我國真實城鎮(zhèn)化率的特征、成因及對策建議
——國際比較視角

易 信

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我國真實城鎮(zhèn)化率的特征、成因及對策建議
——國際比較視角

易 信

受大國客觀因素與“重物輕人”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式雙重影響，目前我國的真實城鎮(zhèn)化率水平與上升速度低于相似經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和相似發(fā)展階段的國家，分別低于與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征相協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化率“正常值”約4個百分點和0.17個百分點。促進(jìn)我國真實城鎮(zhèn)化率水平適度上升與速度合理提高，應(yīng)在理性認(rèn)識大國城鎮(zhèn)化規(guī)律基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革，打破農(nóng)民進(jìn)城的戶籍、土地和社保等制度障礙，因地制宜發(fā)展比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，走“產(chǎn)城人融合”“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互惠”的內(nèi)生新型城鎮(zhèn)化道路。

城鎮(zhèn)化率 國際比較 新型城鎮(zhèn)化

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾預(yù)言：“中國的城鎮(zhèn)化和以美國為首的新技術(shù)革命將成為影響人類21世紀(jì)的兩件大事”。預(yù)言已漸成現(xiàn)實，城鎮(zhèn)化帶動了我國經(jīng)濟(jì)高速增長、人民生活水平提高、區(qū)域格局變化，并深刻影響著世界經(jīng)濟(jì)版圖。國際上衡量城鎮(zhèn)化水平的主要指標(biāo)是城鎮(zhèn)化率。相對于我國的發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境和制度基礎(chǔ)，目前我國的城鎮(zhèn)化率水平和上升速度是否合理，學(xué)界仍然存在較大分歧?？偨Y(jié)分歧并測算我國真實城鎮(zhèn)化率，進(jìn)一步國際比較分析真實城鎮(zhèn)化率的特征，探究真實城鎮(zhèn)化率特征的形成原因，對于準(zhǔn)確評估我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程及制定合理的城鎮(zhèn)化政策具有重要現(xiàn)實意義。

一、學(xué)界對我國城鎮(zhèn)化率水平和上升速度的判斷存在較大分歧

改革開放以來，伴隨我國戶籍制度從城鄉(xiāng)隔離到開放本地有效的藍(lán)印戶口，再到中小城市的落戶準(zhǔn)入條件的放開，政府對戶籍的管制程度越來越寬松，顯著改善了人口在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間流動的制度條件和社會環(huán)境，促進(jìn)了人口加快向城鎮(zhèn)集聚的城鎮(zhèn)化進(jìn)程(國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組，2013)。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2014年的54.8%，年均增長達(dá)1個多百分點，每年有近1559萬人成為城鎮(zhèn)常住人口。同期，戶籍人口城鎮(zhèn)化率從15.8%提高到36.3%，年均增長0.57個百分點，每年有近956萬人取得城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍。而與此形成鮮明對照的是，新中國成立到改革開放的前30年間，我國常住人口城鎮(zhèn)化率僅從1949年的10.6%提高到1978年的17.9%，年均增長僅0.25個百分點，城鎮(zhèn)常住人口年均增加也只有約396萬人。此外，從全球城鎮(zhèn)化大背景來看，全球城鎮(zhèn)化率也僅從1978年的38.5%提高到2014年的53.4%，年均增長只有約0.41個百分點，遠(yuǎn)低于同期我國的城鎮(zhèn)化速度。這均表明，在過去的30多年里，我國的城鎮(zhèn)化無論在廣度上還是在深度上都取得了巨大的發(fā)展成績。不過，需指出的是，由于這一時期推進(jìn)的城鎮(zhèn)化是在新一輪全球化、我國經(jīng)濟(jì)高速增長以及城鄉(xiāng)體制加快變革的復(fù)雜背景下展開的，學(xué)界對于我國城鎮(zhèn)化率水平、上升速度與我國發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境和制度條件是否相協(xié)調(diào)仍然存在較大分歧，歸結(jié)起來大致有如下三類觀點：

