極其混亂?!渡陥蟆穲蟮馈豆僦曝揭藙澮弧返奈恼录粗赋觯骸把簿駱I(yè)兩道,或各省已設(shè)之專官,或由督撫設(shè)立總局,以候補道員為總辦,于勸業(yè)之中劃分農(nóng)工商三局,又或合三為一,省垣以外,而商業(yè)殷繁之地,又或?qū)TO(shè)商務(wù)局,與省垣之局政權(quán)相均,此亦官制不一之證也。若巡警、勸業(yè)二道普設(shè)于各行省,俾相齊一,所轄以一省為限,凡局所之職務(wù)不齊者均設(shè)立定制,以相損益,則警政、實業(yè)之進步勢必日異而歲不同”??梢姡铀僮兏?,劃一體制已刻不容緩。

    惟因直省商政機構(gòu)存在的客觀情形,使得體制上的整齊劃一萬分艱難。勸業(yè)道設(shè)立后,雖然體制上實現(xiàn)了科層化的組織模式,但其職能范圍、具體運作等較之商務(wù)局卻發(fā)生變化,使其難以完全取代商務(wù)局。具體表現(xiàn)是:

    一、勸業(yè)道分科治事、機構(gòu)特點和職能權(quán)限均出自清廷上諭奏折的明文規(guī)定;而商務(wù)局則是根據(jù)各省政情由主管官員自定章程,各自為政。因此,各地商務(wù)局的性質(zhì)類別、機構(gòu)模式和負責范圍并不統(tǒng)一。

    二、勸業(yè)道與商務(wù)局的職能側(cè)重點不同。勸業(yè)道分科治事,內(nèi)部析分為農(nóng)工商礦各科,每科各有相應(yīng)的職責,注重實業(yè)的全面發(fā)展;商務(wù)局則在管轄農(nóng)工商礦各項事宜的基礎(chǔ)上,更加偏重于對商人的保護。大多數(shù)省份商務(wù)局的章程中,都載明保護是振興、聯(lián)合等一切舉措的關(guān)鍵,是促進商業(yè)發(fā)展的主要動力。

    三、因勸業(yè)道與商務(wù)局的職能有異,管轄范圍亦有所不同。對應(yīng)各自的職能權(quán)限,勸業(yè)道的管轄范圍主要包括農(nóng)工商礦以及郵傳各項事宜;而商務(wù)局由于在職能上偏重于保商,因而實際管轄范圍還包括對商業(yè)訴訟、商事糾紛等商業(yè)案件的受理,承擔商業(yè)仲裁者的角色,藉此保護商人。

    四、相對于商務(wù)局,勸業(yè)道只是行政機構(gòu),從機構(gòu)設(shè)置上看,基本與經(jīng)營活動沒有聯(lián)系;而商務(wù)局恰恰相反,不但要倡導(dǎo)公司設(shè)立,而且還要給予商人開設(shè)資本的扶持。不少商務(wù)局都有以官款籌墊、酌籌資助的具體舉措。此外,有些省份的商務(wù)局還以經(jīng)營實體的身份,籌資創(chuàng)設(shè)公司??梢?,商務(wù)局既是行政單位,同時也是生產(chǎn)實體,這種一身二任的特點,使之在外官制改革時,很難純粹而完整地納入各省政府機構(gòu)。這一點既是與西方不同之處,也是與古代不同之處,是晚清社會的一種特殊過渡。商務(wù)局實業(yè)部分與管理職能摻雜,官商結(jié)合,非驢非馬,使之在直省官制改革時,處境非常尷尬。

    五、最后,體現(xiàn)在整個行政體制建構(gòu)的互異。商部通過諭設(shè)商務(wù)局、奏派商務(wù)議員等方式,在形式上實現(xiàn)了從商部到商務(wù)局上下貫注的行政關(guān)系;勸業(yè)道則不然,不僅受農(nóng)工商部的直接管轄,還是郵傳部分設(shè)在各省的分支機構(gòu),受農(nóng)工商部和郵傳部雙重領(lǐng)導(dǎo),因而造成了直省實業(yè)管理的混亂。尤其是在尚未設(shè)立勸業(yè)道的省份,諸如鐵路、輪船、電線等事務(wù),則仍責成商務(wù)局籌辦,從而也導(dǎo)致了農(nóng)工商部與郵傳部彼此糾葛不斷。

