中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼優(yōu)化方向研究

戚聿東，姜 萊

(1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)工商管理學(xué)院，北京 100070；2.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)北京新經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展研究院，北京 100070)

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中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼優(yōu)化方向研究

戚聿東1，2，姜 萊1

(1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)工商管理學(xué)院，北京 100070；2.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)北京新經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展研究院，北京 100070)

政府補(bǔ)貼是目前世界各國(guó)扶持新能源產(chǎn)業(yè)的重要手段，然而對(duì)于政府是否應(yīng)該補(bǔ)貼和如何實(shí)施補(bǔ)貼，在理論和現(xiàn)實(shí)層面一直存在爭(zhēng)議。本文首先分析新能源產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的動(dòng)機(jī)、依據(jù)和作用機(jī)理，認(rèn)為現(xiàn)有理論不能為政府補(bǔ)貼的合理性提供充分證據(jù)。其次考察新能源產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼效果，發(fā)現(xiàn)盡管產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張迅速，但整體效率偏低，尤其是盈利能力較低，創(chuàng)新能力也有待提升。最后從補(bǔ)貼工具的選擇、補(bǔ)貼對(duì)象的選擇，監(jiān)管過程和體系的內(nèi)外協(xié)調(diào)等方面深入分析導(dǎo)致政府補(bǔ)貼失效的原因，并在此基礎(chǔ)上提出政策建議。

新能源產(chǎn)業(yè)；政府補(bǔ)貼；補(bǔ)貼低效

圍繞政府是否應(yīng)該實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策一直存在爭(zhēng)論?！罢伞背鲇谑袌?chǎng)失靈、信息不對(duì)稱和兼顧社會(huì)公平等理由支持政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，“市場(chǎng)派”認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)和企業(yè)自發(fā)地配置資源，選擇產(chǎn)業(yè)，并形成特定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，政府干預(yù)會(huì)造成市場(chǎng)扭曲和資源錯(cuò)配等[1]。有學(xué)者認(rèn)為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)業(yè)政策之間存在著某種互為前提或?yàn)榛檠a(bǔ)充的關(guān)系，在一定范圍內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)協(xié)同[2]。二戰(zhàn)后初期，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家政府采取干預(yù)政策向發(fā)達(dá)國(guó)家靠近。20世紀(jì)末，學(xué)者開始反思“東亞奇跡”，質(zhì)疑政府通過產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)。近十年來(lái)，在金融危機(jī)和眾多新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展放緩的背景下，產(chǎn)業(yè)政策又重新受到青睞。中國(guó)在此期間也密集出臺(tái)了直接干預(yù)色彩濃重的產(chǎn)業(yè)政策。新能源產(chǎn)業(yè)屬于典型的政府選擇和布局的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是觀察產(chǎn)業(yè)政策效果的理想對(duì)象。產(chǎn)業(yè)政策中政府補(bǔ)貼是扮演“扶持之手”的最直接手段[3]，然而政府傾注巨額補(bǔ)貼的新能源產(chǎn)業(yè)卻因產(chǎn)能過剩和騙補(bǔ)等負(fù)面消息飽受爭(zhēng)議。*本文討論的政府補(bǔ)貼政策取其廣義含義，界定為政府為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)企業(yè)的各類支持，包括財(cái)政補(bǔ)貼、投融資優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、土地和能源等生產(chǎn)要素優(yōu)惠等。收稿日期：2016-08-06基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“深化國(guó)有企業(yè)改革問題研究”(13AJY012)；北京市博士后工作經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目“北京市新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源市場(chǎng)化改革協(xié)同推進(jìn)研究”(40496057440001)作者簡(jiǎn)介：戚聿東(1966-)，男，吉林東豐人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事產(chǎn)業(yè)組織和公司治理等方面的研究。E-mail：qiyudong1966@126.com姜 萊(1983-)，女，遼寧大連人，博士，主要從事產(chǎn)業(yè)組織和公司治理等方面的研究。E-mail：future1313@aliyun.com

一、新能源產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的動(dòng)機(jī)與依據(jù)

