浙江省流域水量分配的必要性和原則問題探析

朱引弟，林文斌

(浙江省水利水電工程局，浙江 杭州 310020)

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浙江省流域水量分配的必要性和原則問題探析

朱引弟，林文斌

(浙江省水利水電工程局，浙江 杭州 310020)

水量分配明晰是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度、控制用水總量的關(guān)鍵?？偨Y(jié)了浙江省水量分配的現(xiàn)狀，分析了進(jìn)行水量分配的必要性，剖析了在流域水量分配中發(fā)揮紅線的約束作用、充分考慮生態(tài)用水、體現(xiàn)水資源經(jīng)濟(jì)價值、以水市場為補(bǔ)充等方面的關(guān)鍵問題。

浙江?。凰糠峙?；水市場；水權(quán)制度

對流域或區(qū)域進(jìn)行水量分配是嚴(yán)格取用水總量控制管理，建立水資源開發(fā)利用控制紅線的重要舉措。2007年12月，我國頒布水利部令第32號《水量分配暫行辦法》，標(biāo)志著水量分配工作走上法制化、制度化和規(guī)范化軌道。按照實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，浙江省政府于2013年6月出臺浙政辦發(fā)〔2013〕80號《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核暫行辦法的通知》，下達(dá)了2015年全省各設(shè)區(qū)市的用水總量指標(biāo)。

1 浙江省水量分配的現(xiàn)狀

目前，浙江省已完成了臺州市和舟山市的水量分配試點(diǎn)工作，基本完成太湖杭嘉湖地區(qū)水量分配，正在開展杭嘉湖地區(qū)(含苕溪流域)水量分配方案的編制工作，啟動了錢塘江流域水量分配工作[1]。但是，大部分流域和區(qū)域還沒有開展水量分配方案的編制工作，水量分配工作還未落實(shí)到位。

2014年杭州市完成了《東苕溪流域(杭州段)水量分配方案》，在確定流域不同保證率來水情況下的分配水量的總量后，以地表水資源可利用量的“紅線”進(jìn)行控制，綜合不同的分水方法將水量分配到余杭和臨安2個行政分區(qū)。水量分配順利推進(jìn)了東苕溪流域(杭州段)用水總量控制和水權(quán)制度改革試點(diǎn)工作。

2 水量分配的必要性

2.1 控制用水總量

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》，浙江省2015年用水總量控制目標(biāo)為229億m3。浙江省也將2015年的用水總量控制目標(biāo)分解到了各縣(市、區(qū))，目前部分地區(qū)用水總量已逼近用水總量控制目標(biāo)。開展水量分配，將水量分配到各區(qū)域，把相關(guān)控制指標(biāo)落實(shí)到相應(yīng)河段、湖泊、水庫，區(qū)域水行政主管部門按照確定的水量分配方案制訂年度用水計(jì)劃，以真正實(shí)現(xiàn)用水總量的把控，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置，合理開發(fā)、利用和節(jié)約、保護(hù)水資源。

2.2 支撐水權(quán)制度建設(shè)

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，水資源的價值越來越突顯，已成為戰(zhàn)略性自然資源。按照政府和市場“兩手發(fā)力”的治水思路以及實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，要建立健全水權(quán)制度，優(yōu)化水資源配置，而水量分配是建設(shè)水權(quán)制度的前提和基礎(chǔ)，是水資源使用權(quán)分配的第一個環(huán)節(jié)[3]，用水戶取水權(quán)與分配用水戶的水量應(yīng)該一致起來，水量分配與水權(quán)的關(guān)系見圖1。各流域的水量分配到各級行政區(qū)域后，才能確定各區(qū)域的初始水權(quán)，進(jìn)而才能確定各類用水戶的初始水權(quán)，水權(quán)交易市場才能建立。此外，水量分配對于探索建立分級行使所有權(quán)的體制也十分必要?！端ā芬?guī)定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！?但沒有具體規(guī)定國家如何行使所有權(quán)，在實(shí)際水資源開發(fā)利用中，地方政府是實(shí)際上的所有者。在進(jìn)行水量分配確定行政區(qū)域初始水權(quán)的同時，也劃定了該行政區(qū)域行使水資源使用權(quán)的范圍。

圖1 水量分配與水權(quán)的關(guān)系圖

2.3 規(guī)范水資源利用秩序

明確各區(qū)域的水量，首先使水資源得到合理的可持續(xù)利用；其次，它有利于解決上下游、左右岸、各用水主體之間的用水矛盾，很大程度上降低了水資源的管理難度，從而對構(gòu)建和諧用水秩序，構(gòu)建和諧社會發(fā)揮重要作用；再次，明晰流域水量分配，有助于提高各區(qū)域的用水效率，提高節(jié)水的積極性，這對于緩解水資源供需矛盾以及對節(jié)水型社會建設(shè)等都具有重要的意義。

3 水量分配的原則問題

3.1 發(fā)揮紅線的約束作用

在最嚴(yán)格水資源管理制度下，水量分配應(yīng)以流域?yàn)閱卧?，以最?yán)格水資源管理制度的用水總量控制指標(biāo)為約束條件，將流域一定保證率下的水量分配到各行政區(qū)域和生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等用水類型，同時考慮預(yù)留一定水量，由政府統(tǒng)一管理。以用水總量控制紅線作為水量分配的約束條件，實(shí)際上也是確定了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水資源邊界條件，有利于變“被動節(jié)水”為“主動節(jié)水”，提高節(jié)水的內(nèi)動力。

