基層檢察院在環(huán)境保護領域開展行政檢察監(jiān)督的探索

孟祥鳳

內(nèi)容摘要：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。行政檢察監(jiān)督不僅包含一般意義上的行政訴訟檢察監(jiān)督，還應當包含行政訴訟活動之外對行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為的監(jiān)督。本文通過對南京市六合區(qū)在環(huán)境保護領域開展行政檢察監(jiān)督探索實踐的分析，歸納開展行政檢察監(jiān)督遇到的問題，為優(yōu)化行政檢察監(jiān)督、推進依法行政建設提出建議。

關鍵詞：環(huán)境保護 行政檢察 存在問題 探索

一、在環(huán)境保護領域開展行政檢察監(jiān)督的背景

環(huán)境保護作為一個全球性的問題越來越受到世界各國政府的重視，我國也把“人與自然和諧相處”作為社會主義和諧社會的基本特征之一，黨的十八大報告提出“美麗中國”理念，為環(huán)境保護工作提供了有力的政治保障，促進了我國環(huán)境執(zhí)法革新的步伐。

南京市六合區(qū)位于南京市北部，素有“中國化工搖籃”之稱。南京化學工業(yè)園區(qū)（以下簡稱化工園區(qū)）位于六合區(qū)行政區(qū)劃內(nèi)，成立于2001年10月，是江蘇唯一經(jīng)國家批準、以發(fā)展現(xiàn)代化工為主的特色專業(yè)園區(qū)，2002年江蘇省政府批準南京化學工業(yè)園區(qū)為省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。城市的擴張使南京市城區(qū)及一些郊區(qū)的化工企業(yè)集中搬遷至六合行政區(qū)劃內(nèi)，目前六合區(qū)內(nèi)集中有中石化揚子、中石化南京化學、華能電力、南京熱電、南京鋼鐵等大型企業(yè)，還有化工園區(qū)、紅山化學工業(yè)園區(qū)（以下簡稱紅山化工園區(qū)）等集中化工企業(yè)的園區(qū)。六合區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，環(huán)境破壞的壓力也給居民的生活帶來了巨大的威脅。

二、六合區(qū)環(huán)境保護的執(zhí)法現(xiàn)狀及存在的問題

六合區(qū)系原大廠區(qū)（后更名為化工園區(qū)）和六合縣合并而來，目前在六合區(qū)行政區(qū)劃范圍內(nèi)，六合區(qū)人民政府及其職能部門實際只對除化工園區(qū)的區(qū)域進行管理，化工園區(qū)的管理職責由園區(qū)管委會及其內(nèi)設機構實施。目前六合區(qū)行政區(qū)劃內(nèi)有三家環(huán)保職能部門，六合區(qū)環(huán)境保護局（以下簡稱六合環(huán)保局）對化工園區(qū)不具有監(jiān)管職責，園區(qū)環(huán)境監(jiān)管由南京化學工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護局（以下簡稱化工園環(huán)保局）實施，南京市環(huán)境保護局（以下簡稱市環(huán)保局）另設直屬分局同時對化工園區(qū)行使部分監(jiān)管職能。三局共管對區(qū)域的環(huán)境保護起到了積極的作用，但實踐中仍然暴露出很多問題。

一是環(huán)境保護職權劃分不合理，監(jiān)管未實現(xiàn)全面覆蓋?；@環(huán)保局僅有管理權而不具備處罰權，監(jiān)管效果有限?！吨泄材暇┦形暇┗瘜W工業(yè)園區(qū)工作委員會、南京化學工業(yè)園區(qū)管理委員會職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》，明確化工園區(qū)管委會屬于市委、市政府的派出機構，下設14個內(nèi)設機構，化工園環(huán)保局屬于內(nèi)設機構之一，承擔市級下放的事權（即六項行政審批權），并按有關規(guī)定和授權負責園區(qū)環(huán)境保護和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。因為下放的事權中并無行政處罰權，發(fā)生環(huán)境污染事件，化工園環(huán)保局不能對污染企業(yè)進行處罰，而需報市環(huán)保局、以市環(huán)保局名義進行處罰，處罰效果大打折扣?；@環(huán)保局、六合環(huán)保局和市環(huán)保局直屬分局各有監(jiān)管范圍，但對交叉區(qū)域的監(jiān)管又力有不及，交叉區(qū)域發(fā)生的環(huán)境污染事件往往因管轄權不明無法及時進行有效地調(diào)查取證，后續(xù)清理污染、處罰污染企業(yè)等措施可能相對滯后。