    概括而言,通過對商務(wù)局與勸業(yè)道職掌的比較,顯見二者之間存在著一定的差異性,這種差異性注定不能簡單地以后者取代前者,至少這種代替不能驟然實現(xiàn)。因此,在很多省份,勸業(yè)道無法歸并商務(wù)局,在很長一段時間內(nèi)呈現(xiàn)二者并存的格局。

    二、難以并入

    由于商務(wù)局的特殊性質(zhì),使之難以驟然裁撤歸并,雖經(jīng)清廷多次督催,各省增設(shè)勸業(yè)道、歸并商務(wù)局的實際情形,仍是參差不齊。如何將局所納入規(guī)制,理順重疊交叉的體制亂局,是直省設(shè)置勸業(yè)道統(tǒng)籌商政面臨的一大難題,直至辛亥鼎革,亦未能塵埃落定。

    勸業(yè)道的設(shè)置,由于較多的牽涉到各類商政類局所,以及農(nóng)工商部和郵傳部的權(quán)責劃分及其相互協(xié)調(diào),因而各省設(shè)立勸業(yè)道、裁并商務(wù)局的情形亦有所差別。大致分為三種類型,其一,一步到位,設(shè)置勸業(yè)道,將商務(wù)局或農(nóng)工商局裁撤歸并,以安徽、廣西、陜西、四川等省為代表。1906年6月,安徽省裁撤蕪湖商務(wù)局。1908年增設(shè)勸業(yè)道,由安徽巡撫馮煦飭令將“舊設(shè)商務(wù)局及墾牧、樹藝兩局并歸該道管理”,以及各項交通事宜、驛傳事務(wù)亦并歸勸業(yè)道管理。廣西省則奉旨新設(shè)勸業(yè)道一缺,分飭按察司將主管驛傳事務(wù)、農(nóng)工商局將主管一切事務(wù),移交該道接收辦理。四川商務(wù)總局和礦政調(diào)查局也于光緒三十四年十一月改隸于勸業(yè)道。

    陜西勸業(yè)道則是由督糧道改設(shè)。1909年2月,巡撫恩壽奏稱:“陜省近年風(fēng)氣漸開,次第勸辦工藝,日有起色,商務(wù)已設(shè)總會,……審時度勢,則勸業(yè)一缺亟須添設(shè),未容視為緩圖”,特請將陜西糧道一缺,“今請改為勸業(yè)道,尤屬名實相符,以專責成,即以現(xiàn)設(shè)之農(nóng)工商及石油等局暨勸業(yè)和事宜悉歸該道專理,遴員分科治事,用符定章”。此折奏準后,陜西全省有關(guān)實業(yè)的各類局所均統(tǒng)歸于勸業(yè)道。

    值得注意的是,雖然商務(wù)局并入勸業(yè)道,但兩者之間仍有著人脈上的連續(xù)性。原是商務(wù)局局員,搖身一變則成勸業(yè)道員。如廣西以“守潔才長,心精力果”之農(nóng)工商局提調(diào)胡銘桀充任勸業(yè)道員,四川勸業(yè)道周善培原是商礦局總辦,其他如貴州、福建、甘肅、江西等省均是以原商務(wù)局總辦、會辦擔任勸業(yè)道員。

