北京舊城保護改造研究

趙秀池

內(nèi)容摘要：北京舊城是首都職能的主要承載區(qū)和歷史文化名城保護區(qū)，首都舊城區(qū)保護性改造意義重大。舊城區(qū)保護性改造涉及城市風貌保護和民生改善，一直是北京市政府以及各界人士關(guān)注的焦點。本文在北京舊城區(qū)保護性改造的歷史沿革基礎(chǔ)上，分析了當前北京舊城區(qū)保護性改造面臨的問題，提出了相應(yīng)的對策建議，如建立舊城保護性改造特區(qū)、拓寬融資渠道，進行多元化融資，健全多元化疏散安置機制等。

關(guān)鍵詞：首都 ? 舊城區(qū)保護性改造 ? 問題 ? 對策

北京舊城改造的特點與歷史沿革

（一）舊城改造的特點

地域獨特。北京舊城即首都功能核心區(qū)，包括東城區(qū)和西城區(qū)，面積共93平方公里，是首都功能的主要載體，集中體現(xiàn)了北京作為全國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的功能。是國家和北京市行政、事業(yè)單位和機構(gòu)的重要集聚地。區(qū)內(nèi)交通四通八達，是北京市地上公共交通和軌道交通最為密集的地區(qū)，教育、醫(yī)療資源也非常豐富，人口密度明顯高于其他區(qū)域。根據(jù)北京市統(tǒng)計局2014年區(qū)域統(tǒng)計年鑒計算，首都功能核心區(qū)人口密度是城市功能拓展區(qū)的3倍，是城市發(fā)展新區(qū)的22倍，是生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的110倍。

歷史悠久。北京的建城史可以追溯到公元前1045年，迄今已有約3054年的歷史。北京是國務(wù)院1982年公布的第一批國家級歷史文化名城，也是較完整保留至今的中國古代都城，具有悠久的歷史和燦爛的文化。

民主公益。舊城改造與百姓利益息息相關(guān)，在舊城改造時要切實做到以人為本，考慮居民的根本利益，維護好居民的合法權(quán)益。在經(jīng)濟利益與民生發(fā)生沖突時，應(yīng)以民生為重，因此舊城改造具有較強的民主公益特色。

目標多重。舊城改造既要兼顧城市人口和功能布局調(diào)整、居民居住條件改善、歷史風貌保護品質(zhì)提升等多重目標，又要疏散舊城的人口，保留適宜居住人群傳承歷史文化;既要為舊城疏散的居民對接新區(qū)安置房，又要做好核心區(qū)內(nèi)騰退區(qū)域的環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施升級改造等內(nèi)容。

（二）北京市舊城改造的歷程

回顧北京市舊城改造六十余年的歷史，大致經(jīng)歷了如下五個階段：

1949-1973年，救急救危，缺乏保護概念階段。該階段的舊城民居修繕和改造工作主要停留在消除房屋安全隱患、增加居住面積方面。

1974-1985年，保護理念不明確，小規(guī)模解危解困階段。該階段主要嘗試了“滾雪球”、單位自建住房及“四合院的接、推、擴”方式。小規(guī)模解危解困階段雖然在一定程度上有效滿足了當時的居住需求，但加劇了舊城建筑密度和文物風貌毀損程度，導(dǎo)致了危舊房數(shù)量的明顯上升。

1986-2004年，保護與發(fā)展沖突，大拆大建階段。該階段舊城大量的危舊房使得居民居住安全問題日益凸顯，成片的危舊房屋進行改造，同時也導(dǎo)致了舊城胡同、四合院的成片消失和古都歷史風貌的永久性破壞。

2005-2008年，舊城改造以微循環(huán)等小規(guī)模漸進式方式為主。隨著《北京歷史文化名城保護條例》的出臺，舊城整體保護的思路正式確立。該階段舊城保護不僅要加強文物保護單位保護，更要加強舊城整體風貌保護。舊城改造以微循環(huán)等小規(guī)模漸進式方式為主。

2008年至今，保護與發(fā)展并舉。2008-2009年，保護與發(fā)展并舉，以“修繕、改善、疏散” 為原則。2007年底市委、市政府在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，提出了按照“修繕、改善、疏散”的總體要求，采取“政府主導(dǎo)、財政投入、居民自愿、專家指導(dǎo)、社會監(jiān)督”方式，對舊城內(nèi)房屋、街巷進行修繕和整治工作;2010年至今，保護與發(fā)展并舉，以“疏散、修繕、改善”為原則。2010年市委、市政府專門成立了歷史文化名城保護委員會，進一步加強首都歷史文化名城保護組織領(lǐng)導(dǎo)工作，將舊城改造工作思路調(diào)整為“疏散、修繕、改善”，明確了舊城改造工作要引導(dǎo)人口、資源和功能同步輸出。

舊城區(qū)保護性改造存在的問題

（一）牽涉部門，法規(guī)眾多

舊城改造工作既涉及市發(fā)展改革、財政、規(guī)劃、建設(shè)、文物、國土資源、交通、環(huán)保、市政、園林、旅游、城管執(zhí)法、市政專業(yè)公司等眾多行政主管部門和單位，又需要遵守一系列相關(guān)法律、法規(guī)。