二是環(huán)境保護執(zhí)法力度不夠，對某些領域的監(jiān)管甚至留有空白。六合環(huán)保局、化工園環(huán)保局由于精力所限，執(zhí)法人員不足，重點治理所屬轄區(qū)的大型工業(yè)企業(yè)，對于一些中小型企業(yè)的監(jiān)管相對薄弱，甚至有監(jiān)管空白區(qū)域。例如，六合區(qū)檢察院對全區(qū)的廢機油（危險廢物）監(jiān)管情況做過調(diào)查，六合環(huán)保局、化工園環(huán)保局在較長時間內(nèi)都未對轄區(qū)汽修單位產(chǎn)生的廢機油回收、處理等問題進行監(jiān)管，因廢機油引發(fā)的環(huán)境污染事件發(fā)生后，也僅是對大型汽修4S店開展部分監(jiān)管工作，仍未將產(chǎn)生廢機油量比較大的中小汽修單位納入監(jiān)管范圍。

三、在環(huán)境保護領域開展行政檢察監(jiān)督的探索

六合區(qū)檢察院基于當前環(huán)境保護的重要性、緊迫性、公益性以及六合區(qū)環(huán)境保護的嚴峻性，近年來密切關注環(huán)保領域的行政執(zhí)法狀況，及早介入環(huán)境污染事件，積極探索在環(huán)境保護領域開展對行政違法行為的檢察監(jiān)督，促進了環(huán)境保護領域依法行政。

（一）內(nèi)外協(xié)作，建立生態(tài)環(huán)境保護機制

1.與環(huán)保部門搭建合作平臺，建立工作機制。近年來，六合區(qū)檢察院借助“兩法銜接”工作平臺，多次走訪六合環(huán)保局和化工園環(huán)保局，就民行工作職責和檢察機關關注公益、環(huán)保熱點問題及檢察機關行政督促履職工作的范圍向環(huán)保局作了全面的介紹，了解轄區(qū)內(nèi)環(huán)保工作的各項工作業(yè)務、流程，分析區(qū)內(nèi)環(huán)保工作的壓力、環(huán)境執(zhí)法工作的現(xiàn)狀，就六合區(qū)環(huán)境治理和環(huán)保執(zhí)法問題與環(huán)保部門達成共識，并建立了信息交流機制、環(huán)境污染突發(fā)案件第一時間介入機制和疑難復雜案件通案機制。雙方不僅互通工作信息，共同介入突發(fā)案件，還多次共同研究環(huán)污案件，工作中取得了良好的互信和互動，共同發(fā)揮各自職能維護環(huán)境安全。

2.強化檢察機關內(nèi)部協(xié)作，形成辦案合力。在檢察機關內(nèi)部，民行部門利用《法律監(jiān)督內(nèi)部協(xié)作配合機制》，在案件辦理、線索移送、信息共享、依法監(jiān)督等方面形成工作合力，確保對環(huán)境執(zhí)法多層次、全方位的監(jiān)督。例如，2015年1月，南京市公安局化學工業(yè)園區(qū)分局以涉嫌污染環(huán)境罪提請六合區(qū)檢察院審查批準逮捕犯罪嫌疑人劉某某等人涉嫌污染環(huán)境罪的案件，劉某某等犯罪嫌疑人在南京化學工業(yè)園區(qū)內(nèi)近三年內(nèi)多次無證收購并非法處置廢棄機油，但未有相關監(jiān)管部門對非法出售廢機油的單位進行處罰。偵查監(jiān)督科據(jù)此將有關線索移送民行科，民行科依職權受理案件后開展了大量的調(diào)查核實工作，并向化工園環(huán)保局、六合環(huán)保局分別發(fā)出檢察建議，建議加強合法處置廢機油的宣傳并加強日常監(jiān)管，并對涉案單位的環(huán)境違法行為依法進行行政處罰。