一類觀點認(rèn)為我國的城鎮(zhèn)化率水平偏高和上升速度偏快，即城鎮(zhèn)化超前論。伴隨我國經(jīng)濟(jì)高速增長出現(xiàn)的城鎮(zhèn)化率適度提高是發(fā)展的必然趨勢，但我國城鎮(zhèn)化在經(jīng)過持續(xù)30多年的加速發(fā)展后，目前的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)不低，再加上有些地方盲目攀比城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，還形成了城鎮(zhèn)化冒進(jìn)趨勢；我國目前的城鎮(zhèn)化脫離了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際水平，已經(jīng)出現(xiàn)實際城鎮(zhèn)化率偏高問題(陸大道，2007)。而且，現(xiàn)在廣受質(zhì)疑的常住人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，不僅沒有高估我國的城鎮(zhèn)化水平，反而還因沒有將大量具有城鎮(zhèn)特性的“準(zhǔn)城鎮(zhèn)人口”納入了城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計，在事實上低估了我國實際城鎮(zhèn)化的廣度和深度(朱宇，2011)。

另一類觀點認(rèn)為我國的城鎮(zhèn)化率水平不高和上升速度也不快，即城鎮(zhèn)化適宜論。我國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在總體上是基本相適應(yīng)的，只是城鎮(zhèn)化的質(zhì)量還需進(jìn)一步提高(周一星，2006)。也有研究指出，總體上來說，我國城鎮(zhèn)化水平雖滯后于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化水平以及國外同等發(fā)展水平國家或同樣發(fā)展階段的城市化水平，但目前的城鎮(zhèn)化速度是基本合適的，不慢也不太快(簡新華等，2010)。與由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的自然城鎮(zhèn)化率相比，我國目前的實際城鎮(zhèn)化率與自然城鎮(zhèn)化率同步上升，而目前的城鎮(zhèn)化水平偏低則主要是由前期城鎮(zhèn)化不足所致(蘇劍等，2013)。并且，我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)與法國、德國、意大利、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家基本一致(許慶明等，2012)。

還有一類觀點認(rèn)為我國的城鎮(zhèn)化率水平偏低和上升速度偏慢，即城鎮(zhèn)化滯后論。建國以來，經(jīng)過60多年的發(fā)展，我國常住人口城鎮(zhèn)化率僅從解放初期的20%提高到2009年的46%，城鎮(zhèn)化率水平太低、上升速度太慢(厲以寧，2011)。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的常住人口城鎮(zhèn)化率雖然偏低，但和我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻是相協(xié)調(diào)的，只不過是低水平協(xié)調(diào)(陳明星等，2009)。我國常住人口城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計涵蓋了大量不能與本地戶籍城鎮(zhèn)人口平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的農(nóng)民工*據(jù)《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2014年在城市務(wù)工的農(nóng)民工已經(jīng)達(dá)到2.7億，約為我國城鎮(zhèn)常住人口的36.7%。，因而高估了我國城鎮(zhèn)化水平，我國的實際城鎮(zhèn)化水平仍然偏低、上升速度偏慢(賈康，2012)。

綜合來看，學(xué)界對我國城鎮(zhèn)化率水平高低及上升速度快慢的判斷仍然存在分歧，而形成分歧的主要原因則是城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計口徑差異及比較標(biāo)桿選取不同。具體來說，學(xué)界主要基于常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)來判斷我國城鎮(zhèn)化率的合理性，而各研究采用的比較標(biāo)桿則主要是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史城鎮(zhèn)化進(jìn)程、工業(yè)化歷程以及其他國家城鎮(zhèn)化水平等。筆者認(rèn)為，判斷我國城鎮(zhèn)化率水平和上升速度是否合理，首要的是要選取能夠真實反映我國城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上通過與可比國家進(jìn)行比較分析并基于各國城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律測算我國城鎮(zhèn)化率的“正常值”，才能避免單個國家縱向比較中的“只見樹木、不見森林”弊端及橫向國際比較中的“偽比較”等問題。