（二）涵蓋內(nèi)容，領(lǐng)域廣泛

舊城改造工作內(nèi)容橫跨了多學(xué)科領(lǐng)域，涵蓋了保護古都歷史風貌，改善舊城民生，優(yōu)化城市功能、落實首都功能定位、疏解非首都功能、疏解舊城人口等內(nèi)容。

（三）爭議較多，難度較大

舊城改造與人口疏解始終是社會關(guān)注的焦點，如保護和發(fā)展誰優(yōu)先、如何進行保護、疏散舊城人口問題等都經(jīng)歷了很多爭議和政策調(diào)整。隨著商品房價格上漲以及《國有土地上房屋征收與補償條例》（下簡稱《征補條例》）的出臺，疏散以自愿原則為主，導(dǎo)致舊城疏散人口工作難度越來越大。

（四）人口遷出意愿不強，對接安置難度增大

根據(jù)2010年“均衡配置優(yōu)質(zhì)公共資源，加強中心城人口與功能疏解”課題組的抽樣調(diào)研，絕大多數(shù)中心城居民不愿到遠郊區(qū)縣就業(yè)（約占83.58%）和居?。s占77.56%）。絕大多數(shù)中心城企事業(yè)單位（約占90%）也沒有未來遷至遠郊區(qū)縣的打算。主要原因是郊區(qū)優(yōu)質(zhì)公共資源短缺狀況一時難以改變。從現(xiàn)有項目的實施情況看，外遷對接安置房地理位置都在四環(huán)以外，甚至六環(huán)周邊，對居民缺乏吸引力，搬遷難度很大。

（五）舊城改造政策，人口疏解模式尚需探索

依據(jù)2011年公布的《征補條例》），現(xiàn)有的危改項目（包括棚戶區(qū)改造項目）如何與《征補條例》結(jié)合，納入征補范圍實施尚處于探討階段。原有的房改帶危改政策，對于人口疏解效果不明顯。

（六）支持力度不夠，存在區(qū)縣難以解決的困難

全市對舊城功能定位的實現(xiàn)，缺乏統(tǒng)籌支持的政策。文保區(qū)“因保而衰”趨勢加劇，舊城功能復(fù)興亟待整體設(shè)計。目前全市性的舊城改造和拆遷安置政策缺位。人口疏解資金缺口大，外遷安置房源選址、建設(shè)難。在外區(qū)集中建設(shè)安置房工作進展緩慢，雖然市里和相關(guān)區(qū)縣都作了很多工作，但在規(guī)劃選址、建設(shè)推進、配套設(shè)施、成本控制等方面還需要更有力的全市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和更優(yōu)惠的政策。

對策建議

（一）指導(dǎo)思想

通過首都舊城區(qū)保護性改造，進行房屋修繕，改善居民住房條件，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施，保護古城歷史風貌，促進舊城居民疏散和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。使人們既能感受到城市傳統(tǒng)文化的博大精深，又能體驗到城市現(xiàn)代文化的強大魅力，使舊城更宜居宜業(yè)。

（二）基本原則

政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃。在保護性改造工作中，應(yīng)突出政府的統(tǒng)籌主導(dǎo)作用，重點突出市、區(qū)政府在城市規(guī)劃、資源統(tǒng)籌、財政支持方面的優(yōu)勢，站在全市“一盤棋”的高度，站在歷史文化名城保護的高度，統(tǒng)籌舊城區(qū)人口疏散、保護性改造、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治優(yōu)化等工作。政策引導(dǎo)、多方參與。要制定一系列有關(guān)舊城改造的政策，鼓勵多方參與，將社會力量作為保護性改造的重要推動力，通過廣泛的社會民意表達途徑，形成保護與發(fā)展的社會共識。疏散優(yōu)先、改善民生。要把做好人口疏散安置工作作為開展保護性改造的前提條件，在尊重居民意愿的基礎(chǔ)上，通過保護性改造、重點工程、環(huán)境整治等多種推進方式，貨幣補償、對接安置、就近平移等多種安置途徑逐步疏散舊城區(qū)人口，引導(dǎo)舊城區(qū)優(yōu)質(zhì)資源與人口共同輸出，保留適宜居住的人群，積淀和傳承傳統(tǒng)文化，切實改善民生。整體保護、漸進更新。舊城改造既要強調(diào)整體保護，又要強調(diào)漸進更新。整體保護強調(diào)古都風貌保護的整體性，注意舊城“凸”字形輪廓，“中軸線”、“一軸一線”等重要城市景觀線的保護。漸進式更新較具靈活性，適應(yīng)于重點文物建筑、個別獨立院落進行的“小規(guī)模、微循環(huán)、漸進式”的修繕改造方式。傳承文化、優(yōu)化發(fā)展。始終堅持首都功能核心區(qū)保護性改造的公益宗旨，不是單純挖掘舊城的經(jīng)濟價值，而是更多地注重其文化價值、社會價值的挖掘，做好優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護與傳承，推動舊城發(fā)展環(huán)境的不斷優(yōu)化。

