國外城鎮(zhèn)化中城市規(guī)模結(jié)構(gòu)演化經(jīng)驗(yàn)及借鑒

李毅震

內(nèi)容摘要：當(dāng)前我國正處在城鎮(zhèn)化加速與城市體系重構(gòu)的重疊期，通過考察國外經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與地理?xiàng)l件決定了巴西的“特大城市-貧民窟”與日本的“特大城市-快速交通系統(tǒng)-遠(yuǎn)郊睡城”模式均不適合我國。根據(jù)德國的“分散型城鎮(zhèn)化”與美國的“城市群落-郊區(qū)化”經(jīng)驗(yàn)，在城市通勤、用地與生態(tài)環(huán)境壓力驟增背景下，我國應(yīng)調(diào)整阻礙城市規(guī)模結(jié)構(gòu)分散化的城市行政層級、區(qū)劃設(shè)置、財(cái)稅政策與績效考核方式，將城鎮(zhèn)化重點(diǎn)放在二、三線城市，宏觀上堅(jiān)持走分散型的城市群道路，微觀上著力構(gòu)建復(fù)合型功能的衛(wèi)星城與大都市區(qū)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 ? ?城市體系 ? ?城市規(guī)模結(jié)構(gòu) ? 城市群

引言

城市體系的規(guī)模等級結(jié)構(gòu)是一類重要的空間經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最為重要的綜合性特征。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。然而，關(guān)于我國適合何種城市規(guī)模結(jié)構(gòu)、以及應(yīng)當(dāng)以何種規(guī)模級別的城市作為發(fā)展重心，卻存在長期爭議。從20世紀(jì)80年代到90年代初，考慮到要素初始分布的分散化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制率先開放、以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起等因素，理論研究與實(shí)踐政策側(cè)重“離土不離鄉(xiāng)”的小城鎮(zhèn)模式（費(fèi)孝通，1984;許學(xué)強(qiáng)等，1988）。從20世紀(jì)末開始，大城市規(guī)模擴(kuò)張成為我國城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)，相應(yīng)研究也轉(zhuǎn)而支持發(fā)展大城市或超大城市（楊波等，2006）。雖然當(dāng)前“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”已被明確為新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)方針，然而這種原則性意見難以形成硬性約束或激勵，實(shí)際上也沒有扭轉(zhuǎn)近年來我國大城市持續(xù)加速膨脹的局面。

隨著我國城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的兩級分化與位序分布的扁平化，一些大中城市普遍出現(xiàn)“城市生態(tài)超載”與“城市病”蔓延問題，引發(fā)學(xué)術(shù)界與決策層再次反思我國城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的適宜性與調(diào)整優(yōu)化問題。2015年中央城市工作會議即指出，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，應(yīng)將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)。德、美、日、巴西等國家在歷史上都曾經(jīng)歷過城鎮(zhèn)化飛躍與城市體系的重構(gòu)，最終形成了各具特色、各有長短的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)演化路徑。通過借鑒這些先行國家的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，有助于厘清城市規(guī)模結(jié)構(gòu)演化的一般規(guī)律，反思我國城市規(guī)模結(jié)構(gòu)發(fā)展歷史，進(jìn)而結(jié)合我國人口、資源與環(huán)境稟賦特征，提出調(diào)整、優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)結(jié)論與對策建議。

德國城鎮(zhèn)化中的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)演化—分散型城鎮(zhèn)化

在1840-1871年的德國城鎮(zhèn)化初期，工業(yè)革命的開展使得德國的城市數(shù)量及人口迅速增加，為城鎮(zhèn)化的建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。這一時期的新興城市主要是以工礦業(yè)優(yōu)勢吸引投資與勞動力集聚，例如魯爾區(qū)的多特蒙德、杜伊斯堡等。但是和英、法等國相比，德國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍然開始較晚，而且初始城市規(guī)模普遍偏小。