（二）督促履職，提升環(huán)境保護實效

1.關注民生，緊貼“國家利益”和“社會公共利益”，促進環(huán)境治理。六合區(qū)檢察院通過關注報刊、網(wǎng)絡等新聞媒體，加強內(nèi)外部信息共享等方式積極發(fā)現(xiàn)案件線索，依法開展調(diào)查核實，依法監(jiān)督，督促環(huán)保部門整治環(huán)境。自2014年以來，六合區(qū)檢察院先后介入了廢機油監(jiān)督案、通江河污染案、龍袍街道環(huán)污案、紅山電鍍污染案、竹鎮(zhèn)水處理案、牛奶河案等區(qū)內(nèi)有影響的環(huán)境案件。上述案件，經(jīng)由檢察機關在行政機關和偵查機關之間的協(xié)調(diào)指導，快速有效地進行了調(diào)查取證；另一方面檢察機關又根據(jù)環(huán)污案件的特性對行政機關提出建議，有效提升了環(huán)境保護工作實效。

2.運用多種監(jiān)督手段，強化監(jiān)督實效。六合區(qū)檢察院在行政檢察工作中，結合案件特點，綜合運用檢察建議、督促起訴、支持起訴等多種手段，督促行政機關履行職責，促進行政機關依法行政。例如，非法處置廢機油案、通江河案等案件，向相關環(huán)保部門發(fā)出了檢察建議，督促環(huán)保部門依法履行相應職責，環(huán)保部門收到檢察建議后作出了積極回應。又如，在通江河案中，污染責任人僅被行政處罰，未承擔修復責任，實際進行河流環(huán)境修復的是大廠街道和平社區(qū)，六合區(qū)檢察院遂向大廠街道和平社區(qū)發(fā)出督促起訴的檢察建議，建議和平社區(qū)就修復費用提起訴訟，并支持起訴，協(xié)助和平社區(qū)組織證據(jù)，最終獲得了六合區(qū)法院的支持。再如，竹鎮(zhèn)水處理污染案件，六合區(qū)檢察院與環(huán)保、公安部門采取通案的方式，有效地解決了涉案人員是否應當受到行政處罰的法律問題。

（三）主動作為，探索環(huán)境公益訴訟

1.主動出擊，實踐民事公益訴訟。六合區(qū)檢察院民行部科通過走訪法院，了解到2013年在南京沿江高等級公路六合東溝段發(fā)生DD溶劑泄漏事故，造成龍袍街道孫趙村集體所有的土地及樹木等受到污染。事故后，龍袍街道辦事處提出了環(huán)境污染追償訴訟，但因主體資格、證據(jù)收集等問題，案件一直未能推進。鑒于環(huán)境污染涉及公共利益，六合區(qū)檢察院民行科主動聯(lián)系龍袍街道辦事處相關領導和負責該案的工作人員，預判案件發(fā)展走向，對案件進行指導。一是主動走訪法院環(huán)保庭，深入了解案件進展情況及存在的問題；二是帶著從法院了解到的問題，前往龍袍街道辦事處共商案件，共同商討案件的下一步走向，并確定案件聯(lián)系人，及時互通案情；三是就環(huán)境修復問題，主動聯(lián)系環(huán)保鑒定機構，拜訪環(huán)保專家，咨詢環(huán)保損失的鑒定方法、修復費用的組成部分等問題；四是把龍袍街道環(huán)境污染事件作為民事公益訴訟的線索，多次向南京市檢察院民行處匯報案件，并層報至江蘇省檢察院。后依省院指示，對案件開展支持起訴。目前該案已作出生效判決，被告承擔了相應的環(huán)境污染賠償責任。