政府補(bǔ)貼動(dòng)機(jī)首先符合產(chǎn)業(yè)政策的一般目的，如出于市場(chǎng)不完全競(jìng)爭(zhēng)性、外部性、信息不對(duì)稱、維持社會(huì)公平和保障就業(yè)等原因，政府認(rèn)為有必要干預(yù)經(jīng)濟(jì)，尤其是對(duì)企業(yè)進(jìn)行幫扶。鑒于補(bǔ)貼行為的主體是政府，有學(xué)者認(rèn)為制定產(chǎn)業(yè)政策主要是為遵從具有政治影響力的利益集團(tuán)分配經(jīng)濟(jì)利益[4]。在財(cái)政分權(quán)下，地方政府補(bǔ)貼動(dòng)機(jī)可能是迫于政績(jī)考核和增加收入的壓力。

1.新能源產(chǎn)業(yè)的新興性

新興產(chǎn)業(yè)有時(shí)間上的新近出現(xiàn)和符合未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)兩個(gè)特征。新能源產(chǎn)業(yè)在中國(guó)的規(guī)模化發(fā)展始于20世紀(jì)八九十年代，由于研發(fā)投入高，技術(shù)尚不成熟，對(duì)傳統(tǒng)能源存在路徑依賴，需求不足，達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，電價(jià)成本高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較弱。從長(zhǎng)期來(lái)看，不可再生能源日漸稀缺，環(huán)境約束加強(qiáng)，新能源是大勢(shì)所趨。新能源產(chǎn)業(yè)符合新興產(chǎn)業(yè)的判定條件。保護(hù)新興產(chǎn)業(yè)本質(zhì)上是規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)，通過扭曲市場(chǎng)配置資源，除非證明政府干預(yù)比市場(chǎng)自發(fā)配置效率高，否則保護(hù)新興產(chǎn)業(yè)的依據(jù)并不充分。在實(shí)踐層面，扶持程度更是難以把握，保護(hù)過度會(huì)扼制新興產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

2.新能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性

一方面，新能源產(chǎn)業(yè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，被納入各國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略框架之中；另一方面，新能源產(chǎn)業(yè)需要以高新技術(shù)為依托，政府需要借助補(bǔ)貼等產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略。二戰(zhàn)后初期的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)國(guó)家計(jì)劃和國(guó)家選擇工業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略，其干預(yù)經(jīng)濟(jì)最常見的模式是政府補(bǔ)貼。20世紀(jì)80年代的戰(zhàn)略性貿(mào)易理論認(rèn)為，在不完全競(jìng)爭(zhēng)條件下，政府可以通過關(guān)稅、補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等政策對(duì)產(chǎn)業(yè)，尤其是外部性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)提供戰(zhàn)略性支持，以實(shí)現(xiàn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)福利最大化。林毅夫[5]認(rèn)為，在趕超戰(zhàn)略下，如果欠發(fā)達(dá)國(guó)家違背比較優(yōu)勢(shì)，選擇進(jìn)入資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，政府為補(bǔ)償給企業(yè)造成的“政策性負(fù)擔(dān)”發(fā)放補(bǔ)貼，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)喪失開放競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下的自生能力，最終無(wú)法在收入上收斂于發(fā)達(dá)國(guó)家。

3.新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)與環(huán)境雙重外部性

新能源產(chǎn)業(yè)屬于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，研發(fā)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步本身及其巨大的溢出效應(yīng)，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和微觀企業(yè)績(jī)效都有積極作用。新能源較之傳統(tǒng)能源，具有更加清潔和可持續(xù)等特點(diǎn)，對(duì)環(huán)境有正外部性。目前無(wú)論是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)還是環(huán)境規(guī)制制度都不完善，新能源產(chǎn)業(yè)的兩種外部性均無(wú)法完全通過市場(chǎng)得到相應(yīng)補(bǔ)償，這也是政府補(bǔ)貼的一個(gè)重要依據(jù)。也有研究認(rèn)為溢出效應(yīng)不足以成為政府干預(yù)的理由，只有當(dāng)新興產(chǎn)業(yè)通過干中學(xué)所得的產(chǎn)出流折現(xiàn)值超過補(bǔ)貼流的折現(xiàn)值時(shí)，政府干預(yù)從社會(huì)角度看才是值得的[6]。

