農(nóng)村宅基地及土地流轉(zhuǎn)模式的分析

文/賈廣葆

農(nóng)村宅基地及土地流轉(zhuǎn)模式的分析

文/賈廣葆

一、農(nóng)村宅基地

1.宅基地是指農(nóng)村村民所建房屋以及與房屋和居住生活有關(guān)的建設(shè)物和設(shè)施用地。宅基地包括構(gòu)筑物、建筑物用地以及附屬物的用地，附屬物用地一般指自然輔助用房、庭院、生活用地以及生活用房中的生產(chǎn)場地。宅基地主要有三種類型：農(nóng)村已建房屋、建過房屋但無上蓋物的構(gòu)筑物、準(zhǔn)備建房的規(guī)劃用地。

2.宅基地在現(xiàn)有政策法規(guī)條件下具有以下一般性特征。

一是集體性。宅基地的使用權(quán)人必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，不是集體經(jīng)濟組織成員，不享有該組織成員包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的一切權(quán)利和利益。不僅宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，其宅基地使用權(quán)也只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

二是福利性。宅基地制度完全是一種福利性的分配制度，農(nóng)村村民都可以無償享有宅基地使用權(quán)，可以無償、合法獲得基本的生活、居住條件下的宅基地使用權(quán)。

三是保障性。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅，對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地，宅基地具有可靠的保障性功能。

四是財產(chǎn)性。宅基地是農(nóng)村村民用以安身立命的、基本的家庭重要財產(chǎn)，宅基地作為用益物權(quán)，首先表現(xiàn)在宅基地使用權(quán)人可以對宅基地長期占有、使用的權(quán)利，有權(quán)利用宅基地建造房屋及其附屬設(shè)施。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地的不斷改革創(chuàng)新和政策法規(guī)的不斷完善，宅基地占有、使用、收益等完整的財產(chǎn)性特點正日益顯示出來。

3.宅基地的法律特征。

第一，集體所有。1982年《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國有所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有?！?/p>

第二，一戶一宅?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

第三，符合規(guī)劃。《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空白閑地?！?/p>

第四，有限流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)可以在同一集體土地所有權(quán)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，即宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體可以是同一農(nóng)民集體內(nèi)部成員。本農(nóng)民集體之外的城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民不得取得該農(nóng)民集體所有的土地的宅基地使用權(quán)。

第五，用益物權(quán)?！段餀?quán)法》宅基地使用權(quán)的規(guī)定是“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”，少了重要的“收益權(quán)”這項權(quán)利。

第六，無償享有。農(nóng)村集體組織成員無償享有宅基地的使用權(quán)。2004年國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員需要宅基地建房的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟組織提出申請，并在本集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公布。報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報縣（市）審批。

第七，不得抵押。《物權(quán)法》規(guī)定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外?！稉?dān)保法》規(guī)定：宅基地使用權(quán)不得抵押。

第八，房屋不得單獨設(shè)定抵押權(quán)?！段餀?quán)法》規(guī)定：以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押?！稉?dān)保法》規(guī)定：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。

第九，兩種法律事實并存?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定：“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，其地上的建筑物、其他附著物所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓?！边@反映了兩種法律事實并存的狀態(tài)，而流轉(zhuǎn)的對象沒有限制，即購買了土地使用權(quán)的同時也購買了地上的房屋，購買了宅基地房屋的同時也購買了房屋所有范圍的土地使用權(quán)。

第十，房屋可以繼承。我國法律沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)的繼承問題，但若宅基地上有房屋存在，則房屋應(yīng)當(dāng)可以繼承?！独^承法》規(guī)定：“公民的房屋屬公民的個人合法財產(chǎn)，私有財產(chǎn)的繼承權(quán)依法應(yīng)得到保護”。1995年國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定：“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)?！?/p>

第十一，宅基地終止。法律沒有規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用期限，實踐中宅基地使用權(quán)的有償期限一般隨同于地上房屋的自然年限，只要房屋存在并有合法的房屋所有人，宅基地使用權(quán)就不會丟失。宅基地終止的原因大體有以下兩種：國家征收宅基地和國家為了公共利益需要征收集體所有的土地而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)終止。無償收回有三種情況：宅基地使用權(quán)人長期閑置宅基地，宅基地使用權(quán)人擅自改變土地用途，繼承的宅基地上房屋消失。