1871年實(shí)現(xiàn)民族統(tǒng)一后，德國的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重已接近70%，開始進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的黃金期。如圖1所示，從1871年到1910年，德國的城鎮(zhèn)化率由36.1%快速上升到60%，年均提高0.82個百分點(diǎn)，僅用了40年時間就由一個落后的農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)榱艘粋€工業(yè)化、城鎮(zhèn)化社會。但是，這一時期德國的城鎮(zhèn)化重點(diǎn)在大城市。期間首都柏林人口超過了200萬，成長為歐洲第三大城市與世界第五大城市;10萬人口以上城市的人口比重從4.8%增加到了21.3%，增長超過4倍;而10萬人口以下城市的人口比重僅增長了不到2倍（Wolfgang Kollmann，1974）。

在第一次與第二次世界大戰(zhàn)期間，德國的城市變?yōu)閺U墟，大量人口死于戰(zhàn)爭，城鎮(zhèn)化進(jìn)程幾乎停滯。二戰(zhàn)以后，隨著經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)與產(chǎn)業(yè)升級，德國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也進(jìn)入了一個新的階段。一方面，德國的城鎮(zhèn)化速度減慢，城鎮(zhèn)化率從1950年的64.7%緩慢上升為1970年的71.4%，此后一直維持在75%左右。另一方面，戰(zhàn)后德國城鎮(zhèn)化的規(guī)模結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，由大城市集中膨脹模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾行〕鞘袨橹鲗?dǎo)的分散型城鎮(zhèn)化模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，德國100萬人口以上大城市的人口占全國人口的比重由1960年的8.44%，下降到了2005年的7.75%。產(chǎn)生這種轉(zhuǎn)變的原因有：一是大城市由于居住成本上漲、交通擁擠、環(huán)境污染等問題而逐漸失去原有的吸引力;二是中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施與生活環(huán)境快速改善從而吸引人口與產(chǎn)業(yè)集聚;三是傳統(tǒng)上德國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移一直以單個人的近距離流動為主，大都流向居住地周邊的小城市或小城鎮(zhèn)，沒有發(fā)生人口大規(guī)?！翱鐓^(qū)域”流向大城市的現(xiàn)象。

雖然德國的城鎮(zhèn)化起步較晚，前期也出現(xiàn)了集中化趨勢;但是德國后來居上，經(jīng)歷了從數(shù)量擴(kuò)張到質(zhì)量提升、從集中膨脹到中心擴(kuò)散的發(fā)展歷程，表現(xiàn)出明顯的諾瑟姆曲線規(guī)律。當(dāng)今德國的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局更加均衡，大城市原有的“城市病”得到明顯緩解，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距不斷縮小，城市文明在更廣闊范圍擴(kuò)散，成為發(fā)達(dá)國家中的城鎮(zhèn)化典范。

美國城鎮(zhèn)化中的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)演化—城市群落與郊區(qū)化

從建國到18世紀(jì)中葉，美國一直是一個典型的農(nóng)業(yè)國家。如圖2所示，1860年美國的城鎮(zhèn)化率僅為20%，人口超過2500人的城市僅有392個，并且美國的初始城市分布十分不平衡，主要集中在東北的老殖民地區(qū)域。在19世紀(jì)末20世紀(jì)初的第二次工業(yè)革命時期，美國抓住機(jī)遇一躍發(fā)展為資本主義世界頭號強(qiáng)國。在工業(yè)化與戰(zhàn)爭需求的強(qiáng)力推動下，美國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也開始突飛猛進(jìn)，從1860年的20%持續(xù)上升到了1960年的70%，基本實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。

如圖2所示，1920年時美國的城鎮(zhèn)化水平為51.2%，基本進(jìn)入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展的中期后半段，這和我國當(dāng)前所處城鎮(zhèn)化階段相當(dāng)，并一直持續(xù)到1960年左右進(jìn)入城鎮(zhèn)化后期。在這40年間，雖然美國的城鎮(zhèn)化增速有所下降，但是其城鎮(zhèn)人口遵循著東北部→中西部→西部→南部的軌跡快速遷移 ，最終使得美國城市的規(guī)模等級差距不斷縮小，城鎮(zhèn)化格局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)出均衡發(fā)展的良好態(tài)勢。這一點(diǎn)值得同處于城鎮(zhèn)化加速階段，并且地理稟賦相似的中國學(xué)習(xí)。美國順利實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模結(jié)構(gòu)趨同化的原因，首先在于道路、鐵路等陸上交通體系的完備與汽車的普及為人口與就業(yè)機(jī)會的分散化提供了客觀條件;其次是以國防、航天、新科技等產(chǎn)業(yè)為代表的工業(yè)中心從傳統(tǒng)的東北部轉(zhuǎn)移到了中西部;再加上西部、南部諸州在土地、礦產(chǎn)、原材料、財(cái)稅政策等方面的相對優(yōu)勢，最終促成了沿太平洋城市帶、南部城市帶的快速興起。