    其二,分兩步走,先依循農(nóng)工商部的稱謂,設(shè)立或?qū)⑸虅?wù)局改設(shè)為農(nóng)工商局,再行設(shè)置勸業(yè)道,以甘肅、山西、廣東、江蘇等省為代表。陜甘總督升允在甘肅省城設(shè)立農(nóng)工商礦局,繼而創(chuàng)辦勸工廠、礦務(wù)學(xué)堂、農(nóng)業(yè)試驗場、官報書局、商品陳列所、官鐵廠等實業(yè)機構(gòu),從而使農(nóng)工商礦局成為甘肅全省實業(yè)行政總匯機構(gòu)。1906年山西商務(wù)局歸并農(nóng)工局,改稱農(nóng)工商務(wù)局,并以劉篤敬、梁善濟、崔廷獻、馮濟川等著名商人為農(nóng)工商務(wù)局紳董。廣東省將商務(wù)局改設(shè)為農(nóng)工商局,1908年8月,由兩廣總督張人駿以實官試署勸業(yè)道,委任廣州府知府陳望曾補授廣東勸業(yè)道。

    江蘇省于1910年1月8日,由江南商務(wù)局主持召開商務(wù)行政研究會,圍繞將江南商務(wù)局改建為農(nóng)工商總局而展開討論。會議認為:“自京師設(shè)立商部,各省始設(shè)商局;自商部歸并工部,改為農(nóng)工商部,各省又改農(nóng)工商局。近年江南督墾局裁撤后,本局承上啟下之事實已包舉農(nóng)工商三項,而商務(wù)局之名尚相沿未改”,為使名實相符起見,擬將江南商務(wù)局改為農(nóng)工商務(wù)總局,分科辦事,以專責成。惟“一切章程手續(xù)均須詳考各省辦法,以為根據(jù)。先行函詢蘇州農(nóng)工商局辦事章程,再行核議”。會議之后,由兩江總督端方奏稱:“蘇省原設(shè)農(nóng)務(wù)、工藝兩局,業(yè)經(jīng)奏明歸并商務(wù)局經(jīng)理,改為江蘇農(nóng)工商務(wù)局,所有蘇松常鎮(zhèn)太五屬農(nóng)工商務(wù)飭由該司道切實通籌,次第議章妥辦”。此后,隨著江寧勸業(yè)道的設(shè)立,蘇州亦籌議將農(nóng)工商局歸并勸業(yè)道。

    其三,兩種方式并舉,一面增設(shè)勸業(yè)道,一面仍保留原有之商務(wù)局,以湖北為代表。湖北是繼奉天之后第二個設(shè)立勸業(yè)道的省份,趨新總督張之洞因“湖北地處南北之沖,帶江包漢,山澤相參,漢口尤為商務(wù)薈萃之區(qū),實業(yè)、交通均為最要之義”,故于調(diào)任之即,特奏保心腹劉保林任勸業(yè)道一職,“以收人地相宜之效”。雖然商務(wù)局總辦劉保林已補授勸業(yè)道缺,但所遺商務(wù)局總辦之差仍由繼任湖廣總督趙爾巽札派人員前往接辦。

    清末新政期間,與外官制改革息息相關(guān)的局所裁撤歸并問題,引起朝野內(nèi)外高度重視。然而清廷在新政改革及憲政實施過程中,缺乏通盤規(guī)劃與整體協(xié)調(diào),致使舊矛盾尚未解決,新矛盾業(yè)已產(chǎn)生,直省的商政改革即是如此。舊的商務(wù)局尚未歸并裁撤,又設(shè)立農(nóng)工商局,結(jié)果局所愈裁愈多。省級商政機構(gòu)的冗雜并立,始終成為清廷難以根治的頑疾。

    三、新舊制過渡與銜接

    雖然內(nèi)外官改制未能同步進行,但隨著京官改制的完成,各部重新規(guī)劃調(diào)整所轄分支機構(gòu)與各省的關(guān)系,這必然涉及到新舊制的銜接以及督撫權(quán)限等問題,也對改制的進程產(chǎn)生影響和制約。

    勸業(yè)道與商務(wù)局二者之間重疊交叉的權(quán)限關(guān)系,給實業(yè)的統(tǒng)籌帶來困擾。根據(jù)農(nóng)工商部奏定的《勸業(yè)道職掌任用章程》,由督撫“酌定”二者之間的關(guān)系,就結(jié)果看,有兩種取向,一是朝著歸并勸業(yè)道的方向轉(zhuǎn)化,將農(nóng)工商各項事宜移歸勸業(yè)道掌理,原農(nóng)工商局改為勸業(yè)公所,即“如學(xué)務(wù)公所之制”;二是延續(xù)商務(wù)局成例,兼顧勸業(yè)道的職能。

