我國土地征收制度的焦點(diǎn)分歧與改革路徑

丁浩

摘要：以深化財(cái)稅體制改革為切入點(diǎn)，在國際比較視角與中國實(shí)踐的分析框架內(nèi)，研究了我國土地征收制度的焦點(diǎn)分歧與改革路徑，提出了針對性政策建議：（1）打破征地政府壟斷，實(shí)行政府征收與市場轉(zhuǎn)讓“雙軌制”；（2）將土地征收的增值收益優(yōu)先用于農(nóng)民工市民化；（3）通過確權(quán)頒證界定權(quán)利邊界，公正補(bǔ)償失地農(nóng)民；（4）通過稅收、減步法等手段實(shí)際調(diào)節(jié)土地在所有、占用、保有和轉(zhuǎn)讓各環(huán)節(jié)的壟斷收益。

關(guān)鍵詞：土地征收制度；財(cái)稅體制；城鎮(zhèn)化；改革路徑

中圖分類號：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）06-0001-07

引言

我國的土地征收制度是歷經(jīng)多年形成的，在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。同時，在二元分割、政府壟斷和非市場化配置的土地制度下，土地征用范圍過寬、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且隨意、土地利用效率較低等土地征收制度面臨的主要問題也屢受詬病，難以為繼。自2001年以來，我國啟動了多輪以土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地征收實(shí)施程序、補(bǔ)償安置方式等為核心內(nèi)容的土地征收制度改革試點(diǎn)，并取得了一定成效，但改革阻力重重，與思路混亂矛盾交織，以土地征收糾紛、違法占地為主的群體上訪、失地農(nóng)民權(quán)益受損、腐敗頻發(fā)等問題長期未能得到有效解決，土地財(cái)政問題并未破題[15]。如何平衡各方利益，真正觸碰到問題的核心和難點(diǎn)，進(jìn)而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，是我國土地征收制度改革具備現(xiàn)實(shí)可能性面臨的重要挑戰(zhàn)。

黨中央、國務(wù)院十分重視土地征收制度改革，在黨的十八大報(bào)告中明確提出要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步指出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。一方面要“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，另一方面要“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”?！皵U(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”。最終“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益”。總之，新一輪土地征收制度改革的主要思路是：考慮我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程遠(yuǎn)未完成的現(xiàn)實(shí)條件，在“規(guī)劃高于所有制”前提下實(shí)行土地供應(yīng)政府征收與市場轉(zhuǎn)讓“雙軌制”，縮小征地范圍，通過深化財(cái)稅體制改革來理順土地增值收益分配機(jī)制，建設(shè)“中性政府”，破除地方政府“土地財(cái)政”依賴，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。另外，與中國的征地制度演變帶來的困境不同，國外（特別是與中國多層面類似的日本）與中國臺灣地區(qū)的土地征收制度相對有效地保障了土地所有者的利益，支持了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，這為我國土地征收制度改革提供了有益借鑒。本文正是以深化財(cái)稅體制改革為切入點(diǎn)，在國際比較視角與中國實(shí)踐的分析框架內(nèi)研究我國土地征收制度改革問題，對解決我國土地征收制度中的問題，將人的城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，從而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、我國土地征收制度改革的焦點(diǎn)分歧與試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

（一）我國土地征收制度的基本判斷

1.我國土地征收制度的構(gòu)成。我國土地征收制度具體包括集體土地所有權(quán)制度、國有土地有償使用制度、城市國有土地上的房屋征收與補(bǔ)償制度、集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)制度、就業(yè)保障制度、社會保障制度[6]。

2.我國土地征收制度的歷史脈絡(luò)。從改革的歷史進(jìn)程和現(xiàn)實(shí)環(huán)境約束角度，我國土地征收制度的法律依據(jù)包括“八二憲法”、《土地管理法》《土地承包法》《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》[7]。

