關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的思考

王宇

[摘 要]黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對“深化行政執(zhí)法體制改革”內(nèi)容給予了重點關(guān)注。本文從法治政府建設(shè)、維護(hù)社會公平正義和優(yōu)化發(fā)展環(huán)境幾個維度出發(fā)，深入分析了國家當(dāng)前行政執(zhí)法體制存在的問題，并從不同角度探討了深化行政執(zhí)法體制改革的有效路徑。

[關(guān)鍵詞]行政執(zhí)法；體制；深化；改革

[中圖分類號]D920.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）10 — 0053 — 02

一、深化行政執(zhí)法體制改革的必要性

（一）深化行政執(zhí)法體制改革是建設(shè)法治政府的迫切需要

深化行政執(zhí)法體制改革，堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，既是法治政府建設(shè)的重要推動力，也是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。行政執(zhí)法的水平高低、是否嚴(yán)格、公正與否，行政執(zhí)法隊伍建設(shè)的成效如何等因素都是法治政府建設(shè)的直接體現(xiàn)。行政執(zhí)法體制改革的目的就是要完善行政執(zhí)法機(jī)制、規(guī)范行政執(zhí)法方式、提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)，充分發(fā)揮行政執(zhí)法作用，提高政府行政效能。因此行政執(zhí)法體制改革的速度、力度、深度與法治政府建設(shè)進(jìn)程是緊密聯(lián)系在一起的，行政執(zhí)法體制改革直接決定著法治政府建設(shè)的進(jìn)程。同時，行政執(zhí)法體制的內(nèi)容也是檢驗法治政府建設(shè)成效的最好依據(jù)。行政執(zhí)法水平直接影響著群眾對法治政府建設(shè)成效的判斷。行政執(zhí)法體制改革主要是從執(zhí)法主體的權(quán)限設(shè)置、執(zhí)法程序的規(guī)范安排、執(zhí)法過程的監(jiān)督、執(zhí)法責(zé)任的追究等方面作為切入點的，這些內(nèi)容恰恰是群眾檢驗法治政府建設(shè)成效的最好依據(jù)。

（二）深化行政執(zhí)法體制改革是實現(xiàn)社會公平正義的迫切需要

一方面，完善行政執(zhí)法體制是實現(xiàn)社會公平正義的保障。行政執(zhí)法的一個顯著特點就是直接面對的是人民群眾，行政執(zhí)法行為處在法律規(guī)則與行政管理、行政機(jī)構(gòu)體系與公眾、行政權(quán)力與公民權(quán)的結(jié)合點上。行政執(zhí)法與構(gòu)建社會公平正義關(guān)系密切，加強和完善行政執(zhí)法工作，會更好地推進(jìn)社會公平正義的建設(shè)，“讓百姓在每一個案件中感受到公平正義”，切實保障社會公平正義的實現(xiàn)。另一方面，完善行政執(zhí)法體制是構(gòu)建社會公平正義的必然選擇。在構(gòu)建社會公平正義的諸多要素中，法治處于核心地位，行政執(zhí)法是法治的關(guān)鍵，行政執(zhí)法體制改革也必然會影響社會公平正義的實現(xiàn)。反過來，社會公平正義也對行政執(zhí)法提出新要求，行政執(zhí)法必須以構(gòu)建社會公平正義為目標(biāo)，必須有利于社會公平正義的實現(xiàn)。因此，加快行政執(zhí)法體制改革，完善現(xiàn)行行政執(zhí)法體制是實現(xiàn)社會公平正義的必然選擇。

（三）深化行政執(zhí)法體制改革是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的迫切需要

法治不僅是治國理政的基本方式，也是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵之舉。今年兩會期間，習(xí)近平總書記在參加黑龍江代表團(tuán)審議時強調(diào)，“要深入推進(jìn)依法治國，著力打造全面振興好環(huán)境。法治是一種基本思維方式和工作方式，法治化環(huán)境最能聚人聚財、最有利于發(fā)展”?？梢姡ㄖ螌?yōu)化發(fā)展環(huán)境起著至關(guān)重要的作用。據(jù)統(tǒng)計，我國大約 80% 的法律、90% 的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)都是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，因此行政執(zhí)法也就成為了優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的一個關(guān)鍵因素。只有一個完善的行政執(zhí)法體制，才能夠保證法律正確適用，執(zhí)法嚴(yán)格、公正、公開，既嚴(yán)厲打擊破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序的不法行為，又保證市場利益不受到損害，才能實現(xiàn)公平與效率并重，在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的秩序的同時提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。因此加快行政執(zhí)法體制改革，減少執(zhí)法層級，優(yōu)化執(zhí)法程序，深入推進(jìn)綜合執(zhí)法，是營造良好發(fā)展環(huán)境的迫切需要。