二、我國真實城鎮(zhèn)化率水平和上升速度均低于相似發(fā)展水平和相似發(fā)展階段國家

事實上，目前學(xué)界廣泛采用的常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)均不能反映我國真正意義上的城鎮(zhèn)化狀況。常住人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)以在城鎮(zhèn)生活六個月以上的城鎮(zhèn)常住人口作為城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計基礎(chǔ)，雖然考慮了農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)城人員已作為生產(chǎn)方式、就業(yè)方式實現(xiàn)了工業(yè)化，但是未考慮生活方式的變化，其實質(zhì)上還只是勞動力的工業(yè)化，反映的是勞動力城鎮(zhèn)化水平或生產(chǎn)方式的城鎮(zhèn)化水平。戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)以城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍人口作為城鎮(zhèn)化率的衡量基礎(chǔ)，沒有包含已經(jīng)從就業(yè)方式和生活方式上城鎮(zhèn)化的舉家轉(zhuǎn)移人口，反映的還只是公共服務(wù)意義上的城鎮(zhèn)化率。理論上來說，能客觀反映我國城鎮(zhèn)化狀況的真實城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，應(yīng)考慮了已實現(xiàn)勞動力與生活方式城鎮(zhèn)化的舉家轉(zhuǎn)移人口。他們在城鎮(zhèn)有固定的職業(yè)和居住條件，即便還沒有被城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋或完全覆蓋，還不是完全意義上的城鎮(zhèn)居民或沒有完全被市民化，但可以反映我國生活方式的城鎮(zhèn)化水平，與國際上通行的城鎮(zhèn)化率指標(biāo)有可比性(宋立，2014a)。

以城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍人口與舉家遷移農(nóng)村人口作為城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計基礎(chǔ)，測算我國的真實城鎮(zhèn)化率。測算結(jié)果顯示，我國的真實城鎮(zhèn)化率從1978的16.4%提高到2014年的39.8%，36年間上升了23.4個百分點，年均提高0.65個百分點。這表明真實城鎮(zhèn)化率，無論在城鎮(zhèn)化水平上還是在上升速度上均遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率，說明常住人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)確實高估了我國實際城鎮(zhèn)化水平。與此同時，我國的真實城鎮(zhèn)化率，無論在城鎮(zhèn)化水平還是在上升速度上均略高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率，且差距在逐年拉大。這說明戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)低估了我國實際城鎮(zhèn)化水平，并且低估程度在不斷擴(kuò)大。不過，從另一個角度來看，這在一定程度上也反映了隨我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、城鄉(xiāng)人口流動的制度門檻下降等不斷增多的城鎮(zhèn)化積極因素，引致了農(nóng)村舉家遷移人口數(shù)量增加。當(dāng)然，盡管我國的城鎮(zhèn)化在積極推進(jìn)，但與國際上處于相似經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、相似發(fā)展階段的國家相比，我國的真實城鎮(zhèn)化率仍處于較低水平與較低上升速度。

表1 我國主要年份三種統(tǒng)計口徑城鎮(zhèn)化率比較 單位：%

首先，我國的真實城鎮(zhèn)化率水平偏低。2014年，我國的真實城鎮(zhèn)化率為39.8%，遠(yuǎn)低于世界各國城鎮(zhèn)化率的均值53.4%，也低于處于相似人均收入水平(3500～4000美元，2005年不變價美元)的泰國(49.2%)、土庫曼斯坦(49.7%)、伊朗(72.9%)等國家，并低于錢納里“正常發(fā)展型式”標(biāo)準(zhǔn)下與經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征相協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化率。其次，我國的真實城鎮(zhèn)化率上升速度不快。1978—2014年，我國人均收入從189.4美元增加到3862.9美元(2005年不變價美元)，基本相當(dāng)于韓國1960—1990年、日本1950—1980年、英國1850—1880年、加拿大1880—1910年、美國1880—1910年、法國1880—1910年、德國1880—1910年、墨西哥1960—1990年所處的發(fā)展階段(國務(wù)院發(fā)展研究中心等，2014)。與這些國家在相似發(fā)展階段下的城鎮(zhèn)化進(jìn)程相比較，我國的真實城鎮(zhèn)化率僅增加了23.4個百分點，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)化率上升速度最快的韓國，以及沙特阿拉伯、日本、印度尼西亞、英國等國家，并低于各可比國家的城鎮(zhèn)化率上升平均值2.2個百分點。而且，我國的真實城鎮(zhèn)化率在過去36年間取得了23.4個百分點的上升幅度，與可比國家在相似發(fā)展階段所用30年左右時間相比，我國也不具有大量基于常住人口城鎮(zhèn)化率研究所得的“壓縮式”城鎮(zhèn)化特征。

表2 我國與錢納里“正常發(fā)展型式”城鎮(zhèn)化率比較 單位：%

圖1 相似發(fā)展階段國家的城鎮(zhèn)化率變化比較(單位：百分點)數(shù)據(jù)來源：筆者根據(jù)世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫、Bairoch & Goertz(1986)的有關(guān)數(shù)據(jù)測算。

三、我國真實城鎮(zhèn)化率水平和上升速度均低于與我國發(fā)展特征相協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化率“正常值”