（三）完善相關(guān)機制

第一，建立舊城保護性改造政策特區(qū)。簡化項目審批立項手續(xù)。針對舊城保護性改造項目專門制定立項流程，根據(jù)項目特點，刪除不必要的審批申請要件;變手續(xù)串聯(lián)辦理為并聯(lián)辦理;規(guī)劃方案增加文物保護、交通設(shè)計、節(jié)能改造等內(nèi)容;規(guī)劃方案通過相關(guān)部門集中聯(lián)審，各部門加蓋審核通過公章，代替各自的審批文件，憑各部門加蓋公章的規(guī)劃方案，直接辦理立項及土地手續(xù)。給予財政稅費政策支持。嘗試將固定資產(chǎn)投入補貼作為項目資本金，進行融資放大;對于涉及直管公房的改造項目，在征收環(huán)節(jié)中，區(qū)政府將產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)至實施主體名下，建議免收或者減半征收相關(guān)稅費。產(chǎn)權(quán)交易管理提供便利。一是應(yīng)明確直管公房在實施主體對承租人進行妥善安置后，可以將直管公房產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至實施主體名下;二是對于一些已經(jīng)用于經(jīng)營的直管公房、私房等產(chǎn)業(yè)用房，可考慮根據(jù)規(guī)劃調(diào)整業(yè)態(tài)，實施產(chǎn)權(quán)性質(zhì)變更。

第二，拓寬融資渠道，進行多元化融資。堅持政府資金長效投入機制。要堅持基礎(chǔ)設(shè)施投資、財政補貼、稅費減免等財政資金長期、足額對舊城區(qū)保護性改造的投入，例如從土地收益中確定一定比例定向支持核心區(qū)保護性改造，或者從保障性住房建設(shè)資金中明確相應(yīng)比例專項支持核心區(qū)保護性改造和對接安置房建設(shè)，切實建立舊城區(qū)保護性改造穩(wěn)定的財政支持補給制度。完善多方參與的融資機制。北京市已經(jīng)成立了全國規(guī)模最大的保障性住房投資建設(shè)中心，要不斷創(chuàng)新融資模式，通過 特許經(jīng)營、公私合營（PPP模式）、建設(shè)移交（BT）模式、建設(shè)經(jīng)營管理移交（BOT）模式、基金（REITS）等方式，倡導(dǎo)社會資本參與舊城區(qū)保護性改造工作。建立各類專項基金。通過建立保護性改造專項基金、文化創(chuàng)意專項基金（PE）、文物保護專項資金，以補償舊城改造、文化聚集產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)、文保單位的騰退和修繕中資金的不足，保障舊城區(qū)保護性改造的順利進行。

第三，建立基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)改善聯(lián)動機制。改善舊城交通網(wǎng)絡(luò)。一方面要加大發(fā)展軌道交通、公共交通和快速交通的力度，增加核心區(qū)的地鐵網(wǎng)絡(luò)密度，鼓勵發(fā)展城市快速交通網(wǎng)絡(luò);另一方面要以保持舊城傳統(tǒng)街道、胡同為前提，充分利用現(xiàn)狀道路恢復(fù)完善胡同交通體系，對局部區(qū)域路網(wǎng)進行改善提升。加大地下空間合理利用。充分利用地下空間，建設(shè)地下隧道和交通環(huán)廊，修建地下綜合停車場，允許民宅對地下空間合理利用。改善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。建議以胡同為單位加快市政基礎(chǔ)設(shè)施改善，采取胡同市政與院落改造同步或者單獨提升市政的方式積極加快市政基礎(chǔ)設(shè)施改造。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)置水平應(yīng)當與居住人口規(guī)模相適應(yīng)。

第四，健全多元化疏散安置機制。 多措并舉推進人口疏散。以政府為主導(dǎo)，調(diào)動各方力量推進人口疏散，通過優(yōu)質(zhì)公共資源均衡配置和住房、產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整等實現(xiàn)人口疏散。加快對接安置房籌集和管理。要盡可能多地提供多樣化的安置房，讓居民有更多的選擇余地;在舊城人口疏散前就要提供好安置房，讓輸出人口自愿搬遷到輸入地區(qū)。對符合保障房條件的外遷居民可優(yōu)先得到保障房，不再進行搖號輪候。資源功能同步輸出。在人口輸出的同時，輸出的相應(yīng)醫(yī)療、教育等優(yōu)質(zhì)公共資源和相關(guān)管理標準，由市發(fā)展改革部門盡快牽頭明確。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)人口分布作用。制定相應(yīng)指導(dǎo)意見，建議輸出區(qū)發(fā)揮資源和產(chǎn)業(yè)集中優(yōu)勢，輸入?yún)^(qū)發(fā)揮土地環(huán)境等優(yōu)勢，引進輸出區(qū)適宜的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，在輸入?yún)^(qū)形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)帶，帶動舊城區(qū)的人口疏散和輸入?yún)^(qū)的發(fā)展建設(shè)。