    浙江、廣東、湖南屬督撫“酌定”的第一種情形。浙江省將商務(wù)局并入勸業(yè)道,商務(wù)局所籌及之“建筑各工未及興辦,大略布置諸未完全,其有應(yīng)行加捐之處”等項,移勸業(yè)道“接續(xù)辦理,以竟全功,用副憲臺注重農(nóng)業(yè),挽回利權(quán)之至意”。廣東省關(guān)于發(fā)展瓊崖實業(yè),前由農(nóng)工商局邀請職商赴局“妥訂章程,變通辦理,務(wù)臻妥善”,隨著勸業(yè)道的設(shè)立以及農(nóng)工商局的并入,瓊崖實業(yè)的切實籌辦即委之勸業(yè)道。湖南省舉辦農(nóng)業(yè)官報,由商務(wù)局總辦王觀察建議:“此后凡關(guān)于農(nóng)工商務(wù)應(yīng)歸該道管理,即本局亦將撤銷改為勸業(yè)公所,則此項農(nóng)業(yè)官報無庸本局興聞,應(yīng)由唐觀察酌核舉辦”。督撫的“酌定”,客觀上為局所隨新政的展開而逐步理順關(guān)系預(yù)留了空間。

    事實上,在外官整體改制的背景下,勸業(yè)道綜理商政的職能亦受到限制。根據(jù)《勸業(yè)道職掌任用章程》規(guī)定,“嗣后遇有商人爭訟,省城凡商埠應(yīng)赴審判廳呈訴,未設(shè)審判廳地方應(yīng)仍赴府州縣呈訴,上控本部案件,本部及勸業(yè)道概不受理,庶司法行政機關(guān)不致混淆”。對于以前未結(jié)之商事訟案,“自文到后限三個月,仍由勸業(yè)道轉(zhuǎn)解各府州縣,從速迅結(jié),具保核銷,以清積案”,從而將商事訴訟權(quán)歸于地方行政機關(guān)。雖然此文頒布后不久,農(nóng)工商部復(fù)又通行各省勸業(yè)道,飭“即創(chuàng)設(shè)商律研究所,并飭令商會人員入所講習(xí),一切規(guī)模均可照本省情形酌量擬定,惟研究科目須照部章辦理,免致參差不齊”。又“擬于明春當實行商律裁判所,以為廣儲裁判員之預(yù)備”。然而,尚未實施,清廷即靠終結(jié)。

    盡管如此,已經(jīng)設(shè)立勸業(yè)道的省份,接替農(nóng)工商局實施振興實業(yè)的職能。如吉林省勸業(yè)道上任后,即將全省實業(yè)情形做了詳細調(diào)查,并制定了全省實業(yè)報告書,內(nèi)中詳細列出“農(nóng)田之利、森林之利、蠶桑之利以及畜牧之利”等有關(guān)農(nóng)業(yè)各項事宜。湖北勸業(yè)道則承督撫之意,核議辦法以興工業(yè)?;I劃如何在善技、益兩場內(nèi)附設(shè)工業(yè)試驗所,劃分天然、人力兩種物品,“以資觀感”。主要目標均以振興實業(yè)為要。

    不過,各地局所裁并程度與進展不一,勸業(yè)道與商務(wù)局之間的權(quán)限關(guān)系也并非涇渭分明。實際上,裁并局所并非只是清廷與督撫之間的權(quán)利博弈,在現(xiàn)行體制下,具體負責政務(wù)實施的督撫繞開規(guī)制,設(shè)局辦事,反可避免與朝廷正面沖突,因而即使在已經(jīng)設(shè)置勸業(yè)道的省份,督撫仍將實業(yè)的振興委之二者共管,即督撫“酌定”的第二種情形。