目前，浙江省應(yīng)盡快按照國家下達(dá)指標(biāo)進(jìn)一步完善覆蓋設(shè)區(qū)市和縣(市、區(qū))的2020、2030年2個階段的用水總量控制指標(biāo)體系，建立健全用水總量控制制度和覆蓋設(shè)區(qū)市和縣(市、區(qū))的水量分配體系，推進(jìn)全省主要江河的水量分配工作，為水權(quán)制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

3.2 充分考慮生態(tài)用水

在進(jìn)行水量分配時，應(yīng)保證生態(tài)需水，避免生態(tài)用水被工農(nóng)業(yè)用水?dāng)D占。澳大利亞在水量分配過程中，首先評估確定每個流域需要多少的生態(tài)用水，在生態(tài)用水得到保證的前提下，再確定可供分配的水量[4]。

浙江省在水量分配中，政府應(yīng)作為生態(tài)用水的代言人，維持河流合理流量和湖泊、水庫以及地下水的合理水位，保障生態(tài)用水基本需求，推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)。另一方面，為保證權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，落實(shí)水生態(tài)保護(hù)的責(zé)任，流域的生態(tài)用水量也應(yīng)分配到各行政區(qū)域，各區(qū)域在擁有開發(fā)利用區(qū)域的水資源的權(quán)力的同時，也應(yīng)有管理好區(qū)域內(nèi)的水資源和水生態(tài)的責(zé)任。

3.3 體現(xiàn)水資源的經(jīng)濟(jì)價值

目前的水量分配一般是基于供需平衡的，對于權(quán)利分配準(zhǔn)則考慮較少。在水權(quán)制度建設(shè)框架下，水量分配實(shí)質(zhì)是對水這種自然資源的人為分配，是一種利益的再分配，涉及到各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益。在經(jīng)濟(jì)資源和戰(zhàn)略資源層面上，在分配水量時，一方面應(yīng)充分考慮水質(zhì)保護(hù)的重要性，考慮水生態(tài)保護(hù)成本，為水生態(tài)重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)留有水權(quán)交易盈利空間，避免水資源保護(hù)投入與收益“不對等”；另一方面，水量分配有用水定額預(yù)測法、分類權(quán)重法、層次分析法等多種方法[5]，各種方法體現(xiàn)的分水原則和分配的結(jié)果不盡相同，或多或少都存在一定的弊端。

浙江省在水量分配中，為避免發(fā)生新的水資源糾紛，可采用綜合多種分配方法的方式，充分協(xié)調(diào)各地區(qū)間的利益。

3.4 以水市場為補(bǔ)充

水量分配是一種政府行為，傳統(tǒng)的政府配置能夠?qū)崿F(xiàn)公平的目標(biāo)，但是用水戶參與不足，缺乏創(chuàng)造用水戶提高用水效率的機(jī)制，未來的水資源配置應(yīng)是政府和市場配置相結(jié)合的機(jī)制。政府配置在宏觀層面發(fā)揮主導(dǎo)作用，主要涉及大江大河在行政區(qū)域間的水量分配，跨流域引調(diào)水的協(xié)調(diào)等，水市場配置在中微觀層面發(fā)揮作用，主要涉及區(qū)域、灌區(qū)、用水戶的水量交易等。積極培育水市場，建立水權(quán)制度，使市場在資源配置中發(fā)揮作用，能夠使有限的水資源向效益更大、效率更優(yōu)的方向流動，達(dá)到公平兼顧效率的目標(biāo)，彌補(bǔ)政府配置的不足。

目前，在水資源配置中發(fā)揮市場機(jī)制，仍需要政府的積極推動，加快確定水權(quán)的法律地位，建立水權(quán)交易、水市場建立相關(guān)方面的法律法規(guī)，完善取水計(jì)量監(jiān)控、用水定額管理等基礎(chǔ)工作。

4 結(jié) 語

最嚴(yán)格水資源管理制度涉及到水資源的開發(fā)利用取水環(huán)節(jié)、用水環(huán)節(jié)和排水環(huán)節(jié)，水量分配決定了取水環(huán)節(jié)，同時也影響著用水和排水環(huán)節(jié)，關(guān)系著水資源在社會的整個循環(huán)過程。流域的水量分配確定了各地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的水資源邊界條件，是各地區(qū)“量水而行”，積極推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的推動力。水量分配關(guān)系著各地區(qū)的利益，在進(jìn)行流域水量分配時，充分考慮最嚴(yán)格資源管理制度的要求、生態(tài)用水的需求、水資源的經(jīng)濟(jì)價值、水權(quán)制度建設(shè)等方面的問題，對合理分配水量，促進(jìn)水資源合理高效配置，具有重要意義。

[1]鄭盈盈.浙江力推最嚴(yán)格水資源管理[EB/OL].[2011-03-24]．http://hzdaily.hangzhou.com.cn/dskb/html/2011-03/24/content_1038408.Htm，2011.

[2]浙江省水利廳.浙江省水資源公報(bào)(2010-2014年)[R].杭州：浙江省水利廳，2015.

[3]劉東勃.水權(quán)交易中的水量分配問題[J].水利經(jīng)濟(jì),2009,27(1):49-51.

[4]黃金平,鄧禾.澳、美水權(quán)制度對構(gòu)建我國水權(quán)制度的啟示[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào),2004,6(6):124-128.

[5]程孟孟.南方典型地區(qū)水量分配方法研究[D].武漢:長江科學(xué)院,2013.

(責(zé)任編輯 姚小槐)

2015-10-12

朱引弟(1987- )，女，工程師，碩士，主要從事水資源管理和水利發(fā)展發(fā)面的研究工作。

E-mail:849032644@qq.com

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