目前對(duì)政府補(bǔ)貼動(dòng)機(jī)及其評(píng)價(jià)仍存在爭(zhēng)議，從新能源產(chǎn)業(yè)來(lái)看，政府補(bǔ)貼動(dòng)機(jī)有一定合理性，但依據(jù)也不十分充足。接下來(lái)試圖從政府補(bǔ)貼的作用機(jī)理和效果等方面進(jìn)行進(jìn)一步分析。

二、新能源產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的作用機(jī)理

政府補(bǔ)貼一經(jīng)投入，便以直接補(bǔ)貼、信貸支持、稅收優(yōu)惠和要素支持等形式，在企業(yè)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，以期達(dá)到提高企業(yè)績(jī)效、促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。其具體作用機(jī)理如圖1所示。

圖1 新能源產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼作用機(jī)理

在融資環(huán)節(jié)，政府補(bǔ)貼或者為企業(yè)提供直接的資金支持，或者以信貸支持、稅收優(yōu)惠的形式幫助企業(yè)籌集資金。由于新興產(chǎn)業(yè)充滿風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，又以中小企業(yè)居多，銀行等金融機(jī)構(gòu)提供貸款的意愿較弱。融資環(huán)節(jié)的政府補(bǔ)貼不但可以作為企業(yè)的啟動(dòng)資金、維持日常運(yùn)營(yíng)、進(jìn)行研發(fā)和擴(kuò)大生產(chǎn)，還能夠幫助企業(yè)從資本市場(chǎng)獲得直接融資。政府補(bǔ)貼的直接動(dòng)機(jī)通常被解釋為幫助企業(yè)進(jìn)行盈余管理，對(duì)于上市公司，政府補(bǔ)貼能使其財(cái)務(wù)指標(biāo)符合監(jiān)管部門的要求；針對(duì)融資困難的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的中小企業(yè)，政府融資支持政策通常為了幫助其滿足財(cái)務(wù)要求，推動(dòng)其上市。從信號(hào)理論角度，得到政府補(bǔ)貼的企業(yè)或行業(yè)釋放出某種程度上得到政府認(rèn)可的信號(hào)，從而更容易吸納私人投資[7]。除了上述外源融資，財(cái)政貼息和稅收返還等政府補(bǔ)貼還可以通過增加企業(yè)利潤(rùn)為企業(yè)緩解內(nèi)源融資約束[8]。

新能源產(chǎn)業(yè)以技術(shù)創(chuàng)新為發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，政府補(bǔ)貼中較大比例應(yīng)該用于研發(fā)領(lǐng)域。一是研發(fā)補(bǔ)貼在于降低企業(yè)的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。研發(fā)活動(dòng)往往需要大量資金投入，用于購(gòu)置設(shè)備與材料、雇傭技術(shù)人員等，回報(bào)周期較長(zhǎng)，且存在技術(shù)和市場(chǎng)等方面的不確定性。新能源產(chǎn)業(yè)的研發(fā)活動(dòng)在材料、組件和設(shè)備制造等中上游環(huán)節(jié)較為密集，技術(shù)淘汰更新快，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)高于一般行業(yè)。二是研發(fā)補(bǔ)貼是用于補(bǔ)償創(chuàng)新活動(dòng)的外部性。創(chuàng)新具有巨大的溢出效應(yīng)，企業(yè)無(wú)法獨(dú)占創(chuàng)新帶來(lái)的收益[9]，如果這種外部性得不到補(bǔ)償，可能有損于企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力。支持補(bǔ)貼者認(rèn)為僅憑市場(chǎng)機(jī)制不能解決投資不足和外部性問題，政府應(yīng)該通過補(bǔ)貼為企業(yè)提供資金支持，激勵(lì)其進(jìn)行研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)。