城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在規(guī)律性的定量關(guān)系。錢納里等(1988)認(rèn)為伴隨收入水平或其他發(fā)展指數(shù)的提高，城鎮(zhèn)化率等經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)會出現(xiàn)系統(tǒng)性變化，并進(jìn)一步基于1950—1970年的跨國數(shù)據(jù)測算了城鎮(zhèn)化率的“正常值”。然而，若仍以錢納里等(1988)基于1950—1970年數(shù)據(jù)研究所得城鎮(zhèn)化率“正常值”作為當(dāng)前城鎮(zhèn)化率合理性的比較標(biāo)準(zhǔn)，則忽視了20世紀(jì)80年代以來的信息革命、全球化等對城鎮(zhèn)化的影響，因而有必要更新數(shù)據(jù)重新估計城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系(陳明星等，2013)。

筆者借鑒錢納里等(1988)測算經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“正常發(fā)展型式”方法，構(gòu)建了反映我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展本質(zhì)特征的城鎮(zhèn)化率標(biāo)準(zhǔn)回歸方程：

其中，X是城鎮(zhèn)化率變量，Y是人均國民生產(chǎn)總值，N為人口總量，T為時期虛擬變量(以五年為一個時期)。

基于世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫1990—2013年的跨國面板數(shù)據(jù)估計錢納里城鎮(zhèn)化率標(biāo)準(zhǔn)模型。在數(shù)據(jù)處理中，考慮到小國城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到的約束顯著不同于大國，筆者剔除掉1990年人口規(guī)模小于100萬的國家；同時，為獲得各國城鎮(zhèn)化發(fā)展的更多信息，采用最大抽樣與全期抽樣*抽樣方法借鑒了錢納里等(1988)，完全或最大抽樣包括了所有可能得到的信息，但隨著時間推移又有別的國家的進(jìn)入樣本，因此這種抽樣會產(chǎn)生偏差；而在此基礎(chǔ)上的全期抽樣則可以避免這種問題。相結(jié)合的方法得到134個國家1990—2013年的跨國面板數(shù)據(jù)。進(jìn)一步，采用最小二乘方法估計模型，回歸結(jié)果報告在表3中。

將我國1978—2014年的人均GDP、人口規(guī)模數(shù)據(jù)代入估計的錢納里城鎮(zhèn)化率標(biāo)準(zhǔn)模型1和模型2，得到各發(fā)展階段下我國城鎮(zhèn)化率的“正常值”(表4)。模型1和模型2估計的城鎮(zhèn)化率“正常值”基本一致。估計結(jié)果表明，我國的真實城鎮(zhèn)化率在20世紀(jì)80年代高于“正常值”約2個百分點，但進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后真實城鎮(zhèn)化率漸漸低于“正常值”，二者差距在2個百分點左右，之后逐漸擴(kuò)大到目前的4個百分點左右。這說明20世紀(jì)80年代我國存在真實城鎮(zhèn)化率偏高的過度城鎮(zhèn)化問題，但20世紀(jì)90年代以來這一問題被逆轉(zhuǎn)，我國轉(zhuǎn)而出現(xiàn)了真實城鎮(zhèn)化率偏低的城鎮(zhèn)化不足問題，且在近些年來有加劇趨勢。與此同時，近年來我國的真實城鎮(zhèn)化率上升速度也偏慢，每年至少比“正常值”的上升速度慢0.17個百分點左右。

表3 錢納里城鎮(zhèn)化率標(biāo)準(zhǔn)模型的最小二乘回歸結(jié)果

被解釋變量:LNURB(1)(2)C-7.341***(-10.476)-7.263***(-7.391)LNGDP1.116***(29.238)1.120***(29.074)(LNGDP)2-0.054***(-22.784)-0.054***(-22.686)LNN0.699***(8.780)0.687***(5.934)(LNN)2-0.021***(-8.766)-0.020***(-5.808)T20.033*(1.798)0.034*(1.841)T30.040**(2.171)0.042**(2.217)T40.029(1.594)0.031*(1.661)T50.028(1.445)0.031(1.534)R20.6220.618觀測數(shù)32133165 注:圓括號內(nèi)為t值,*、**、***分別表示10%、5%、1%顯著性水平。估計模型2時剔除了全球人口規(guī)模最大的中國與印度。LNURB、LNGDP、(LNGDP)2、LNN、(LNN)2分別為城鎮(zhèn)化率的自然對數(shù)、人均GDP的自然對數(shù)及其平方項、人口總量的自然對數(shù)及其平方項,T2、T3、T4、T5分別為時期1995—1999年、2000—2004年、2005—2009年、2010—2013年時期虛擬變量,C為常數(shù)項。