二、當(dāng)前行政執(zhí)法體制改革存在的問題

改革開放以來，我們進(jìn)行過多次的行政執(zhí)法體制改革，基本實現(xiàn)了行政執(zhí)法的制度化、規(guī)范化和程序化。雖然我國的行政執(zhí)法體制改革取得了重大進(jìn)展，但是隨著改革的逐步深入，一些深層次的體制機(jī)制問題逐漸顯現(xiàn)，影響了行政執(zhí)法體制改革向縱深方向發(fā)展。

（一）多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法導(dǎo)致的行政執(zhí)法效能不高

從我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，基本上強調(diào)每個部門上下對口，導(dǎo)致相同的機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，而但是并沒有對中央和地方、地方各級政府之間的執(zhí)法權(quán)限作出明確劃分，因此上下級對口的行政執(zhí)法部門對同一違法行為往往都具有管轄權(quán)，例如鄭州市“饅頭辦”事件就是因市、區(qū)兩級饅頭辦都有管轄權(quán)導(dǎo)致多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的典型案件。與此同時，各執(zhí)法部門上下自成系統(tǒng)，地方政府的綜合管理職能常常被條塊分割，“條塊”矛盾突出。加之執(zhí)法環(huán)節(jié)過多、程序繁瑣，使得行政相對人難以適從，對政府的行政執(zhí)法行為產(chǎn)生質(zhì)疑，最終導(dǎo)致行政執(zhí)法效能大打折扣。

（二）權(quán)責(zé)不清、多頭執(zhí)法導(dǎo)致的行政執(zhí)法資源分散

我國行政執(zhí)法分工過細(xì)、協(xié)調(diào)配合機(jī)制不健全，導(dǎo)致執(zhí)法職能分散。不同的執(zhí)法部門之間職責(zé)不清，權(quán)限不明，諸如在食品安全、城市管理等領(lǐng)域存在著一個違法行為，多個部門有執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)象，執(zhí)法部門林立、職能趨同，與社會事務(wù)綜合管理的趨勢不相適應(yīng)。由于部門權(quán)限設(shè)置上的交叉，以及職責(zé)劃分、崗位設(shè)置不合理，導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)橫向交叉嚴(yán)重，導(dǎo)致執(zhí)法混亂。這種九龍治水的現(xiàn)象，極容產(chǎn)生兩個弊端，其一，為交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法。其后果是增加制度性交易成本，降低行政執(zhí)法的效能。其二，為相互推諉、“無人執(zhí)法”。其后果是權(quán)責(zé)缺失，出現(xiàn)“執(zhí)法真空”，效率低下。

（三）體制不暢、制度缺失導(dǎo)致的行政執(zhí)法監(jiān)督乏力

從橫向上看，執(zhí)法權(quán)分散于不同的職能部門，不同的執(zhí)法部門之間各自為政、自成體系、封閉循環(huán)，缺乏有效的外部監(jiān)督和制約。從縱向上看，不同層級的執(zhí)法部門權(quán)限劃分不清，而且上下級對口部門大多是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，上級部門沒有對下級部門執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。從制度上看，對執(zhí)法人員開展有力監(jiān)督的籬笆扎得還不夠緊密，一些執(zhí)法人員不作為、亂作為，甚至以權(quán)謀私、徇私枉法沒有得到應(yīng)有、及時追究查處。此外，由于我國目前沒有出臺《行政程序法》，一些行政執(zhí)法行為在程序上存在的瑕疵也無從進(jìn)行監(jiān)督，使得監(jiān)督在某種程度上流于形式。

三、深化行政執(zhí)法體制改革的路徑

行政執(zhí)法體制改革必須在依法治國、建設(shè)法治政府和全面深化改革的大環(huán)境下謀劃、推進(jìn)，必須堅持問題導(dǎo)向、哪里有問題改哪里，必須不斷加強以“人”為核心的行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，必須探索構(gòu)建行之有效的監(jiān)督制約機(jī)制，才能得以持續(xù)深入推進(jìn)，并取得實際效果。