3.我國土地征收制度面臨的主要問題。當(dāng)前，城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與人口戶籍化脫節(jié)；土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、隨意與維穩(wěn)思維固化；土地財(cái)政問題突出、征地權(quán)濫用、耕地保護(hù)不夠；產(chǎn)權(quán)主體模糊、增值收益分配不公是我國土地征收制度面臨的主要問題[2， 8， 9]。

（二）我國土地征收制度改革的焦點(diǎn)分歧

中國的土地征收制度，特別是近年來愈演愈烈的地方政府“土地財(cái)政”問題，嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，從政界到學(xué)術(shù)界也都確立了土地征收制度需要改革的共識。但主事者和學(xué)術(shù)界對土地征收制度改革方面思路混亂，導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)的可操作性大打折扣，引起了激烈的學(xué)術(shù)爭論[2， 10， 11]，說明學(xué)術(shù)界對改革方向的認(rèn)識仍有很大分歧，也說明了土地征收制度改革的復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。

目前，土地征收制度改革的焦點(diǎn)分歧集中在：（1）外部性極強(qiáng)的土地開發(fā)權(quán)與所有權(quán)是否應(yīng)分離？（2）是嚴(yán)格區(qū)分公益性與經(jīng)營性用地，還是應(yīng)該“區(qū)段征收”？（3）在分區(qū)規(guī)劃和用途管制條件下，征地“同地同權(quán)同價(jià)”的可行性有多大？現(xiàn)實(shí)約束是什么？（4）農(nóng)民能否在宅基地上自主轉(zhuǎn)讓和買賣？（5）農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市的增值收益應(yīng)該如何分配，是城中村、城郊村農(nóng)民和房地產(chǎn)開發(fā)商瓜分土地收益，還是優(yōu)先用于農(nóng)民工市民化？對這樣重要的國計(jì)民生問題還需要更多的改革試點(diǎn)、更豐富的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的支撐和更嚴(yán)謹(jǐn)、全面、深刻的討論。

（三）我國土地征收制度改革試點(diǎn)的有益經(jīng)驗(yàn)

針對土地征收制度面臨的主要問題，自2001年以來，我國啟動了多輪土地征收制度改革試點(diǎn)[8]，并取得了一定成效。

1.針對我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與人口戶籍化脫節(jié)的現(xiàn)象，重慶的“承包地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點(diǎn)相當(dāng)有突破性。實(shí)際上，通過將農(nóng)村人口的建設(shè)用地指標(biāo)帶到城市，城市同時為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供住房和社保，有利于推動土地流轉(zhuǎn)，解決征地中利益分配，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和保障社會穩(wěn)定[2]。

2.針對土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、隨意與維穩(wěn)思維固化的問題，包括成都、佛山、浙江樂清、河北燕郊在內(nèi)許多地方進(jìn)行了土地征收補(bǔ)償政策創(chuàng)新的探索。其中成都、佛山等地根據(jù)自身發(fā)展階段和當(dāng)?shù)卣?cái)力建設(shè)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房；浙江省樂清市在按國家規(guī)定的補(bǔ)償?shù)轿?、辦理征地手續(xù)后，部分縣鄉(xiāng)政府與村集體共享土地出讓金，村集體能得到大約28%的土地出讓金；河北省三河市燕郊鎮(zhèn)，地理位置靠近北京，在城中村改造中允許開發(fā)商與村集體直接談判，房屋拆遷后村民獲得安置房和一次性生活補(bǔ)貼，而地方政府則通過低價(jià)征用耕地后高價(jià)出讓獲得財(cái)政收入。實(shí)際上，從制度層面頂層設(shè)計(jì)激勵與約束對稱、成本與收益統(tǒng)一的土地征收補(bǔ)償制度，可通過“留地”“換地”“留物業(yè)”“入股”等多種方式實(shí)現(xiàn)多元化補(bǔ)償，賦予農(nóng)民選擇補(bǔ)償方式的權(quán)利，使被征地農(nóng)民能分配到相應(yīng)的土地增值收益，這將有利于保障其長遠(yuǎn)生計(jì)，從根本緩解征地糾紛造成的群體上訪，也能進(jìn)一步拓展企業(yè)融資渠道，最終將促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.針對耕地保護(hù)不夠、產(chǎn)權(quán)主體模糊、增值收益分配不公的現(xiàn)實(shí)問題，海南陵水農(nóng)民實(shí)行自主征地拆遷的改革試點(diǎn)，廣東省實(shí)行促進(jìn)集約用地的“三舊改造”的土地制度改革試點(diǎn)。