4.宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民依法取得的在宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權(quán)利，《物權(quán)法》第152-155條對“宅基地使用權(quán)”作了規(guī)定。宅基地屬于集體所有，使用宅基地的農(nóng)民不得將其轉(zhuǎn)讓、買賣、出售和抵押。如果農(nóng)民要將宅基地上的住宅轉(zhuǎn)賣，只能將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的村民。黨的十八大以后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革取得了突破：把集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置，實現(xiàn)落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，即充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作用。

5.農(nóng)村村民能否單獨出賣宅基地？我國現(xiàn)有法律規(guī)定，農(nóng)民村民對土地只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)，因此不能行使對宅基地的處分權(quán)。農(nóng)民非法出賣宅基地，縣級以上人民政府土地管理部門有權(quán)沒收其違法所得，限期拆除或沒收在買賣的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，還可處以非法所得50%的罰款。國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！眹鴦?wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?/p>

6.農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓必須控制在一定范圍內(nèi)，并具備五個必備條件：（1）轉(zhuǎn)讓人擁有兩處以上的農(nóng)村住房（含宅基地）；（2）轉(zhuǎn)讓人與受讓人為同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員；（3）受讓人沒有住房和宅基地，且符合宅基地使用權(quán)分配條件；（4）轉(zhuǎn)讓行為須征得本集體經(jīng)濟組織同意；（5）宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓，必須與合法建造的住房一并轉(zhuǎn)讓。

7.農(nóng)村宅基地能否流轉(zhuǎn)？《物權(quán)法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得，行使和轉(zhuǎn)讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?/p>

8.農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點的內(nèi)容是什么？2015年8月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，賦予“兩權(quán)”抵押融資功能，開展“兩權(quán)”抵押貸款試點。試點地區(qū)加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證，探索對通過流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。

二、土地托管流轉(zhuǎn)模式

1.土地托管流轉(zhuǎn)模式是指在家庭承包、分散經(jīng)營基礎(chǔ)上，針對目前農(nóng)業(yè)勞動力非就業(yè)比例大、雇工成本高、農(nóng)戶不愿放棄土地的現(xiàn)實，由出外打工的農(nóng)民、農(nóng)民合作社、聯(lián)合社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶、家庭農(nóng)場將所承包的土地以全托或半托方式委托給“農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)主體”，由后者提供全程經(jīng)營和服務(wù)，實現(xiàn)經(jīng)營服務(wù)提供者（經(jīng)營服務(wù)主體）的服務(wù)規(guī)模擴增和效益增加，以及使被服務(wù)者（農(nóng)戶、合作社和其他經(jīng)營服務(wù)者）生產(chǎn)更加便利和成本降低，走出一條從“低端”到“高端”、從“單一”到“規(guī)模”、從“種子”到“餐桌”，以服務(wù)規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營為核心的實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路子。

2.土地托管流轉(zhuǎn)模式具有五方面的優(yōu)勢。

一是它不觸動家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)，土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)還在農(nóng)民手里，土地托管“經(jīng)營服務(wù)主體”僅僅是農(nóng)民的“土地管家”。

二是土地托管后，土地產(chǎn)出的增益部分和國家的惠民政策，除土地托管相關(guān)方應(yīng)分成的部分外，均歸農(nóng)民所有，有效解決了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地只獲得約定租金而無法獲取租出土地增值效益的弊端。

三是托管后的土地，經(jīng)市場化運作、規(guī)?；?jīng)營，議價能力比較強。

四是由于土地托管不涉及產(chǎn)權(quán)變更，不產(chǎn)生租金，不需要改變土地用途，克服了“非農(nóng)化”、“非糧化”，有利于保障糧食安全。

