中國法治建設的成效如何衡量

【摘要】建設科學的法治建設指標體系是黨的十八屆三中、四中全會提出的重要任務，我國法治評估指標體系的建立必須立足中國法治建設的實際，體現法治評估的國際經驗與中國實踐的結合，國家法律體系和黨內法規(guī)體系的結合，國家治理體系和治理能力的結合，法治體系與治理效果的結合。

【關鍵詞】法治評估 指標體系 治理效果 【中圖分類號】D920.0 【文獻標識碼】 A

評價一個國家的法治建設沒有統(tǒng)一的模式，必須從本國的國情出發(fā)。根據黨的十八屆三中全會和四中全會精神，評價我國法治建設的指標體系應由六個一級指標組成，包括法律規(guī)范體系，法治實施體系，法治監(jiān)督體系，法治保障體系，黨內法規(guī)體系和法治效果體系，其中前五個體系是按照中國特色社會主義法治體系的內在構成安排，而法治效果體系主要衡量法治體系治理的效果。前五個指標反映法治體系的結構，反映法治治理體系和治理能力所達到的水平，后一個指標主要反映法治體系的功能，反映法治體系的治理效果。法治治理效果是一個多向度的概念，通過濫用權力是否得到遏制，人民的基本權利是否得到尊重和保障，社會秩序與安全是否有保證，人們的法治觀念、依法辦事意識和對合法性的認同是否提高等指標來衡量。因此，法治治理體系與治理能力為法治效果的好壞奠定了制度基礎，而制度的運轉究竟如何歸根結底還要看治理效果。

法治評估指標體系的設計

法律規(guī)范體系是第一個一級指標，是反映法治體系的規(guī)范基礎的指標，主要考察立法完備性、科學性和民主性，它們是反映法律規(guī)范體系的三個基本要素，其中立法完備性是法律規(guī)范體系是否完備的表現形式，是對法律規(guī)范體系形式的要求，立法科學性是對立法內容的要求，民主性是對立法過程的要求。

法治實施體系是第二個一級指標，是反映法治體系實際運行狀況的指標，考察在法律運行的各個領域，法律規(guī)范是否能夠高效實施，包括行政執(zhí)法、司法適用和社會治理三個二級指標。其中行政執(zhí)法指標考察行政權的設置是否有法律根據，執(zhí)法是否嚴格，行政是否公開和有效率；司法適用指標考察依法獨立行使司法權、司法公正性、便利性、公開性和司法效率；社會治理指標考察社會依法治理的程度，法律服務、人民調解、信訪是否便捷、有效。

法治監(jiān)督體系是第三個一級指標，是對法治體系，包括立法、執(zhí)法、司法運行的監(jiān)督，是國家權力運行的不可或缺的環(huán)節(jié)。無論立法權、行政權還是司法權，都應貫徹“有權必有責，用權受監(jiān)督”的原則。就監(jiān)督對象而言，法治監(jiān)督體系包括立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、審判監(jiān)督三個二級指標。

法治保障體系是法治體系第四個一級指標，是法治體系得以運行的保障措施，包括人員保障，經費保障和法學教育保障三個二級指標。其中人員保障指標考察法官、檢察官、警察和律師數量是否充足，質量包括業(yè)務素質和道德素質是否合格；經費保障指標考察審判、檢察、公安工作的經費保障是否充足；法學教育與普法指標考察法學教育與普法滿足法治建設需要的水平，包括對法學專業(yè)畢業(yè)生的滿意度和對普法教育的滿意度。

黨內法規(guī)體系是第五個一級指標，它雖然不是國家法律體系的組成部分，但是與法律體系有著密切的聯系。作為執(zhí)政黨，黨內法規(guī)對于法律的制定和實施起著保障作用，黨員是否帶頭守法是決定著法治體系運作成效的關鍵因素。黨內法規(guī)體系考察黨內法規(guī)的完善性、執(zhí)行力、黨規(guī)與國法的協調性和黨員帶頭守法程度。

法治效果體系指標是第六個一級指標，也是檢驗法治體系運作效果的指標。在某種程度上，一個國家法治狀況如何并不完全在于法律體系本身和法治能力的強弱，歸根結底要看法治效果，即通過法律體系的運作，法治能力的發(fā)揮，所取得的實效。法治效果指標由控權指標、人權指標、秩序安全指標和法治信念指標四個二級指標組成，它們分別反映了法治效果的四個方面，即權力濫用是否得到控制，人權是否得到保障，社會秩序和安全是否有保證，人們對法律的信仰、國家機關的公信力和合法性認同是否提高。

中國法治評估指標體系要堅持國際實踐與中國經驗的結合，國家法律體系與黨內法規(guī)體系的結合

法治評估的國際實踐與中國經驗的結合。近年來，通過法治指標的法治評估正在世界范圍內展開。世界銀行對全球治理的評估，世界正義工程（World Justice Project）關于法治指標的設計，都涉及世界上百個國家和地區(qū)的法律制度，將它們按照一定的標準指數化，評估它們法治領域的差異，像GDP一樣做出法治的全球排名。世界正義工程提出的法治指標，包括九個一級指標，即有限的政府權力，沒有腐敗，秩序與安全，基本權利，規(guī)章執(zhí)行（行政執(zhí)法），民事司法，刑事司法，非正式司法。這些指標具有明顯的西方色彩，比如是否實行三權分立，多黨制，司法獨立等都是衡量法治，特別是衡量有限政府權力和基本權利保障的標準，反映了西方法治理念；但也包含了法治的一些普遍性的原則，如對公權力的限制，對人權的保護，對社會秩序的保障和公正司法等。