    兩江總督即咨江蘇、安徽、江西三地巡撫暨江北提督謂:“嗣后凡紳商人等有在兩境內(nèi)設(shè)立公司者,或開采各項礦產(chǎn)或制造各項貨物,均可就近報告本處商會,或地方官查明”,而所定公司規(guī)則及創(chuàng)業(yè)辦法,只要“與津商不相違背,即轉(zhuǎn)報各本省商務(wù)總局或勸業(yè)道”,由該兩處共同呈遞督撫“咨部立案”。宣統(tǒng)年間,浙江巡撫增韞為勸辦林業(yè)事宜亦札行農(nóng)工商礦局、勸業(yè)道共同辦理。

    因督撫對下轄局所具有人事任免與確定局員薪水的權(quán)力,故農(nóng)工商局不但在權(quán)責職能方面與勸業(yè)道糾纏不清,甚至開支亦須列入各省預(yù)算之內(nèi)。宣統(tǒng)元年,廣西農(nóng)工商局制定宣統(tǒng)二年預(yù)算經(jīng)費表,其中包含經(jīng)常、特別兩費以及追加礦務(wù)費,共需銀三萬一千七百一十點八兩。另據(jù)察哈爾都統(tǒng)誠勳的奏折,察防新舊各局所開支經(jīng)費中,關(guān)于商務(wù)局一項即注明:“查該局于光緒三十三年六月奏立,初辦時員數(shù)時有增減,用款無定,嗣經(jīng)一再核減,額支湘平銀二百九十八兩,由外銷洋商茶費項下動支活支”??梢?,商務(wù)局每年所需經(jīng)費不但須列入各省預(yù)算之內(nèi),且“用款無定”。

    與商務(wù)局“用款無定”的情況不同,勸業(yè)道作為清廷在直省設(shè)立的實業(yè)行政機構(gòu),其經(jīng)費則由農(nóng)工商部加以規(guī)定。農(nóng)工商部所擬定《勸業(yè)道職掌任用章程》載明:“勸業(yè)道辦公經(jīng)費,應(yīng)先就本省籌撥款項,并由農(nóng)工商部、郵傳部分別省分大小,事情繁簡,兩部籌給津貼,每年不逾二千兩,分兩季發(fā)給,由該道按季詳請農(nóng)工商部、郵傳部請撥辦公”。勸業(yè)道與商務(wù)局用款的不同情形,一方面說明勸業(yè)道隸屬于部院,除部院要求直省籌撥外,每年仍由部院給予固定的補貼;另一方面也表明農(nóng)工商局作為督撫所設(shè)之商政機構(gòu),地位在一省當中仍得到認可,因之經(jīng)費得以列入各省預(yù)算之內(nèi),且并不加以固定。

    實際上,商務(wù)局所需經(jīng)費不但未能以章程條文做出規(guī)范限制,每年開支數(shù)額亦超過勸業(yè)道。山東農(nóng)工商務(wù)局僅1908年1、2月兩個月,即支出銀四千五百零五點二八兩。同年,在撫衙內(nèi)設(shè)置勸業(yè)道,下設(shè)勸業(yè)公所,原設(shè)農(nóng)工商務(wù)局及礦政調(diào)查局等一切實業(yè)機構(gòu)的業(yè)務(wù),皆歸勸業(yè)公所經(jīng)理。勸業(yè)道每年實支經(jīng)費一萬五千五百八十八點五兩,勸業(yè)公所年實支銀一萬零八百三十二兩。相比之下,勸業(yè)道與勸業(yè)公所合計,實不抵商務(wù)局。

    清末財政短絀,直省新舊機構(gòu)并存,無疑增加了經(jīng)費開支,加上農(nóng)工商局的經(jīng)費并無正式規(guī)定,致使各省發(fā)展農(nóng)工商礦事務(wù)的成本增大。根據(jù)憲政編查館所統(tǒng)計的光緒三十三年各省開支農(nóng)工商政各費,查照“直省歲支農(nóng)工商政費統(tǒng)計表”中所列的名目有:“勸業(yè)道、農(nóng)工商局、試驗場、礦務(wù)局、工藝局、商務(wù)局、官辦礦廠、官辦工廠、商品陳列所、河工、塘工、墾務(wù)”等多項內(nèi)容。這些名目意味著直省對實業(yè)的管轄,不但政出多途,亦使本已短絀的直省經(jīng)費雪上加霜。