1960年以后，美國在高度城鎮(zhèn)化的背景下引領(lǐng)了當(dāng)代發(fā)達(dá)國家的兩大新潮流：“大都市區(qū)化”與“郊區(qū)化”。一方面，一些超大城市發(fā)揮較強(qiáng)的輻射與擴(kuò)散效應(yīng)，有力地帶動了周邊中小城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，各級別城市與周邊小城鎮(zhèn)在空間上連接成片，在職能上分工協(xié)作、相互依存，形成了諸如沿大西洋、中部五大湖、沿太平洋等幾個大都市區(qū)。另一方面，隨著大城市及城市中心區(qū)的人口擁擠、基礎(chǔ)設(shè)施老化、環(huán)境污染等“城市病”日益嚴(yán)峻，再加上交通系統(tǒng)和信息技術(shù)進(jìn)步的支撐，美國主要大中城市均出現(xiàn)了快速郊區(qū)化趨勢。在美國郊區(qū)化過程中，首先是城市人口、尤其是迅猛增長的中產(chǎn)階層率先遷往地理空間更寬裕、居住環(huán)境更舒適的郊區(qū)居住，隨后，低附加值的工商業(yè)也隨之向運(yùn)營成本更低的郊區(qū)轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為“人口的郊區(qū)化-制造業(yè)的郊區(qū)化-零售業(yè)的郊區(qū)化-寫字樓的郊區(qū)化”的次序規(guī)律，最終實(shí)現(xiàn)了人口與產(chǎn)業(yè)的多中心擴(kuò)散，有效避免了“城市病”惡化。

日本城鎮(zhèn)化中的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)演化—集中型城鎮(zhèn)化

日本從1920年開始進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速階段，城鎮(zhèn)化率從1920年的18%快速攀升到1938年的38%，并且新增城市人口主要集中在少數(shù)幾個重工業(yè)城市。隨著二戰(zhàn)的爆發(fā)，日本的城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到對外侵略戰(zhàn)爭的嚴(yán)重影響，出現(xiàn)中斷與倒退。

二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)開始騰飛，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也進(jìn)入黃金期。日本的城鎮(zhèn)化率從1950年的37%飛速上升到1975年的76%，年均增長達(dá)1.3個百分點(diǎn)。但是，直到20世紀(jì)60年代之前，日本的快速城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為生產(chǎn)與人口集中于東京、大阪等城市核心區(qū)。如表1所示，從1945年到1965年，每年平均大約有27.2萬移民凈遷入東京大都市區(qū)，而且其中大都是遷往東京市區(qū)。

20世紀(jì)60年代以后，東京、大阪等大城市的市區(qū)人口過度膨脹引發(fā)房價高漲、交通擁擠、生態(tài)環(huán)境惡化等“城市病”，日本的城鎮(zhèn)化在“擁擠成本”的壓力下開始朝郊區(qū)化與衛(wèi)星城方向發(fā)展。如表1所示，1965年以后，東京市周邊郊區(qū)（縣）對移民的吸納力逐漸超過了市區(qū)，東京市反而成為人口凈流出地區(qū)。這些新興中小城市不僅填補(bǔ)了大城市之間的鄉(xiāng)村地帶，而且在不同等級城市之間形成居住與就業(yè)相分離的職能分工格局，最終發(fā)展為優(yōu)勢互補(bǔ)、相互依存的大都市區(qū)。