在海南陵水的改革試點(diǎn)中，由村委會成立的股份制公司按照法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予村民拆遷補(bǔ)償后，村集體能結(jié)余豐厚的村辦股份企業(yè)發(fā)展資金。實(shí)際上，海南陵水農(nóng)民實(shí)行自主征地拆遷的新征地模式下，農(nóng)民作為征地拆遷的實(shí)施主體參與了城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地、同價(jià)、同權(quán)，這為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決失地農(nóng)民就業(yè)和長遠(yuǎn)生計(jì)提供了有力的保障，具有示范效應(yīng)和全國性的推廣價(jià)值。

在廣州市的“三舊改造”中，對“舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房”這類集體建設(shè)用地上的違章建筑拆除后進(jìn)行高密度規(guī)劃重建，在象征性補(bǔ)交一些土地出讓金和公益事業(yè)用地，政府就承認(rèn)大產(chǎn)權(quán)，即獲得房產(chǎn)使用權(quán)證與國有土地使用權(quán)。實(shí)際上，廣東“三舊改造”模式中，地方政府可通過工業(yè)用地和商住用地“差價(jià)”獲得財(cái)政收入和增加未來稅收，這有利于地方政府?dāng)嗄蹋ā巴恋刎?cái)政”）換糧（人口城鎮(zhèn)化），推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

4.針對我國耕地保護(hù)和建設(shè)用地總量平衡與指標(biāo)分配的現(xiàn)實(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的“成渝地票試驗(yàn)”具有制度突破與重大缺陷?！俺捎宓仄痹囼?yàn)”最大的制度突破在于非城中村、城郊村的農(nóng)地開發(fā)權(quán)的顯性化，農(nóng)民可分享土地增值收益；另一方面，其重大缺陷在于并未將人的城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，仍然沒有擺脫經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心論的怪圈，主要還是為了獲得更多的建設(shè)用地便利地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

5.中國香港和臺灣地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。香港的公屋（廉租房）是根據(jù)申請者的資格、入息和資產(chǎn)來確定申請資格，目前我國香港政府通過“居者有其屋”計(jì)劃和“長遠(yuǎn)房屋發(fā)展策略”等計(jì)劃保障了30%的香港居民（約200萬低收入家庭）的居住權(quán)益。中國臺灣地區(qū)“市地重劃”“農(nóng)地重劃”的主要思想是“平均地權(quán)、漲價(jià)歸公”，其主要措施是限定征地補(bǔ)償價(jià)格和轉(zhuǎn)讓土地征收高額累進(jìn)土地增值稅，從而促進(jìn)增值財(cái)富平均分配，提高土地利用效率。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征收制度的國際比較

（一）土地征收制度相關(guān)法律原則內(nèi)涵演變的國際比較

從法律原則的國際比較來看，土地征收的根本目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，其征收必須滿足“公共利益、公正補(bǔ)償、嚴(yán)格的征收程序”這三個條件。其中，公共利益是基本前提，公正補(bǔ)償是核心，嚴(yán)格的征收程序則是保證。