生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼體現(xiàn)為土地、水電等能源以及勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素方面的優(yōu)惠政策，政府希望借由這類補(bǔ)貼引導(dǎo)生產(chǎn)要素流向其扶持的產(chǎn)業(yè)。在財(cái)政分權(quán)和政績(jī)考核制度驅(qū)使下，地方政府普遍使用各種生產(chǎn)要素優(yōu)惠政策吸引企業(yè)在當(dāng)?shù)芈鋺簟Ｃ媾R不斷上漲的土地價(jià)格，用地優(yōu)惠的效果尤為顯著。工業(yè)用地原本就長(zhǎng)期享受優(yōu)惠價(jià)格，廉價(jià)用地更是成為政府干預(yù)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要籌碼[10]。從具體作用機(jī)制來(lái)看，廉價(jià)用地更多是通過事先劃撥降低企業(yè)成本和分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)惠使用基礎(chǔ)設(shè)施和水電能源一般伴隨研發(fā)和生產(chǎn)過程實(shí)現(xiàn)。此外，為了引進(jìn)勞動(dòng)力，尤其是高素質(zhì)人才，地方政府也會(huì)給予諸如薪酬、戶籍、住房和子女就學(xué)等方面的優(yōu)厚待遇，皆可視為隱性補(bǔ)貼。

目前國(guó)內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)培育方面相對(duì)滯后，成為新能源市場(chǎng)化應(yīng)用的“瓶頸”。事實(shí)上，銷售環(huán)節(jié)的政府補(bǔ)貼方式頗為靈活多樣，可以按照銷售數(shù)量發(fā)放，也可以體現(xiàn)為干預(yù)價(jià)格，還可以直接補(bǔ)貼給用戶或消費(fèi)者。研發(fā)活動(dòng)的成本較高，因而攤?cè)胄庐a(chǎn)品的成本也較高，如果定價(jià)過高，新產(chǎn)品在市場(chǎng)上不具有價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力；如果定價(jià)過低，又無(wú)法收回成本。從短期來(lái)看，銷售環(huán)節(jié)的政府補(bǔ)貼給生產(chǎn)者或消費(fèi)者，都有助于推動(dòng)研發(fā)成果的市場(chǎng)化，使資金及時(shí)回流；從長(zhǎng)期來(lái)看，具有培育市場(chǎng)的效果，然而條件是企業(yè)必須具備一定的競(jìng)爭(zhēng)能力和創(chuàng)新能力。

政府補(bǔ)貼以各種形式投入各環(huán)節(jié)，其作用和效果卻不確定。拋卻不完全信息下政府如何在各個(gè)環(huán)節(jié)正確選擇補(bǔ)貼對(duì)象的根本邏輯問題，單從系統(tǒng)控制角度，政府補(bǔ)貼過程環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)，難以進(jìn)行精確控制和監(jiān)管，且這些環(huán)節(jié)處于一個(gè)相互作用的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)中，這一系統(tǒng)還包括除政府補(bǔ)貼之外的其他產(chǎn)業(yè)政策，以及企業(yè)所處的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、制度環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段與生命周期等因素，這增加了政府補(bǔ)貼效果的不確定性。

三、新能源產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼效果

1.產(chǎn)業(yè)規(guī)模

從宏觀層面，應(yīng)該肯定政府補(bǔ)貼在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度和規(guī)模上卓有成效。中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張迅速，無(wú)論是從上游材料與設(shè)備制造業(yè)，還是從中下游的裝機(jī)容量和上網(wǎng)發(fā)電量來(lái)看，目前規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)可觀。在裝機(jī)容量上，近十余年來(lái)，中國(guó)風(fēng)電和光伏裝機(jī)容量經(jīng)歷了突進(jìn)式的增長(zhǎng)，在世界市場(chǎng)的份額迅速提高，2015年位列世界第一。從發(fā)電情況來(lái)看，除核能外，太陽(yáng)能、風(fēng)能和生物能是主要的能源來(lái)源，且發(fā)電量增長(zhǎng)最快；新能源發(fā)電占發(fā)電總量的比重從2006年的2.30%提高到2013年的6.79%，但還有極大提升空間。產(chǎn)能快速擴(kuò)張的同時(shí)也存在利用率低即產(chǎn)能過剩問題。2012年前后，受全球性光伏產(chǎn)業(yè)低迷和歐美“雙反”貿(mào)易戰(zhàn)影響，上游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率大幅下滑，中下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率更高，但即便是鋼鐵這樣典型的產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)，平均產(chǎn)能利用率也遠(yuǎn)高于光伏產(chǎn)業(yè)[10]。