時至今日，日本仍是世界上集中型城鎮(zhèn)化的典型代表。首都東京市中心的4個特別區(qū)白天人口為330.6萬，人口密度接近5.5萬人每平方公里;而擴(kuò)張相連的大東京圈城區(qū)人口達(dá)3670萬，約占日本總?cè)丝诘?8%，是目前全球規(guī)模最大的巨型都市區(qū)（范紅忠，2010）。人口與產(chǎn)業(yè)的高度集中給東京帶來了通勤及住房成本的巨大困擾。盡管東京擁有全球最復(fù)雜、最密集、最高效的鐵道運(yùn)輸系統(tǒng)，但是由于每個工作日有500多萬人上下班，導(dǎo)致朝夕交通異常擁擠，人均通勤時間達(dá)到3個小時，被稱為“通勤地獄”（Huraya Hiroka，2007）。并且，東京也是世界上房價最高的城市之一。在通勤與住房壓力下，人均收入與人類發(fā)展指數(shù)都位居日本第一的東京人卻普遍缺乏幸福感。據(jù)2002年日本官方調(diào)查，只有41%的東京人感到幸?；蚝苄腋＃饔^幸福感排名全國第16位。

日本的“超大城市-快速交通系統(tǒng)-遠(yuǎn)郊區(qū)睡城”模式并不適合中國。首先，日本是一個國土狹窄、資源貧瘠的國家;而中國地域廣闊，僅靠幾個超大城市的擴(kuò)散力無法覆蓋更大面積，只會造成區(qū)域凹陷。其次，日本是在科技、教育與工業(yè)實(shí)力雄厚基礎(chǔ)上開始城鎮(zhèn)化加速的，而中國以農(nóng)村人口為主的流動勞動力大軍無法支撐龐大而昂貴的快速交通系統(tǒng)。最后，中國至上而下的城市行政層級更容易導(dǎo)致資源向高級別城市集中與中小城市陷落，必須采取措施防范城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的過度集中化與區(qū)域差距拉大。

巴西城鎮(zhèn)化中的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)演化—超前型城鎮(zhèn)化與城市病

巴西的城鎮(zhèn)化是發(fā)展中國家、尤其是拉丁美洲地區(qū)國家的典型代表。歷史上，巴西作為葡萄牙的殖民地，一直是以生產(chǎn)與出口農(nóng)產(chǎn)品、原材料等初級產(chǎn)品為主，城市主要發(fā)揮著行政與商業(yè)等傳統(tǒng)職能。二戰(zhàn)以后，巴西開始實(shí)施出口替代發(fā)展戰(zhàn)略，重視國內(nèi)耐用消費(fèi)品工業(yè)及重工業(yè)建設(shè)，初步建立起了民族工業(yè)體系。在工業(yè)化帶動下，巴西的城鎮(zhèn)化率從1950年的36%迅速上升到了2005年的84%，這一比率不僅超過了巴西的工業(yè)化水平，甚至超過了一些發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化水平。

雖然巴西的城鎮(zhèn)化速度快、名義水平高，但是一直存在著較多問題。首先，巴西的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化嚴(yán)重脫節(jié)。由于城市人口的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張速度，使得城市失業(yè)率長期維持在兩位數(shù)以上，非正規(guī)就業(yè)的貧困人口更多，出現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動力不斷遷入與城市失業(yè)率高企共存的怪圈。這一悖論引發(fā)了托達(dá)羅模型對城鄉(xiāng)預(yù)期收益差距拉大的關(guān)注，甚至促成了對劉易斯人口遷移經(jīng)典模型的一次重大理論革新（譚崇臺，2001）。

其次，巴西城鎮(zhèn)化的突出特點(diǎn)是大城市化，人口集中流向東南沿海圣保羅州的少數(shù)特大城市。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)，在2005年全球20個千萬人口以上特大城市中，巴西的圣保羅與里約熱內(nèi)盧以1833萬和1147萬分列第4位與第14位，而且一直面臨著生態(tài)環(huán)境惡化、交通擁堵、公共服務(wù)短缺等困境。

最后，由于農(nóng)村及小城鎮(zhèn)居民大量涌入大城市居住卻無法找到穩(wěn)定工作與居所，導(dǎo)致貧民窟在大城市不斷蔓延。這不僅加劇了社會層級的貧富分化與實(shí)際上的貧困代際傳遞;而且在民選政府體制下，硬性、遞增的福利與救濟(jì)支出也給城市綜合治理帶來巨大壓力。