1.“公共利益”原則經(jīng)歷了從嚴(yán)到寬的演變。最初土地征收的“公共用途”被嚴(yán)格解釋為必須是用于如公共道路、公園、國家博物館等“為公眾所使用”的公共設(shè)施。如此嚴(yán)格的土地限制顯然不能適應(yīng)現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展、規(guī)劃和用途管制調(diào)整以及政府職能擴(kuò)大的實(shí)際需求。在此背景下，西方各國大多開始把土地征收從“公共用途”演變成了“公共目的或公共利益”[12， 13]。由于“公共利益”在法律實(shí)務(wù)中是一個動態(tài)的模糊概念，很大程度上依賴于立法機(jī)關(guān)的判斷。具體而言，公共利益的界定應(yīng)綜合考慮“資源的最優(yōu)配置、公平公正補(bǔ)償、全社會福利最大化”三個目標(biāo)。而在實(shí)際操作中，很難通過成本收益分析法量化公共利益的經(jīng)濟(jì)學(xué)邊界。

雖然對征收的公共目的的限制被削弱，但是公共利益必須是占支配地位的動因，動用土地征收的權(quán)力也需要立法機(jī)關(guān)的明確授權(quán)，且授權(quán)還應(yīng)該盡量具體化，同時，實(shí)施土地征收通常還要遵循規(guī)范的司法性程序。其中，與英美法系的“分散”式授權(quán)相比，有專門的征收法的大陸法系國家的“集中”授權(quán)模式可能更適合。因此，在中國未來的土地征收制度改革中，在土地征收獲得作為立法機(jī)關(guān)的人大或其常委會的明確、具體授權(quán)基礎(chǔ)上，然后進(jìn)行包括土地使用權(quán)人在內(nèi)的充分公共辯論和咨詢聽證，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，最后由法院通過嚴(yán)格程序來審核土地征收項(xiàng)目是否符合公共利益能否征收。

實(shí)際上，我國現(xiàn)行土地征收制度中最令人詬病的地方在于土地征收權(quán)的行使并不是真正出于公共目的，而是地方政府在財(cái)政和政治的激勵下用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。由于包括土地征收制度在內(nèi)的我國的現(xiàn)代法制體系都直接或間接地借鑒了國外的法律體系，同時，國外的土地征收制度相對有效地保障了土地所有者的利益，有力地支持了城鎮(zhèn)化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，因而有必要對土地征收制度相關(guān)法律原則內(nèi)涵演變進(jìn)行國際比較研究，這可為我國當(dāng)下土地征收制度改革提供有益借鑒，特別是為今后我國的“八二憲法”《土地管理法》《土地承包法》《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)的可能修訂提供一定現(xiàn)實(shí)參考。

2.公正補(bǔ)償：征收前市場價(jià)值補(bǔ)償與稅收遞延。美國最高法院對“公正補(bǔ)償”法律原則的認(rèn)定是依據(jù)市場價(jià)值，即買賣雙方都知道該財(cái)產(chǎn)的各種用途和特殊性條件下，不受任何外部壓力的市場環(huán)境中成交價(jià)格。進(jìn)一步說，市場價(jià)值是指土地征收前的市場價(jià)值，不補(bǔ)償土地征收帶來的間接影響的損失。同時，土地征收的補(bǔ)償在美國稅法中按非自愿出售處理，即進(jìn)行相應(yīng)的稅收遞延。日本《土地區(qū)劃整理法》第109條、110條也闡明了類似的思想。

以德國、法國為代表的歐洲國家常常以土地征收以前時間的同種用途土地的市場價(jià)格或者以土地所有的納稅人填報(bào)的納稅價(jià)格作為市場價(jià)值測算的依據(jù)。在德國，無論是舊城區(qū)改造還是新城區(qū)土地征收，或者是規(guī)劃調(diào)整帶來的地價(jià)上漲，都被認(rèn)為應(yīng)由社會公眾分享，而并不是讓土地所有者獨(dú)占。

3.嚴(yán)格的土地征收司法程序。根據(jù)歐美成熟法治國家的法律精神，土地征收的司法程序必須是“嚴(yán)格根據(jù)訴訟和證據(jù)規(guī)則實(shí)施的公正司法程序”。那么如何才能算做是公正的司法程序？