    從另一個角度看,外官制改革很長一段時期內(nèi)處于無休止的方案爭執(zhí)中,《直省官制通則》又是清廷與督撫妥協(xié)的產(chǎn)物。督撫為實施政務(wù),將農(nóng)工商局的經(jīng)費預(yù)算列入正式的直省預(yù)算內(nèi),實不可避免。事實上,督撫們各行其是的改制,不但形式多樣,在內(nèi)容上也是更多地朝著有利于督撫攬權(quán)的方向發(fā)展,因此,觀察農(nóng)工商局與勸業(yè)道的權(quán)力交替過渡,并不能簡單地以后者取代前者。

    四、事與愿違的改制

    清末外官制改革,整體立意是收集權(quán)之效,試圖扭轉(zhuǎn)咸同以降內(nèi)輕外重的局面。雖然這一時期督撫權(quán)勢已有所減弱,然而清廷集權(quán)的實際效力亦不顯著,在雙方拉扯中,形成了“內(nèi)外皆輕”的權(quán)力格局。在直省商政的統(tǒng)籌過程中,由于部院與督撫的博弈,使勸業(yè)道和商務(wù)局的職能行使均受到限制,與此同時,商會權(quán)力悄然增加,地位和影響不斷上升,并由此壯大了紳商階層的力量。

    商會地位和影響的上升首先體現(xiàn)在數(shù)量的增加。農(nóng)工商部成立以來,以籌辦農(nóng)會、商會為兩大主要任務(wù)。因此,特飭各省選擇商務(wù)繁盛地方設(shè)立商務(wù)總、分會,以資振興。自農(nóng)工商部成立以來,寧波、漢口、杭州、云南、江西、湖南、煙臺等地相繼設(shè)立了商務(wù)總會;而溫州、南翔、常熟、龍江、松江等處亦隨之設(shè)立了商務(wù)分會,并推廣至縣。據(jù)山東農(nóng)工商務(wù)局稱“現(xiàn)在商務(wù)日旺,所有繁富之區(qū)均擬開辦商會”,該省黃縣已稟送商會章程并“請頒商會戳記”。各處商會總、分會均由農(nóng)工商部核準,札派總、協(xié)理,并頒給關(guān)防。據(jù)農(nóng)工商部統(tǒng)計,至光緒三十四年九月,各直省暨外洋各埠設(shè)立商務(wù)總會共四十四處,商務(wù)分會合計一百三十五處。隨著商會數(shù)量的攀升,商人團體的力量亦逐漸增長。

    商會數(shù)量日漸增多,其與各級地方官府之間的往來公牘程式也發(fā)生改變。商會成立最初,對各級官府的公文用“呈”。農(nóng)工商部成立后,頒布《商務(wù)總分會與地方官衙門行文章程》,章程內(nèi)容首先說明地方官對商會“無直接管理之權(quán),只有提倡保護之責”,并聲明“總會既由本部奏給關(guān)防,體制較崇”。具體規(guī)定則是:商務(wù)總會對司、道以下各級衙門的公文用“移”,僅對督撫大吏的公文用“呈”;商務(wù)分會對府、廳、州、縣等各級衙門的公文均用“牒”,對司道以上方才用“呈”(按:清制,只有平級衙門之間的往來公文用移、咨、牒之類)。除了公文程式的規(guī)定外,農(nóng)工商部還倡議“加派各省商會總理兼充農(nóng)商監(jiān)理官”,以“資監(jiān)察各省征收農(nóng)糧稅課,及商務(wù)上納稅之積弊,以恤農(nóng)民而保商困”。進而將商會置于與地方行政部門近乎平等的地位。