結(jié)論及政策建議

國外城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)表明，城市的規(guī)模等級結(jié)構(gòu)并沒有統(tǒng)一模式，而是隨著歷史條件、自然地理稟賦、人口及產(chǎn)業(yè)特征的不同而不斷動態(tài)調(diào)整，因而形成了當(dāng)今世界城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的多樣化與動態(tài)化。根據(jù)德、美、日、巴西等先行國家在城鎮(zhèn)化加速期的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，可以得出以下結(jié)論與對策建議：

首先，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的集中化與大城市化并不是無限度的。受經(jīng)濟(jì)集聚力與擴(kuò)散力的此消彼長影響，城鎮(zhèn)化由前期高速、集中型向后期低速、分散型過渡的諾瑟姆曲線規(guī)律具有普適性，其轉(zhuǎn)折點(diǎn)一般發(fā)生在城鎮(zhèn)化率60%左右時。我國在經(jīng)歷了自1995以來長達(dá)20年的城鎮(zhèn)化高速增長期后，2015年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到56.1%;考慮到較大的區(qū)域差距，北京、上海、廣州、浙江、江蘇等省市已步入城鎮(zhèn)化后期。在經(jīng)濟(jì)增速調(diào)檔壓力下，這些大城市與發(fā)達(dá)區(qū)域愈發(fā)難以承受單核擴(kuò)張所引發(fā)的通勤、土地與生態(tài)成本遞增壓力。當(dāng)前我國正處在城市規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵期，有效引導(dǎo)人口與產(chǎn)業(yè)分散化遷移，將城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向二、三線城市，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。

其次，城市體系的分散化轉(zhuǎn)折并不是自然或必然的。雖然城市規(guī)模效率的“倒U型”假說在理論上和實(shí)證上被普遍認(rèn)同（Williamson J.G.，1965;楊揚(yáng)等，2010），但是日本和巴西的經(jīng)驗(yàn)、以及近年來我國持續(xù)的大城市化均表明，這一過程還需要社會環(huán)境、地理稟賦、特別是配套政策體系的支持。在實(shí)踐過程中，由于我國特殊的自上而下型城市行政層級與區(qū)劃設(shè)置，大城市往往可以獲得更多的公共財(cái)政資源、更優(yōu)惠的投資補(bǔ)貼、更完善的市政基礎(chǔ)設(shè)施，最終可能導(dǎo)致城市規(guī)模結(jié)構(gòu)分散化趨勢不明顯或相對滯后。我國應(yīng)在財(cái)稅體制、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、績效考核等方面更多支持中型城市加快發(fā)展，以助推城市體系的分散化。

最后，幾種城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的代表性模式中，巴西的“特大城市-貧民窟”模式容易激化社會矛盾，不適合轉(zhuǎn)型期的中國;日本的“特大城市-快速交通系統(tǒng)-遠(yuǎn)郊睡城”模式必然導(dǎo)致房地產(chǎn)價格及通勤成本高漲，僅適合于我國局部發(fā)達(dá)區(qū)域，而不適于在全國范圍推廣。比較適宜我國學(xué)習(xí)借鑒的是同樣幅員遼闊、人口眾多、經(jīng)濟(jì)后發(fā)崛起的德國、美國。一方面，我國應(yīng)持續(xù)在中西部落后區(qū)域培育新的中心城市與城市群，縮小城市規(guī)模級別差距與區(qū)域差距，最終在全國范圍內(nèi)形成連片的多中心城市群落。另一方面，東部發(fā)達(dá)區(qū)域的大城市應(yīng)通過加快郊區(qū)化與衛(wèi)星城建設(shè)以緩解“擁擠效應(yīng)”與“生態(tài)危機(jī)”。由于人口、資源與環(huán)境的限制，我國大城市的郊區(qū)化與大都市區(qū)建設(shè)并不適用美國的就業(yè)-居住-商業(yè)功能的大尺度空間分割模式，而應(yīng)采取“產(chǎn)住一體”、“混合居住”的復(fù)合功能型衛(wèi)星城模式。