法治評估的內容是法治。對法治如何理解有很多不同的看法。在這方面既要考慮中國的法治建設的實踐，以中國特色社會主義制度為出發(fā)點，又不能自說自話，要考慮國際的學術傳統(tǒng)，考慮國際法學界有較廣泛共識的法治理論。中國學者應該有信心有能力，根據中國自己的實踐，借鑒世界各國先進的經驗，創(chuàng)造具有中國特色的法治指標體系。

國家法律體系與黨內法規(guī)體系的結合。中國法治評估必須立足于中國特色社會主義法治實踐，中國法治指標體系的設計必須建立在中國特色社會主義制度的基礎上。

中國共產黨領導是中國特色社會主義的最本質的特征，也是中國特色社會主義法治體系的最突出特點。在中國進行法治評估，如果脫離或無視這一特點，用西方的法治標準衡量中國的法治狀況，必然會得出錯誤的結論。黨內法規(guī)體系是十八屆四中全會所提出的中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨內法規(guī)本身不具有國家意志性和國家強制性，不屬于法律的范圍，黨的政治綱領、指導思想、組織結構等。如果它們純粹屬于黨內問題，與國家法律無關，則不屬于法治的領域。執(zhí)政黨和任何其他黨派、社會組織一樣，必須遵從法治原則，沒有超越于法律之上的特權，必須在憲法、法律的范圍內活動。但是黨內法規(guī)與法治的關系在多黨制和共產黨領導的體制下是不同的。

在西方多黨制條件下，無論執(zhí)政黨還是在野黨，“黨在法之下”，多黨制保證法律凌駕于反對黨和執(zhí)政黨之上。而在我國，共產黨是執(zhí)政黨，不存在作為反對黨的其他黨派，保證法治實施的政治制度不是來自多黨制，而是來自作為執(zhí)政黨的共產黨自身。共產黨是否能把依法治國作為治國理政的基本方略，帶頭守法，共產黨是否從嚴治黨是保證法治實施的最重要的力量。

黨的領導是中國特色社會主義法治與西方法治的最主要區(qū)別。黨領導憲法、法律的制定與實施，黨也要在憲法、法律的范圍內活動。在這樣的問題上，顯然不能認為只有一種建立在多黨制基礎上的法治模式，在中國共產黨領導的多黨合作、政治協商制度下就不可能產生一種新的法治模式。正因為如此，黨內法規(guī)體系對于中國的法治評估具有極其重要的意義。

執(zhí)政黨是否依法治國、依法執(zhí)政，是否能做到領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法是衡量法治中國的決定性的指標。共產黨不把依法治國、依法執(zhí)政作為治國理政的基本方略和基本方式的話，不從嚴治黨，法治評估的其他指標都將失去實質意義。正是基于以上考慮，本指標設計把黨內法規(guī)體系作為一項一級指標，把黨內法規(guī)的完善性，黨內法規(guī)的執(zhí)行力，黨規(guī)國法的協調性，黨員是否帶頭守法作為四項二級指標。在法治效果指標中，把黨員是否廉潔，黨組織領導的違反黨紀國法的行為是否被問責作為考察的重要內容。

中國法治評估指標體系應堅持法治治理體系指標與治理能力指標相結合，法治體系指標與治理效果指標的結合

法治治理體系指標與治理能力指標相結合。法治評估不是簡單地對一個國家法律體系的評估，法律體系的形成只是法治建立的前提和基礎?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，必須有一系列的配套措施，包括法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系，缺少其中任何一項，都表明治理能力的不足，法律體系只能停留在紙面上。從某種意義上，經過改革開放30多年的努力，在中國特色社會主義法律體系已經形成的條件下，盡管完善治理體系的工作仍然十分繁重，如何把治理體系所規(guī)定的要求落實，如何在治理能力上下功夫，在法治實施、法治監(jiān)督、法治保障上下功夫，顯得尤其重要。

按照治理體系與治理能力的思路，我們把法治體系看作國家治理的重要組成部分，包括法治治理體系和法治治理能力兩個一級指標，其中治理體系包括法律規(guī)范體系和黨內法規(guī)體系，而治理能力則包括法治實施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系三個一級指標，涵蓋著行政執(zhí)法、司法適用、社會治理、立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、司法監(jiān)督、人員保障、物質保障、法學教育與普法非常廣泛的領域。

法治體系指標與治理效果指標的結合。上述我國法治指標體系的思考，主要是從法治體系的結構來劃分的，如果從法治體系的功能，所要達到的目標，法治體系是否發(fā)揮作用、其效果如何為標準，則需關注法治的治理效果。評價治理效果的著眼點不在治理體系本身是否健全，治理能力是否配套，而要看濫用權力的現象是否得到有效控制，公民的基本權利是否得到保證，社會秩序與安全是否有保障，人們的法治信仰和法律權威（包括立法、執(zhí)法、司法權威）的公信力是否提高。

在法治評估中治理體系是法治的前提，“良法是善治的前提”，治理體系不完善或不健全，法治無從建立；治理能力是法治評估的重點，尤其是在中國特色社會主義法律體系已經形成的條件下，是否依法辦事決定著法治水平；治理效果是法治評估的關鍵，治理體系再完善，治理能力再強，但是治理效果不佳，濫用權力得不到有效控制，人權得不到保障，社會秩序混亂，人民缺乏安全感，法律權威和公信力低，治理體系和治理能力再好，也說明不了任何問題。

（作者為中國人民大學法學院教授）

【注：本文系國家社科基金重大項目“法治評估創(chuàng)新及其在中國的推廣應用研究”（項目編號：12&ZD237）階段性研究成果】

【參考文獻】

①朱景文主編：《中國法律發(fā)展報告2015：中國的法治評估》，中國人民大學出版社，2016年。

責編/高驪 肖晗題（見習）

美編/王夢雅（見習）