首先，必須保證土地征收的裁決者中立。由于土地征收是公權(quán)力對私有財(cái)產(chǎn)的重大限制，因而必須由中立性的裁決者決定能否征收以及可獲得的具體賠償數(shù)額。例如，美國和法國都由公正無偏的法院組織聽審、進(jìn)行裁決；日本由專業(yè)中立的土地征收委員會裁決。其次，必須及時且充分告知。告知不僅應(yīng)在征收聽審前提前進(jìn)行，而且還要給當(dāng)事人留出足夠準(zhǔn)備抗辯的時間；必須以書面形式和以逐個的方式告知；還必須詳細(xì)告知征收方案的內(nèi)容與當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，并使之清楚了解聽審的時間、地點(diǎn)等。違反上述規(guī)定的，征地申請即為無效。最后，要進(jìn)行正式聽審。正當(dāng)程序的核心是聽取利害關(guān)系人的陳述、抗辯，而且對當(dāng)事人利益影響越大，聽審程序就越應(yīng)嚴(yán)格。例如，美國相關(guān)法律要求財(cái)產(chǎn)所有人有權(quán)出席聽審，表達(dá)意見，出示證據(jù)，對有關(guān)應(yīng)否征收、如何補(bǔ)償?shù)氖聦?shí)和請求，進(jìn)行辯論、質(zhì)證。

目前，我國土地征收的內(nèi)部程序十分復(fù)雜、耗時長，且正當(dāng)司法程序的法律構(gòu)件十分缺乏。實(shí)際上，要提高征收裁決機(jī)關(guān)的中立性，改革告知與聽審程序，通過正當(dāng)?shù)穆爩彸绦蜃屟a(bǔ)償雙方當(dāng)事人進(jìn)行辯論、盤問與質(zhì)證，確保土地征收程序的公正性與可接受性。

（二）歐美國家土地征收的國際經(jīng)驗(yàn)

土地征收制度主要涉及征收范圍、征收主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序、安置方式、司法救濟(jì)等方面。通過對歐美發(fā)達(dá)國家的相對成熟的土地征收制度進(jìn)行國際比較研究，有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為我國的土地征收制度改革提供參考。

從征收范圍來看，土地征收必須滿足“公共利益、公正補(bǔ)償、嚴(yán)格的征收程序”這三個條件，當(dāng)前地方政府在財(cái)政激勵和晉升的政治驅(qū)動下，征收范圍過寬，時常濫用土地征收權(quán)力，要縮小土地征收范圍；從征收主體來看，目前主要是以地方政府為主，今后將要演變成為“社會公共利益”的任何社會主體；從征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施程序來看，國外主要由法院組織，我國必須由各級人大或其常委會審議通過，而且其制定與實(shí)施過程，還應(yīng)確保包括土地使用權(quán)人在內(nèi)的充分公共辯論和咨詢聽證，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)；從安置方式來看，我國需提供多種補(bǔ)償方式供土地征收對象自主選擇，進(jìn)行安置就業(yè)或提供就業(yè)培訓(xùn)來保障長遠(yuǎn)生計(jì)，并完善子女教育和醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度，從而釋放社會消費(fèi)潛力。從司法救濟(jì)方面，加強(qiáng)對國家征地相關(guān)法律、政策的宣傳，從而降低發(fā)生征地糾紛采取過激行為的概率。

（三）日本、新加坡土地征收制度的典型做法

日本的“減步法”是指在更改土地用途規(guī)劃時，部分歸原土地所有者根據(jù)新的土地用途規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)，其他土地用作公共設(shè)施建設(shè)用地或者出售所得收益用于公共利益。其核心原理是土地征收應(yīng)該以附近的市場公正價(jià)值為基準(zhǔn)，由于土地規(guī)劃變更產(chǎn)生的土地增值收益則歸社會公眾所有。新加坡的“組屋”是一種保障性住房，類似于我國的經(jīng)濟(jì)適用房、“兩限房”，可以通過房貸購買“組屋”，其均價(jià)為附近商品房價(jià)格30%左右，目前80%新加坡居民均住在“組屋”中。