2.綜合績(jī)效

從微觀企業(yè)層面，主要以企業(yè)自身綜合績(jī)效評(píng)價(jià)政府補(bǔ)貼效果。通過提高企業(yè)綜合績(jī)效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展符合政府補(bǔ)貼的一般動(dòng)機(jī)，并且企業(yè)綜合績(jī)效的結(jié)果較為直觀，便于衡量，數(shù)據(jù)相對(duì)容易獲得，因而政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)綜合績(jī)效影響的實(shí)證研究較為豐富。凈資產(chǎn)收益率是反映企業(yè)盈利能力的重要指標(biāo)，也可以用來(lái)衡量企業(yè)綜合績(jī)效?；趯?duì)國(guó)泰安數(shù)據(jù)庫(kù)(CSMAR)上市公司微觀數(shù)據(jù)的測(cè)算，2006—2015年新能源產(chǎn)業(yè)平均凈資產(chǎn)收益率為5.86%，在所有產(chǎn)業(yè)中位于下游水平。從新能源產(chǎn)業(yè)自身來(lái)看，在經(jīng)歷了初期由政策支持和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張帶來(lái)的較高回報(bào)后，受2008年全球金融危機(jī)的沖擊，年平均凈資產(chǎn)收益率下滑到-0.53%。2013年平均凈資產(chǎn)收益率一度跌至-0.32%。隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，2015年平均凈資產(chǎn)收益率再度回落?？梢姡袊?guó)新能源企業(yè)綜合績(jī)效高度依賴國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，政府補(bǔ)貼的作用有限。

3.創(chuàng)新績(jī)效

新能源產(chǎn)業(yè)具有技術(shù)和環(huán)境雙重外部性，技術(shù)外部性源自創(chuàng)新，甚至可以認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策“好壞”的分水嶺在于其對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響方向和強(qiáng)度[2]。創(chuàng)新績(jī)效提高并非一定引致企業(yè)綜合績(jī)效提高，至少這種影響并非總是立竿見影。因此，政府補(bǔ)貼是否用于創(chuàng)新，還需對(duì)創(chuàng)新績(jī)效進(jìn)行考察。創(chuàng)新績(jī)效描述創(chuàng)新投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，專利數(shù)量常被作為創(chuàng)新產(chǎn)出的代理變量使用。因?yàn)閷＠哂挟愘|(zhì)性，未經(jīng)區(qū)分的專利總數(shù)量不能真實(shí)和全面地反映創(chuàng)新產(chǎn)出情況。按照現(xiàn)行專利制度，發(fā)明專利和實(shí)用新型專利價(jià)值較高，且前者高于后者。2015年發(fā)明專利和實(shí)用新型專利分別為1 077和2 279件，占專利總數(shù)的九成多，而外觀設(shè)計(jì)專利不足一成，這表明新能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新能力有較大提升。從國(guó)際情況來(lái)看，以風(fēng)電行業(yè)為例，經(jīng)過對(duì)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)近十年的追趕，中國(guó)在專利數(shù)量上已經(jīng)可以望其項(xiàng)背，但技術(shù)多分布在非核心部件上。在申請(qǐng)主體上，與歐美以企業(yè)為主不同，中國(guó)企業(yè)的創(chuàng)新意識(shí)較弱，承擔(dān)研發(fā)的數(shù)量和質(zhì)量較低。

綜上所述，高額政府補(bǔ)貼下，新能源產(chǎn)業(yè)雖然在規(guī)模和創(chuàng)新研發(fā)方面有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但仍存在產(chǎn)能過剩、并網(wǎng)消納不足、行業(yè)整體效率低下、核心技術(shù)缺失和過度依賴國(guó)際貿(mào)易等問題。無(wú)論是企業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)，還是產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展面臨的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，并未因政府補(bǔ)貼得以有效化解。因此，探討補(bǔ)貼緣何低效甚至失效，對(duì)及時(shí)調(diào)整政策和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著重要意義。