    隨著商會地位的上升,掌管商政的職能亦有所擴展。如安徽各商自商務(wù)公會成立后,凡“商業(yè)遇有糾葛事宜,悉歸公會隨時處理”。安徽商會為解決常年經(jīng)費,將“鋪戶分為三等歲捐(六元四元二元),任各商樂輸,免致斂費”。江西商務(wù)總會則制定了商捐簡章:“所有江西省城廂內(nèi)外各店戶,除營業(yè)卑賤外,均宜一體預(yù)會,以便同沾公益;每歲收捐之期,頭二三四等分為兩次收齊;由會內(nèi)派人按街按戶編查填明,以便報部,所有本會會捐捐數(shù),即于編查時由各號自行填認;各店捐款既經(jīng)自認,即于收捐期限內(nèi)自行封交,會內(nèi)支應(yīng)收納領(lǐng)回收條,毋庸派人往收”。職能的擴大,使紳權(quán)的力量得到增長。

    隨著商會力量的增長,農(nóng)工商部有所察覺并對其權(quán)力進行了限制。如農(nóng)工商部批斥安東商會,以“商務(wù)訴訟宜遵部章”,不得僭越。查部章第七款規(guī)定,“商會應(yīng)請代商伸訴”,而該商會“直接移請?zhí)岱ㄋ?,行文高等廳解送被告,勒令繳款,是近侵越司法權(quán)限,尤與部章情形不合”。故斥該商會:“以后如果遇有商務(wù)訴訟事件,自宜遵守部章范圍,代為秉公伸訴可也”。而揚州紳商欲設(shè)立商務(wù)分會,商部也以“未據(jù)各商有公舉稟呈,又未書名投筒得有多數(shù),不符定章”為由,加以駁斥。這是對商會違規(guī)侵權(quán)的不滿及警示。

    另一方面,隨著商會權(quán)勢的增長,與同為經(jīng)濟實業(yè)體的商務(wù)局有著復(fù)雜的矛盾沖突。宣統(tǒng)元年十月,廣西農(nóng)工商局擬將工商研究會與舊有商會合并為一,統(tǒng)稱“桂林商務(wù)總會”,選舉商會代表陳桂芬赴局共同擬定新章。然而,對于由農(nóng)工商局主導(dǎo)的商會,引起了商界的不滿,以紳商魏介然、徐啟興為代表稱:“新章不敢承認,稟請將商會解散,會款發(fā)還”,并與商會代表陳桂芬相互攻訐,各執(zhí)一詞。

    對于商界的反應(yīng),農(nóng)工商局斥稱: “商會成立無非為各泯私見,共維公益起見”,如今爭訟不斷,即勒令將工商研究會及舊有商會“一概撤銷,各該會原捐會款若干、支存若干,并督飭查明,分別發(fā)還以清轇轕”。與此同時,農(nóng)工商局又“迅速邀集殷實正商”,遵定章重新組織省城商會,“但須聯(lián)合全城商號至三分之二以上,方準成立”,使省城商務(wù)總會成為全省各商會樞紐。雖然廣西農(nóng)工商局最終成立了由其主導(dǎo)的商務(wù)總會,但是,商界的抗衡,勢力的增長,則是不爭的事實。

    1909年,江蘇省農(nóng)工商務(wù)局增設(shè)所謂裁判員,理結(jié)商家錢債訴訟等事,規(guī)定日后商會受理的各項訟案,不僅要于年終上報農(nóng)工商部,而且必須按月抄送農(nóng)工商務(wù)局,“以資考核”。這實際上是要求商會接受其督察。但是,蘇州商務(wù)總會立即回復(fù)稱:“商會性質(zhì)與有司衙門之所統(tǒng)轄者,略有區(qū)別”,同“貴局統(tǒng)轄之地方官非可一律,若貴局因裁判員考核之必要,而欲敝會將理結(jié)之件按月抄送,似無不可照辦。準是研究商法,要貴互換知識,所有貴局訊結(jié)各案,亦請按月抄送一份,以資聯(lián)絡(luò)而備參考,諒亦貴局所許可也”。顯然,商會要求與商務(wù)局享有同等的地位。