三、我國土地征收制度的戰(zhàn)略定位與改革路徑

（一）我國土地征收制度的改革路徑

我國土地征收制度的改革路徑（見圖1）是在滿足土地規(guī)劃和用途管制前提下，“中性政府”對土地所有權(quán)和土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行改革，實(shí)行政府征收與市場轉(zhuǎn)讓“雙軌制”，農(nóng)民集體土地征收后和城市國有土地使用權(quán)均可“入市”，借鑒日本“減步法”和中國臺灣地區(qū)“平均地權(quán)、漲價(jià)歸共”的經(jīng)驗(yàn)，部分土地增值后進(jìn)行股份化保障失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)，“抵稅地”則入市流轉(zhuǎn)，提供新型城鎮(zhèn)化所需資金，為新移民提供保障房和基本公共服務(wù)，同時進(jìn)行必要的財(cái)稅制度改革，破解土地財(cái)政“頑疾”，來提升政府運(yùn)行效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，并通過新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工市民化來轉(zhuǎn)移過剩農(nóng)村勞動力，使分散的小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展?？傊?，“中性政府”通過打財(cái)政、金融、土地、稅收等“政策組合拳”進(jìn)行改革創(chuàng)新，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。具體應(yīng)遵循如下四條準(zhǔn)則：（1）土地征收應(yīng)是中性政府為維護(hù)公共利益，在符合規(guī)劃和用途管制前提下進(jìn)行；（2）土地征收應(yīng)將人的城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級；（3）要界定土地產(chǎn)權(quán)，充分尊重土地產(chǎn)權(quán)完整性，保障失地農(nóng)民居住權(quán)和長遠(yuǎn)生計(jì)；（4）政府要保證征地過程中用地成本公開、財(cái)務(wù)平衡，征地不應(yīng)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段。

（二）我國土地征收制度改革的具體措施

1.修改相關(guān)法律條文，縮小征地范圍，打破征地政府壟斷，實(shí)行政府征收與市場轉(zhuǎn)讓“雙軌制”。目前的集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)制度是指在保持現(xiàn)有土地所有權(quán)不變條件下，不經(jīng)過土地征收，直接進(jìn)入市場交易、流轉(zhuǎn)，土地產(chǎn)權(quán)所有人能獲得相當(dāng)部分土地增值收益。但現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏財(cái)稅體制改革和產(chǎn)權(quán)改革等相應(yīng)的配套制度，土地增值收益大部分被政府部門、村委會等占有。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程遠(yuǎn)未完成的中國，把我國土地征收范圍限定于狹義的公共設(shè)施的主張，從國際比較來看，并不具有現(xiàn)實(shí)可行性。除了土地供應(yīng)的政府強(qiáng)制征收之外，集體建設(shè)用地要改變建筑規(guī)劃以及相應(yīng)的容積率后入市流轉(zhuǎn)（這常常涉及到公共利益，從而包括在廣義的土地征收制度內(nèi)），必須一部分提供給原土地所有權(quán)人或使用權(quán)所有人按規(guī)劃使用（抵稅地），具體多少以土地權(quán)益人在規(guī)劃變更前后土地價(jià)值不變?yōu)闇?zhǔn)，可以通過設(shè)立集體股份公司解決失地農(nóng)民就業(yè)和長遠(yuǎn)生計(jì)；其他部分要全部劃撥給地方政府使用，將地方政府的建設(shè)用地指標(biāo)和人口城鎮(zhèn)化掛鉤，地方政府可以出售一部分土地所得財(cái)政收入用于分?jǐn)偘ㄊУ剞r(nóng)民在內(nèi)的人口城鎮(zhèn)化成本，激勵地方政府提供一般公共服務(wù)，這部分土地入市流轉(zhuǎn)也能優(yōu)化資源配置效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，政府獲得的另一部分用于建設(shè)保障房和公益設(shè)施用地。人口城鎮(zhèn)化的有序、良性發(fā)展必將促進(jìn)農(nóng)村人口的遷出，發(fā)展農(nóng)村的適度規(guī)模經(jīng)營成為可能，這與人口城鎮(zhèn)化的結(jié)合將能推進(jìn)農(nóng)村內(nèi)生式發(fā)展，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。實(shí)際上，應(yīng)該進(jìn)行全面頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)配套改革，有序推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，這有利于降低政府征地權(quán)限，打破現(xiàn)行的政府壟斷土地一級市場的土地征收制度，并使政府通過土地供應(yīng)指標(biāo)逆周期調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，有利于優(yōu)化資源配置效率，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，進(jìn)而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