四、新能源產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼效果影響因素分析

從多個(gè)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體的實(shí)踐效果來(lái)看，政府補(bǔ)貼非但未能實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的初衷，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)按照預(yù)期路徑發(fā)展，反而會(huì)造成擠出效應(yīng)、產(chǎn)能過剩和補(bǔ)貼尋租等多種不良后果。

1.政府補(bǔ)貼工具的選擇

政府補(bǔ)貼效果往往取決于政府補(bǔ)貼工具的選擇，政府補(bǔ)貼工具有多種類型，一般分為稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼兩大范疇，在這一分類下對(duì)政府補(bǔ)貼工具激勵(lì)效果的討論最為常見。財(cái)政補(bǔ)貼因其直接，針對(duì)性強(qiáng)，所以見效快，但多為事前補(bǔ)貼，長(zhǎng)期效果難以保證，企業(yè)容易形成依賴和惰性。稅收優(yōu)惠則較為間接隱蔽，效果顯現(xiàn)慢，但較之財(cái)政補(bǔ)貼更為可持續(xù)，惠及面更廣泛，尋租的可能更小。柳光強(qiáng)等[11]的實(shí)證研究支持稅收優(yōu)惠比財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)效果更強(qiáng)，當(dāng)然后者的作用也是前者無(wú)法取代的，因而二者需要統(tǒng)籌搭配使用。本文結(jié)合新能源產(chǎn)業(yè)的實(shí)際補(bǔ)貼政策體系進(jìn)一步將補(bǔ)貼工具分為直接補(bǔ)貼、信貸支持、稅收優(yōu)惠、要素支持和輔助政策。

直接補(bǔ)貼包括直接撥款(如研發(fā)撥款)、價(jià)格補(bǔ)貼、補(bǔ)助(如研發(fā)補(bǔ)助、新能源電價(jià)補(bǔ)貼、消費(fèi)者補(bǔ)助)和獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)等，其應(yīng)用的領(lǐng)域最為廣泛，包括所有產(chǎn)業(yè)及上中下游各生產(chǎn)環(huán)節(jié)。直接撥款和補(bǔ)助可以事前也可以事后發(fā)放，獎(jiǎng)金一般屬于事后激勵(lì)。信貸支持的常見工具有低息貸款、貼息和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，多為事前補(bǔ)貼，用以幫助光伏、風(fēng)電設(shè)備制造和安裝發(fā)電項(xiàng)目融資啟動(dòng)。稅收優(yōu)惠包括稅收減免、返還和抵扣等政策，是典型的事后激勵(lì)，適用于全行業(yè)和全產(chǎn)業(yè)鏈。美國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼以退稅為主，如果企業(yè)收入低，納稅少，獲得的政府補(bǔ)貼也少，政府補(bǔ)貼直接與企業(yè)績(jī)效掛鉤。要素支持即讓企業(yè)低價(jià)使用土地、水電和基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)要素，以及為人力資源提供優(yōu)惠條件，在中國(guó)光伏和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)中上游使用較多，屬于事前激勵(lì)。要素支持是中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中頗具特色的政策，因直接扭曲要素價(jià)格爭(zhēng)議較大，經(jīng)常成為歐美制裁中國(guó)企業(yè)的理由。此外，還有政府采購(gòu)、開展示范項(xiàng)目、園區(qū)或地區(qū)等輔助性政策工具。

綜合來(lái)看，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前期，為了調(diào)動(dòng)各方積極性，主要以較為寬松的事前補(bǔ)貼為主。但違規(guī)獲取或使用政府補(bǔ)貼和產(chǎn)能過剩等弊端逐漸顯露。隨著產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)壯大，成本降低，應(yīng)該向事后補(bǔ)貼傾斜轉(zhuǎn)變。當(dāng)針對(duì)性較強(qiáng)的政府補(bǔ)貼政策引導(dǎo)企業(yè)在融資、研發(fā)和市場(chǎng)培育等方面走向成熟后，應(yīng)該向一般性和普惠性補(bǔ)貼過渡，以免造成補(bǔ)貼依賴，效率低下。要素支持類政府補(bǔ)貼，尤其是低價(jià)用地政策，應(yīng)該謹(jǐn)慎使用。