表4 我國主要年份真實城鎮(zhèn)化率與“正常值”比較 單位：%

四、我國真實城鎮(zhèn)化率水平偏低、上升速度不快的原因

我國城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的真實城鎮(zhèn)化率水平偏低、上升速度不快，主要是后發(fā)大國客觀因素及“重物輕人”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式共同影響的結(jié)果。

一是后發(fā)大國可能出現(xiàn)城鎮(zhèn)化率水平偏低和上升速度不快。我國集國土大國、人口大國與經(jīng)濟(jì)大國等多重大國特征因素，大國城鎮(zhèn)化有其自身發(fā)展的一般規(guī)律，而且要求大國在較短時間里實現(xiàn)高城鎮(zhèn)化率水平既無必要也不可能。作為后發(fā)國土大國，既有資源豐富、市場巨大、自成經(jīng)濟(jì)體系等發(fā)展優(yōu)勢，但也有地區(qū)差異大而難以協(xié)調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展的困難，同步實現(xiàn)快速的高水平城鎮(zhèn)化既無必要且難度大；作為后發(fā)人口大國，既有勞動力豐富、內(nèi)需市場潛力巨大等發(fā)展優(yōu)勢，也有城市承載力建設(shè)滯后與城市人口快速增長之間的激烈矛盾，快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化面臨較大壓力；作為后發(fā)經(jīng)濟(jì)大國，既有支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)的實力，但國土大國、人口大國的并存，則削弱了城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的動力及在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段即取得較高城鎮(zhèn)化率的經(jīng)濟(jì)支撐。

二是重視勞動力工業(yè)化與輕視勞動力城市化的發(fā)展模式使得城鎮(zhèn)化率偏低和上升速度不快。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及豐富的農(nóng)村剩余勞動力資源，為我國加入新一輪全球分工體系融入全球化、釋放“人口紅利”、加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了條件，但同時在發(fā)展過程中由于重視勞動力工業(yè)化而輕視勞動力城市化，以致形成了農(nóng)民“進(jìn)得了城”而“留不住人”、城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化等問題，并出現(xiàn)了勞動力城鎮(zhèn)化與消費者城鎮(zhèn)化分離，包括勞動力自身城鎮(zhèn)化與消費者城鎮(zhèn)化的分離及其家屬作為消費者城鎮(zhèn)化的分離(宋立，2014b)。重視勞動力工業(yè)化而輕視勞動力城市化的發(fā)展模式集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元的戶籍制度和社會保障制度、以及滯后的農(nóng)村土地制度。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度和社會保障制度，導(dǎo)致大量進(jìn)城農(nóng)民工無法取得城鄉(xiāng)均等的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等基本公共服務(wù)，提高了農(nóng)民工進(jìn)城的制度門檻；農(nóng)村土地制度改革滯后，導(dǎo)致農(nóng)民工的宅基地、林權(quán)、承包地等農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)益得不到應(yīng)有保障，削弱了農(nóng)民進(jìn)城落戶的能力。

三是重視土地城鎮(zhèn)化與輕視人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式使得城鎮(zhèn)化率偏低和上升速度不快。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市規(guī)劃專家陳棟曾指出，“中國城市化的主要問題是化地不化人”*陳棟在2010年12月8日“第四次全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮下皖江城市帶產(chǎn)業(yè)承接戰(zhàn)略與對策國際研討會”上的發(fā)言。。尤其是20世紀(jì)90年代以來，在地區(qū)激烈的標(biāo)尺競爭和土地財政雙輪驅(qū)動下，各地以發(fā)展城鎮(zhèn)化為名大量征地開發(fā)，再加上“縣改區(qū)”“縣改市”“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”等一系列行政區(qū)劃調(diào)整以及市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的放寬，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模過快擴(kuò)張，并陷入集聚土地資源、大搞工業(yè)園區(qū)而輕視勞動力就地城市化的困局。城市化過程中人口城市化的速度明顯慢于空間城市化的速度。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，1996年以來，我國城鎮(zhèn)面積從1.3萬平方公里擴(kuò)大到2014年的8.9萬平方公里，增長了5.8倍，而同期的城鎮(zhèn)常住人口僅從30195萬人增加到74916萬人，僅增長了1.5倍(如果采用真實城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計口徑，增長率更低)，城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)達(dá)到3.9，遠(yuǎn)高于國際社會公認(rèn)的合理閾值1.12。