2.將城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與人口戶籍化指標(biāo)相結(jié)合，將土地征收的增值收益優(yōu)先用于農(nóng)民工市民化。我國土地征收制度改革并不能從地方政府“土地財(cái)政”和隨意變更土地規(guī)劃和用途管制的極端，走向城中村、城郊村農(nóng)民和房地產(chǎn)開發(fā)商在缺乏實(shí)際有效繳稅情況下完全瓜分土地收益的另一極端，而是要在中性政府和財(cái)務(wù)平衡條件下合理安置以農(nóng)民工、大學(xué)畢業(yè)生為主的移居就業(yè)人口為關(guān)鍵，并保障失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)；還可以通過土地股份化、允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)等“政策組合拳”進(jìn)行改革創(chuàng)新，從而激發(fā)出地方政府的支持，推動農(nóng)村基層自治，使地方政府?dāng)[脫“土地財(cái)政”和債務(wù)惡化的泥潭。土地征收制度改革的思路不應(yīng)是讓以城中村、城郊村農(nóng)民為主的農(nóng)村集體從集體建設(shè)入市流轉(zhuǎn)中獲得大部分增值收益，而是著眼于解決失地農(nóng)民就業(yè)和長遠(yuǎn)生計(jì)。土地規(guī)劃與用途管制權(quán)歸中性政府，收益主要被中性政府用于人口城鎮(zhèn)化建設(shè)，供社會分享。實(shí)際上，改革土地征收制度必須首先要破解“土地財(cái)政”問題，這需要“刮骨療傷”深化財(cái)稅體制改革，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，逐步建立起以財(cái)產(chǎn)稅為主的地方財(cái)稅體系，允許地方政府發(fā)行市政債，從而建設(shè)具有廣泛代表性的、不偏袒利益集團(tuán)的、著眼于經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)利益的“中性政府”[14]。中性政府要按照“財(cái)務(wù)平衡”的原則有序推進(jìn)土地征收制度改革，政府從土地征收中獲得的所有財(cái)政收入必須悉數(shù)用于人口城鎮(zhèn)化，不能挪用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)等其他方面，可以實(shí)行創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，更多引導(dǎo)社會資本參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

3.通過確權(quán)頒證界定權(quán)利邊界，公正補(bǔ)償失地農(nóng)民，允許集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制后入市。在缺乏初始資本的中國，通過將分稅制改革、官員晉升錦標(biāo)賽和土地貨幣化結(jié)合產(chǎn)生了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速、標(biāo)尺競爭等正面效應(yīng)，同時也引起了市場分割和收入差距擴(kuò)大等負(fù)面效應(yīng)，因此必須要進(jìn)行土地征收制度的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從當(dāng)前主要由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷（政府土地征收）轉(zhuǎn)向今后更多的誘致性制度變遷（集體建設(shè)用地入市，理順利益分配），結(jié)合中國國情實(shí)行農(nóng)村土地的確權(quán)頒證等改革，有利于明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，增加土地流轉(zhuǎn)，從而可提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)生式發(fā)展，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有助于轉(zhuǎn)換工業(yè)用地和商住用地之間的資源配置，提高土地利用效率，使市場趨于完善，從而減弱制度剛性，最終促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