2.政府補(bǔ)貼對(duì)象的選擇

在企業(yè)層面，政府會(huì)對(duì)與其關(guān)系較為密切的企業(yè)有所傾斜，最典型的是對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼偏好。然而有證據(jù)表明，更能有效利用政府補(bǔ)貼的是非國(guó)有企業(yè)[7]。同樣，有政治聯(lián)系的企業(yè)可能會(huì)獲得更多財(cái)政補(bǔ)貼。還有研究認(rèn)為盈利情況不佳或虧損企業(yè)更容易得到政府補(bǔ)貼，即政府更愿意扶持弱者?？傊煌耆畔⑾?，得到政府補(bǔ)貼的企業(yè)可能并非因?yàn)槠湓谛噬细袧摿ΑＵa(bǔ)貼如果扭曲了信號(hào)傳導(dǎo)機(jī)制，將進(jìn)一步誤導(dǎo)各種生產(chǎn)要素的流向，造成資源錯(cuò)配。

除了企業(yè)選擇，政府補(bǔ)貼有時(shí)還具有產(chǎn)業(yè)偏好。對(duì)日本和韓國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的研究表明，并無(wú)證據(jù)顯示有選擇性的研發(fā)補(bǔ)貼活動(dòng)對(duì)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率產(chǎn)生顯著影響，甚至發(fā)現(xiàn)政府補(bǔ)貼實(shí)際上將資源從高生產(chǎn)率部門轉(zhuǎn)向低生產(chǎn)率部門[4]。美國(guó)政府試圖通過補(bǔ)貼可持續(xù)能源產(chǎn)業(yè)，增加“綠色崗位”，導(dǎo)致原本有利可圖的私人投資轉(zhuǎn)移到政府提供補(bǔ)助，但在財(cái)務(wù)上表現(xiàn)欠佳的產(chǎn)業(yè)[12]。國(guó)內(nèi)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，政府補(bǔ)貼對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)整體來(lái)說(shuō)，不利于提高企業(yè)績(jī)效?？傊?，政府對(duì)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的選擇都可能造成資源錯(cuò)配，政府補(bǔ)貼實(shí)際沒有流向更有效率的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。

3.政府補(bǔ)貼的監(jiān)管

在政府補(bǔ)貼政策執(zhí)行過程中能否加以必要的監(jiān)管，關(guān)系到政府補(bǔ)貼政策是否能達(dá)到既定目標(biāo)。無(wú)法對(duì)補(bǔ)貼實(shí)行有效監(jiān)管，可能是由于客觀體制環(huán)境制約補(bǔ)貼主體發(fā)揮能動(dòng)性。例如，Yusuf[13]認(rèn)為印度尼西亞產(chǎn)業(yè)政策達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的可能性較小，原因在于受制于商業(yè)利益集團(tuán)，該國(guó)無(wú)法監(jiān)管政府補(bǔ)貼。更多情況下是因?yàn)檎a(bǔ)貼政策對(duì)主體的執(zhí)行能力要求較高——從中央政府到地方政府，從企業(yè)到市場(chǎng)，讓政府補(bǔ)貼精準(zhǔn)落實(shí)到位并非易事。2016年初，財(cái)政部牽頭組織核查新能源汽車推廣應(yīng)用補(bǔ)貼資金的使用管理情況，涉及25省市90家新能源汽車企業(yè)。此舉雖然有效整治了企業(yè)違規(guī)使用政府補(bǔ)貼的現(xiàn)象，但是否會(huì)產(chǎn)生高額執(zhí)行成本，如何權(quán)衡執(zhí)行成本與補(bǔ)貼效果是另一個(gè)值得深入探討的問題。

4.政府補(bǔ)貼體系內(nèi)部與外部的協(xié)調(diào)