五、促進(jìn)我國真實城鎮(zhèn)化率水平適度上升和速度合理提高的思路和對策建議

推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化更好、更快發(fā)展，促進(jìn)真實城鎮(zhèn)化率水平適度上升與速度合理提高，應(yīng)在理性認(rèn)識大國城鎮(zhèn)化規(guī)律基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革，打破農(nóng)民進(jìn)城的戶籍、土地和社保等制度障礙，因地制宜地發(fā)展比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，轉(zhuǎn)變不盡合理的城鎮(zhèn)化模式，走“產(chǎn)城人融合”“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互惠”的內(nèi)生新型城鎮(zhèn)化道路，分步實現(xiàn)農(nóng)民既“進(jìn)得了城”也“留得住人”。

一是深化體制機(jī)制改革，打破制度障礙。戶籍、土地和社保等城鄉(xiāng)二元制度提高了農(nóng)村勞動力市民化的制度成本，成為農(nóng)民進(jìn)入城市難以逾越的制度門檻。需要推動戶籍、土地和社保制度聯(lián)動改革，構(gòu)建及完善城鄉(xiāng)一體的戶籍、土地和社保等制度體系，打破農(nóng)民進(jìn)入城市的制度障礙，讓農(nóng)民及其家人既能夠進(jìn)城、也愿意進(jìn)城、還能留在城里。戶籍制度改革方面，應(yīng)以剝離戶籍與福利的內(nèi)在聯(lián)系為重點，探索新型戶籍準(zhǔn)入制度和城市福利保障獲取機(jī)制，可以在已有戶籍制度改革基礎(chǔ)之上，先放開中小城鎮(zhèn)戶籍、后逐漸放開大城市戶籍，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍實質(zhì)性的一體化；土地制度改革方面，應(yīng)充分發(fā)揮市場在土地用途轉(zhuǎn)換和出讓中的決定性作用，完善農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程中土地增值收益的相關(guān)制度，可以在土地確權(quán)、成立城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易所、推進(jìn)城鄉(xiāng)土地入市流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)之上，逐步實現(xiàn)農(nóng)村宅基地自由退出與入市交易，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度的一體化；社保制度方面，應(yīng)在完善農(nóng)村社保制度、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民享受城市同等公共服務(wù)基礎(chǔ)之上，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度的并軌與異地流轉(zhuǎn)。

二是發(fā)展比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，消除經(jīng)濟(jì)障礙。有悖本地比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)形態(tài)，既不能有效利用本地土地、資本、勞動力等資源要素，也不能實現(xiàn)城鄉(xiāng)包容、可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)逐步擺脫激烈的地方標(biāo)尺競爭中形成的脫離本地實際的產(chǎn)業(yè)格局，根據(jù)本地資源要素稟賦比較優(yōu)勢，發(fā)展比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)造充分的就業(yè)機(jī)會，降低農(nóng)民進(jìn)入城市、融入城市的經(jīng)濟(jì)成本。為發(fā)展比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，首先需要改革現(xiàn)行以經(jīng)濟(jì)總量為核心的政績考核制度，實現(xiàn)多元、可持續(xù)的政績考核體制機(jī)制；其次需要改革現(xiàn)有不公平的投融資體制機(jī)制，實現(xiàn)國有與民營、大企業(yè)與中小企業(yè)等享受同等待遇的投融資體制機(jī)制；最后還需要逐步推動要素市場的市場化改革，形成產(chǎn)業(yè)要素密集使用主要依賴于市場價格的體制機(jī)制。

三是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，破除發(fā)展障礙。城鄉(xiāng)二元發(fā)展體系，既不利于新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，也不利于城鄉(xiāng)社會階層的合理流動，更不利于廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果。應(yīng)建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。為此，首先需要繼續(xù)實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的政策方針，進(jìn)一步加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策；其次需要通過完善城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃編制，在切實解決規(guī)劃上城鄉(xiāng)脫節(jié)、重城市輕農(nóng)村問題基礎(chǔ)上，繼續(xù)加快推進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動形成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體制機(jī)制，健全城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度；最后還需要通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策措施，加快培育現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，激發(fā)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會有效、包容與可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民、農(nóng)村與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

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責(zé)任編輯：沈家文

易信，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員、博士。