五是土地托管通過“經(jīng)營服務(wù)主體”平臺的組織運營、產(chǎn)權(quán)細(xì)分、種植外包、產(chǎn)品直銷，一方面促進(jìn)形成團體的能力，培育更多能干的種植、管理、營銷企業(yè)家隊伍，另一方面吸引了一批外出青壯年返鄉(xiāng)參與土地托管經(jīng)營管理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)分工和農(nóng)業(yè)專業(yè)化，有效解決了“誰來種田”、“如何種田”、“誰來經(jīng)營”、“誰來服務(wù)”的難題。

3.“土地托管流轉(zhuǎn)模式”的作用。一是“土地托管流轉(zhuǎn)模式”，將帶來土地要素的優(yōu)化配置和經(jīng)營效率的大幅提高，農(nóng)民、土地經(jīng)營者、土地托管方以及地方政府都會得到由土地集中帶來的適度規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)效益和土地增值的利益。

二是“土地托管流轉(zhuǎn)模式”，適應(yīng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局轉(zhuǎn)型變化。為適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，應(yīng)對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局轉(zhuǎn)型，以土地托管為切入點，創(chuàng)新為農(nóng)服務(wù)組織體系，培育土地托管經(jīng)營服務(wù)主體，開辟一條農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的新路徑，走出一條以服務(wù)規(guī)?；苿愚r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路子。

三是“土地托管流轉(zhuǎn)模式”，對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民將產(chǎn)生多元的多重效應(yīng)。通過土地托管使土地資源得到盤活，進(jìn)而實現(xiàn)規(guī)?；?、集約化、資本化運營，不僅保護了土地，提高了經(jīng)營效力和內(nèi)涵價值，而且可以釋放固化在農(nóng)村土地上的巨量資本，產(chǎn)生多重的效應(yīng)。

四是“土地托管流轉(zhuǎn)模式”，有效破解了土地細(xì)碎、經(jīng)營分散、耕地閑置、經(jīng)營粗放等難題，帶來土地要素的優(yōu)化配置。土地托管能夠把單一、分散、細(xì)碎的土地，通過“農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)主體”這一平臺聯(lián)結(jié)成片，針對農(nóng)村一些閑置、擱荒、經(jīng)營粗放的土地和對一些無力耕種、勞力不足的農(nóng)戶，以土地托管的方式，實現(xiàn)土地的集中連片和適度規(guī)?；?，實施“半保姆式”、“全保姆式”、“菜單式”、“全程定制式”服務(wù)，有效解決土地細(xì)碎、分散、閑置、粗放等問題。土地托管模式下的土地流轉(zhuǎn)將帶來土地要素的優(yōu)化配置和經(jīng)營效率的大幅提高，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營的集約化、專業(yè)化、組織化和社會化，增強了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

五是“土地托管流轉(zhuǎn)模式”，催生了“農(nóng)民土地股份合作社”和“土地托管經(jīng)營服務(wù)主體”的制度創(chuàng)新。農(nóng)村土地股份合作社、聯(lián)合社所形成一定規(guī)模的土地集中和生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，能夠有效吸引“經(jīng)營服務(wù)主體”，促成土地經(jīng)營同“經(jīng)營主體”的合作交易，有效解決“誰來經(jīng)營”、“誰來服務(wù)”的問題。適度的土地規(guī)模帶動、激勵“經(jīng)營主體”競爭農(nóng)村土地托管經(jīng)營，能夠有效降低農(nóng)戶及合作社、聯(lián)合社對“經(jīng)營主體”管理人員的監(jiān)督與考核成本，同時，也能有效降低農(nóng)戶、合作社、聯(lián)合社等相關(guān)企業(yè)之間關(guān)于合作剩余享益分配的談判協(xié)調(diào)成本以及有效降低服務(wù)交易成本。