    收到蘇州商務(wù)總會這一措詞強硬的回復(fù),農(nóng)工商務(wù)局立即回文解釋:“此次議設(shè)裁判課員,清理商界詞訟,專為體恤商情,掃除官氣,絕非有增長本局權(quán)力之見存于其中,當為貴會見諒”。同時,農(nóng)工商務(wù)局還表示:“來文擬令敝局訊結(jié)各案按月抄送一節(jié),事關(guān)商民爭訟.其糾葛情實,本局不若貴會見聞之真切,遇有疑難,尚須集思廣益,隨時咨請指示,以晰是非而判曲直?!瓉砦乃鶉?,自當一體照辦。”說明農(nóng)工商務(wù)局與商會之間并非是上下級的隸屬關(guān)系,相反農(nóng)工商務(wù)局還須向商會“咨請指示”,而商會非但不受商務(wù)局控制,在很大程度上還能夠?qū)ι虅?wù)局施加影響。

    總之,清廷以集權(quán)為目的的直省商政改革,不但沒有獲得預(yù)期效果,反而使各省兼管商政者紛繁雜亂。農(nóng)工商部飭各屬創(chuàng)辦商會,但商會總、協(xié)理的更換往往既據(jù)該總會呈請加札,又由督撫咨請農(nóng)工商部委派;分會則更為紛亂,既有督撫來文,又由勸業(yè)道、商務(wù)議員、商務(wù)總會分別呈請,“同一事而請加札委之文,紛來沓至,案牘既形繁多,辦理又易致重復(fù)”,從而使“集權(quán)”變?yōu)椤皝y權(quán)”。

    更出乎意料的是,清廷在集權(quán)過程中,商會的地位得到提高,最終形成一種不可逆轉(zhuǎn)的力量。清政府第三次國會請愿時,“簽名者中商界居其大半”,故清廷特行知農(nóng)工商部轉(zhuǎn)飭各省勸業(yè)道,謂“商人不得受人支使,干預(yù)商業(yè)以外之事”??梢?,在清末眾多的重要事件中,紳商均具有舉足輕重的作用,甚至引起了朝廷的驚恐。

    五、結(jié)語

    清末新政期間,清廷貫徹“大權(quán)統(tǒng)于朝廷,庶政公諸輿論”的宗旨,以預(yù)備立憲為契機進行官制改革,主導(dǎo)思想即為集權(quán)。同時,又因承擔賠款,進行練兵、承擔新政各費,使清末的集權(quán)更具有斂財?shù)纳?。為扭轉(zhuǎn)同治朝以來用人、財政等大權(quán)被各督撫把持的局面,清廷實施外官制改革,試圖理順上下關(guān)系,將直省各種實業(yè)及商政類局所歸并至勸業(yè)道,以此收集權(quán)聚財之效。

    然而,由于商務(wù)局具有生產(chǎn)和行政這種一身二任的特點,以及統(tǒng)籌實業(yè)的總匯機關(guān)——農(nóng)工商部疲弱無力,改革難以奏效。遲至1911年6月,農(nóng)工商部大臣仍連日召開會議,重擬整頓部務(wù)之計劃,稱“除改設(shè)農(nóng)、工、商、礦各級專官外,并以從前奏定之礦政及農(nóng)務(wù)、商務(wù)各專章多有未盡善處,主將考查各省現(xiàn)在情勢,另行核訂新章,奏請頒布,以資整頓”。然而,此議已是無力回天。盡管清廷為改革做出最后的嘗試,但是,最終清廷集權(quán)的過程并不順利,斂財?shù)哪康囊辔茨軐崿F(xiàn)。

    清末為仿行立憲而進行的外官制改革,雖然受多種因素的影響和制約而未能達到其預(yù)期目標,過程亦頗為曲折,但對以后直省商政體制的改革實具有借鑒意義。民國肇建,各省設(shè)立實業(yè)司統(tǒng)籌一省農(nóng)工商各業(yè),并與實業(yè)部形成上下貫注的實業(yè)行政體制,確是以清末新政的經(jīng)驗為參考。正是在此種意義上,清末官制改革的成敗得失,對后來的政體變革有著不可低估的借鑒作用。

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