（一）整合執(zhí)法職能，推進(jìn)綜合執(zhí)法

科學(xué)合理配置行政執(zhí)法權(quán)力，是深化行政執(zhí)法體制改革的根本任務(wù)。在部門職能交叉、問題突出的領(lǐng)域要積極整合執(zhí)法職能，推進(jìn)綜合執(zhí)法。一是要簡政放權(quán)。通過推行權(quán)力清單，削減政府權(quán)力，縮減執(zhí)法環(huán)節(jié)，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理和干預(yù)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境；二是整合政府職能。將不同政府部門相同或者相近的職能進(jìn)行整合，相對集中執(zhí)法權(quán)，將分散的執(zhí)法職能集中到一個部門，既重視解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法的問題，也關(guān)注降低政府成本、提高執(zhí)法效能；三是推進(jìn)綜合執(zhí)法。要按照十八屆四中全會《決定》要求，“重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)”推行綜合執(zhí)法，可以嘗試在行政處罰、行政許可領(lǐng)域推行跨部門綜合執(zhí)法，探索“一個窗口對外”、“一站式服務(wù)”等綜合執(zhí)法方式，更好地適應(yīng)時代和社會的發(fā)展需要。

（二）下移執(zhí)法重心，減少執(zhí)法層級

明晰不同層級執(zhí)法部門的事權(quán)和職能，嚴(yán)格依照《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》提出的“根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則”，科學(xué)合理地配置執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法力量。在行政執(zhí)法體制構(gòu)建上，轉(zhuǎn)變過去不同層級政府部門之間行政執(zhí)法權(quán)限差別較小、“上下一般粗”的格局，搭建不同政府部門之間在行政執(zhí)法權(quán)力和行政執(zhí)法力量上自上而下的“正三角形”框架。削減省市兩級政府的執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法力量，將執(zhí)法重心向基層政府轉(zhuǎn)移，上級部門側(cè)重指導(dǎo)，下級部門側(cè)重執(zhí)行。在行政執(zhí)法權(quán)向基層執(zhí)法轉(zhuǎn)移的過程中，把機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變調(diào)整出來的人員編制重點用于充實基層執(zhí)法力量。

（三）加強隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平

行政執(zhí)法人員是行政執(zhí)法的實施者，行政執(zhí)法質(zhì)量的好壞、行政執(zhí)法水平的高低取決于執(zhí)法隊伍素質(zhì)的高低。深化行政執(zhí)法體制改革不可忽視的一個方面就是執(zhí)法隊伍建設(shè)。一方面要在執(zhí)法人員中實行執(zhí)法資格準(zhǔn)入制度，只有具有一定的行政執(zhí)法知識并取得執(zhí)法職業(yè)資格的人員才能夠進(jìn)入到行政執(zhí)法隊伍中來，確保執(zhí)法質(zhì)量和水平；另一方面要加大行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)和考核力度，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，持續(xù)提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平。

（四）完善制度建設(shè)，健全監(jiān)督機(jī)制

孟德斯鳩在《論法的精神》一書中寫到，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，……從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”行政執(zhí)法權(quán)作為一項與人民群眾聯(lián)系密切的權(quán)力，政府需要堅持兩點論與重點論，對一切行政執(zhí)法權(quán)都要納入各種監(jiān)督視野之內(nèi)，對一些敏感、特殊、重要的行政權(quán)力必須重點監(jiān)管，要圍繞執(zhí)法公開、責(zé)任追究、外部監(jiān)督等行政相對人關(guān)心的問題做文章，構(gòu)建起相互制衡、相互監(jiān)督、相互聯(lián)系的，完整、科學(xué)、有效的監(jiān)督運行機(jī)制。一是要完善行政執(zhí)法信息公開制度，推進(jìn)陽光執(zhí)法，讓行政執(zhí)法全程在陽光下運行，防止執(zhí)法腐?。欢且?zhí)法責(zé)任追究制度，對行政執(zhí)法行為進(jìn)行及時考評，切實做到“有權(quán)必有責(zé)”，對執(zhí)法過程中的失職、瀆職行為進(jìn)行及時責(zé)任追究，不斷督促執(zhí)法人員依法履職；三是要加強行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，強化國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會監(jiān)督，多方聯(lián)動，增強監(jiān)督的威懾力，促進(jìn)執(zhí)法人員公正嚴(yán)格執(zhí)法。

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〔責(zé)任編輯：張 港〕