三、農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式

1.農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中規(guī)范有序引入信托制度，充分利用成熟的信托制度、財產(chǎn)隔離、財產(chǎn)保護、財產(chǎn)管理和資本匯集等功能，將農(nóng)民手中的土地資源、投資者手中的民間資本、專業(yè)公司手中的管理技術(shù)合為一體，組成農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托，在一定程度上實現(xiàn)資源、資本、技術(shù)三者的深度融合。農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)，實質(zhì)上是一種用益物權(quán)的信托化，其過程是將農(nóng)村土地使用權(quán)，暫時流轉(zhuǎn)到信托公司的平臺，委托信托公司進(jìn)行經(jīng)營管理，而專業(yè)農(nóng)業(yè)公司則通過信托公司得到一定時間內(nèi)的土地使用權(quán)，主要包括農(nóng)用地的土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)以及宅基地使用權(quán)等。

2.農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)作用意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是信托公司擁有信托法特有的一些制度優(yōu)勢：比如嚴(yán)格的法律認(rèn)可的“破產(chǎn)隔離”、信托財產(chǎn)的“獨特性”、信托公司的“跨界融合”，信托公司可以將貨幣、資本和實業(yè)有機融合在一起，以實現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合、消費和投資的結(jié)合。把眾多的信托業(yè)所具備的法律制度優(yōu)勢，規(guī)范有序引入農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，將會使農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托模式的運用具有不可比擬的特殊優(yōu)勢。

二是信托財產(chǎn)所有權(quán)的分離性，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托提供了實現(xiàn)的可能，使得農(nóng)地所有者與受益者可在法律上實現(xiàn)分離，把農(nóng)用地的權(quán)利進(jìn)行組合，再對農(nóng)地的所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行有效分離，將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)暫時讓渡，流轉(zhuǎn)到信托公司的平臺，既保護了農(nóng)民權(quán)益，推動土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)用地利用效率，又解決了農(nóng)民權(quán)利主體和土地規(guī)?；?jīng)營之間的矛盾。

三是信托制度財產(chǎn)隔離、降低風(fēng)險、保障權(quán)益的功能，能夠通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托規(guī)范有效聚集土地資源，最大程度地保障了土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)民的土地收益。信托制度引進(jìn)資金、匯集資本、規(guī)范融資的功能，能夠通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托最大程度引進(jìn)社會資本參與土地的經(jīng)營，有效解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展所需的融資渠道和資金困難的問題。信托制度系統(tǒng)、成熟的專業(yè)理財?shù)毓δ?，能夠通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托的一系列運作最大程度地促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。在土地用途不變的情況下，通過土地集約節(jié)約規(guī)模經(jīng)營，可提升土地增值的利潤空間，取得土地增值收益，促進(jìn)土地資源的高效利用。信托制度優(yōu)秀的管理體系，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托運作，把一整套的信托管理體系融入其中，可提高自身信托的管理能力。通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托，可培育和管理農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)，將非典型化的財產(chǎn)權(quán)利融入市場中，確保參與各方獲得盡可能穩(wěn)定的收益。

四是農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)這一模式通過信托公司介入土地流轉(zhuǎn)，將農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，并通過三個主體的參與，不僅成功對接了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)專業(yè)公司各級的需求，扮演了受托方和農(nóng)地的雙重角色，而且能夠?qū)①Y本要素、土地要素、管理技術(shù)要求有效有機結(jié)合于一體，有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率，使土地流轉(zhuǎn)信托更好地適應(yīng)農(nóng)村集體土地改革。

3. 農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)必須具備五個前提條件。

一是必須對農(nóng)地信托財產(chǎn)身份權(quán)利進(jìn)行明確、規(guī)范的法律界定。農(nóng)地信托財產(chǎn)身份權(quán)利是推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托模式最基本的條件，也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托在法律上必須解決的問題。

二是必須把農(nóng)民利益始終放在首位，確保農(nóng)民享有充分的土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)和流轉(zhuǎn)方式的選擇權(quán)。

三是必須使農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托作為一種財產(chǎn)制度，能夠進(jìn)行登記、轉(zhuǎn)移、變更，真正成為一種信托關(guān)系。

四是必須使農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托的參與各方得到相應(yīng)的利益回報。參與各方得到相應(yīng)的利益回報，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托模式成功運作的關(guān)鍵。

五是必須使農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托后不改變其農(nóng)地性質(zhì)，不能讓農(nóng)民失去土地。

（作者單位：大連房地產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)學(xué)會）