4.通過稅收、減步法（抵稅地）等手段實(shí)際調(diào)節(jié)土地在所有、占用、保有和轉(zhuǎn)讓各環(huán)節(jié)的壟斷收益?！吨腥A人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@就意味著只有把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，才能滿足城市化進(jìn)程中的新增土地需求。實(shí)際上，土地供應(yīng)的市場化程度提高后，土地大幅度增值，政府能增加財(cái)政收入（租金）來滿足日益增多的民生支出和發(fā)展需求，但需要厘清政府與市場之間的關(guān)系，建設(shè)中性政府，強(qiáng)化財(cái)務(wù)平衡。具體可以借鑒日本的“減步法”、中國臺灣地區(qū)的“平均地權(quán)、漲價(jià)歸公”等手段實(shí)際調(diào)節(jié)土地在所有、占用、保有和轉(zhuǎn)讓各環(huán)節(jié)的壟斷收益，通過確?！肮a(bǔ)償”，讓被征地農(nóng)民得以分享部分土地增值收益，提供多種安置補(bǔ)償方式選擇，使“人、戶、房、地、股”都有保障，這有利于保障失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)，使地方政府?dāng)嗄蹋ā巴恋刎?cái)政”）換糧（人口城鎮(zhèn)化），推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

（三）有序推進(jìn)我國土地征收制度改革的步驟

1.做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。土地征收制度改革涉及多個領(lǐng)域和部門，必須做好頂層設(shè)計(jì)。具體而言，要修改相關(guān)法律條文，縮小征地范圍，實(shí)行政府征收與市場轉(zhuǎn)讓“雙軌制”，最終建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。同時，要從組織領(lǐng)導(dǎo)、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障等方面，全面做好改革試點(diǎn)保障工作。

2.堅(jiān)持試點(diǎn)先行，做到風(fēng)險(xiǎn)可控。通過確權(quán)頒證界定權(quán)利邊界，公正補(bǔ)償失地農(nóng)民，允許集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制后入市。國土資源部要對改革事項(xiàng)進(jìn)行分類，對中央已提出的基礎(chǔ)改革方向，要制定具體實(shí)施方案；對一些風(fēng)險(xiǎn)較大、存有爭議、認(rèn)識還不深入但又必須推進(jìn)的改革，積極進(jìn)行局部先行試點(diǎn)，取得充分經(jīng)驗(yàn)后再逐步進(jìn)行全面推廣和分類指導(dǎo)。各地要在批準(zhǔn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際情況，因地制宜，不得擅自擴(kuò)大范圍或改變內(nèi)容。要建立重大改革決策影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，確定風(fēng)險(xiǎn)等級，分類實(shí)施，確保改革試點(diǎn)工作健康有序推進(jìn)。

3.注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保整體推進(jìn)。土地征收制度改革與財(cái)稅制度改革、社會保障制度、戶籍制度改革、地方政府政績考核制度改革等高度相關(guān)，必須統(tǒng)籌安排，整體推進(jìn)。在推進(jìn)征地制度改革時，要通過稅收、“減步法”（抵稅地）等手段實(shí)際調(diào)節(jié)土地在所有、占用、保有和轉(zhuǎn)讓各環(huán)節(jié)的壟斷收益，還要統(tǒng)籌推進(jìn)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度改革，將城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與人口戶籍化指標(biāo)相結(jié)合，將土地征收的增值收益優(yōu)先用于農(nóng)民工市民化。

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Abstract：To deepen fiscal and tax reform as the starting point， within the framework of international comparative analysis perspective and Chinese practice， this papers research focused on main divergence and reform path of land expropriation institution， and made several specific policy recommendations： （1） to break the government monopoly of land， implement “dual track” of governments land expropriation and market transfer； （2） to use the valueadded benefits of land acquisition first for the urbanization of migrant workers； （3） by determining the right certification boundaries to define the rights and fair compensation for landless farmers； （4） through taxation， reduction step and other means to adjust the monopoly gains of land in occupation， retaining， transferring etc.

Key words：land expropriation institution； taxation； urbanization；reform route