2.積極作為，探索行政公益訴訟。檢察機關提起行政公益訴訟，有助于對公共利益和國家利益進行有效的法律保護，有助于訴訟制度的完善，也有助于對行政機關依法行政實施更加有力的法律監(jiān)督?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》已于2015年12月16日由最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過，江蘇省是試點之一。六合區(qū)檢察院認真貫徹學習公益訴訟相關規(guī)定，摸排行政公益訴訟的線索，其中一起行政公益訴訟線索受到關注，并報請市院、省院研究，在省院主持下，邀請法院行政庭法官和高校學者共同論證，厘清行政公益訴訟涉及的主體資格問題、前置程序問題以及“公益”的界定問題，為我市開展行政公益訴訟進行了有益的探索，獲得省、市院的肯定。

四、開展行政檢察監(jiān)督遇到的問題

一是有關機關不具備行政主體資格，也不能作為行政訴訟被告。例如，化工園區(qū)管委會及其內(nèi)設各職能部門雖然實際行使管理職權，但并不具備行政主體資格，不能以自己的名義行使行政權力或不能獨立對外承擔其行為所產(chǎn)生的法律后果，不能作為行政訴訟被告，同樣也無法成為行政公益訴訟的被告。

二是開展行政檢察監(jiān)督工作的法律依據(jù)不足，檢察建議缺乏剛性約束力。行政檢察目前尚無明確的法律依據(jù)，國務院和高檢院也未就行政檢察問題做出統(tǒng)一、具體的規(guī)定或者解釋。目前開展檢察監(jiān)督工作依據(jù)的是十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以及我市《城市治理條例》的相關規(guī)定，實踐中檢察建議的落實更多的需要行政機關的認同和配合，缺乏剛性約束力。

三是行政檢察監(jiān)督的范圍和內(nèi)容不明確。行政檢察監(jiān)督工作尚處于探索階段，六合區(qū)檢察院主要采用學術界的理論結合上級檢察院有關工作性的規(guī)定開展實踐，但對于行政檢察監(jiān)督的范圍、手段、程序的規(guī)定仍需要進一步明確和界定。

五、關于優(yōu)化行政檢察監(jiān)督、推進依法行政的建議

一是理順行政管理職權，權責明確。目前，不僅是在六合區(qū)范圍內(nèi)存在化工園區(qū)這樣不屬于行政區(qū)劃、內(nèi)設機構不具備行政主體資格但實際行使管理職權的區(qū)域，在江蘇省、南京市乃至全國范圍內(nèi)存有不少類似的情況，應理順行政機關上下級或者平級之間的管理職權，需要授權或委托的按照法律規(guī)定進行授權或委托，明確權力主體和責任主體。

二是加強立法保障，提高檢察監(jiān)督實效。鑒于我國《憲法》尚無行政檢察監(jiān)督的具體規(guī)定，建議修改《憲法》或者通過立法解釋予以明確。建議適時制定專門的《法律監(jiān)督法》，涵蓋行政檢察監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、方式、手段等。此外，建議將江蘇省或南京市相關行政檢察監(jiān)督規(guī)范性文件上升為地方性法規(guī)。

三是明確行政檢察監(jiān)督范圍，避免“一般監(jiān)督”。檢察機關沒有必要也不可能對所有行政行為進行監(jiān)督，應當以督促行政權良好運行為目的。檢察監(jiān)督不應當對行政機關的行為進行一般性干預，而應當以公益性判斷監(jiān)督的必要性。確有對行政機關實施檢察監(jiān)督的必要時，應選擇節(jié)約監(jiān)督成本的方式。不能對行政權形成不當干預，不能影響行政復議、行政訴訟等制度功效的發(fā)揮。