政府補(bǔ)貼體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在補(bǔ)貼主體之間和補(bǔ)貼政策之間。從補(bǔ)貼主體來(lái)看，一是橫向部門間政出多門。自2006年《可再生能源法》實(shí)施以來(lái)，國(guó)務(wù)院、有關(guān)部委以及地方政府陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)政策法規(guī)，這需要部門間高度默契配合才能形成政策合力。二是縱向部門間，通常是中央政府與地方政府存在矛盾。雖然地方政府為了落實(shí)中央政策，會(huì)發(fā)布相關(guān)配套文件，然而財(cái)政分權(quán)下中央政府與地方政府的利益有時(shí)并不一致，尤其是中央補(bǔ)貼在地方執(zhí)行層面上可能受阻。三是地方政府間存在競(jìng)爭(zhēng)，在錦標(biāo)賽體制下，地方政府通過補(bǔ)貼本地企業(yè)形成地方保護(hù)，造成市場(chǎng)分割，也有損于整體效率。

政府補(bǔ)貼政策之間、政府補(bǔ)貼政策與其他產(chǎn)業(yè)政策相矛盾。新能源涉及風(fēng)能、太陽(yáng)能和生物能等多種能源形態(tài)，既可并入大電網(wǎng)，也可發(fā)展分布式發(fā)電，與傳統(tǒng)能源之間存在既互補(bǔ)又替代的關(guān)系。兼具多樣性與復(fù)雜性的能源系統(tǒng)加大了產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)難度，而現(xiàn)有政策框架尚缺乏系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致政府補(bǔ)貼政策最終僅刺激了周期短、見效快、轉(zhuǎn)換成本小的上游環(huán)節(jié)。發(fā)文單位的分布也能揭示一定的問題：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部政策最為集中，多以價(jià)格干預(yù)和發(fā)放補(bǔ)貼為主要內(nèi)容，而負(fù)責(zé)對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行具體規(guī)劃協(xié)調(diào)的能源局、工業(yè)和信息化部政策較少，擔(dān)負(fù)研發(fā)創(chuàng)新職能的科技部政策更是匱乏。

政府補(bǔ)貼政策與外部制度環(huán)境不協(xié)調(diào)。一是影響產(chǎn)業(yè)政策作用效果的關(guān)鍵制度因素是市場(chǎng)化程度，產(chǎn)業(yè)政策存在一個(gè)以競(jìng)爭(zhēng)程度為差別的最優(yōu)實(shí)施空間[2]。如果沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作為制度前提，政府補(bǔ)貼將失去激勵(lì)功能，僅存扶助作用，難以有效配置資源和要素。反之，如果已達(dá)到一定的市場(chǎng)化水平，濫用政府補(bǔ)貼反而會(huì)導(dǎo)致政策失效。從市場(chǎng)、廠商和產(chǎn)品等方面的現(xiàn)狀來(lái)看，主要的新能源產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入成長(zhǎng)期，從預(yù)算數(shù)字和政策導(dǎo)向上都可以看出收縮補(bǔ)貼的意圖。二是新能源產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的技術(shù)外部性，完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度是政府補(bǔ)貼有效發(fā)揮作用的條件之一。優(yōu)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度能夠強(qiáng)化政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新的促進(jìn)作用[7]。三是新能源產(chǎn)業(yè)的環(huán)境外部性決定了補(bǔ)貼有效性一定程度上取決于環(huán)境制度。對(duì)化石能源征收碳稅、能源稅、資源稅和環(huán)境稅等，稅費(fèi)所得可以補(bǔ)貼財(cái)政來(lái)源，同時(shí)從制度上得以體現(xiàn)環(huán)境成本，將外部性內(nèi)化。

五、結(jié)論與政策建議

本文分析了新能源產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的動(dòng)機(jī)、依據(jù)和作用機(jī)理，認(rèn)為現(xiàn)有理論不能為政府補(bǔ)貼的合理性提供充分依據(jù)，還從規(guī)模和績(jī)效上考察了政府補(bǔ)貼效果，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張迅速，同時(shí)存在產(chǎn)能過剩和行業(yè)盈利能力較低的問題，創(chuàng)新能力有所提高，但與發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在較大差距。隨后深入挖掘政府補(bǔ)貼實(shí)施效果的影響因素，將政府補(bǔ)貼失效歸因于補(bǔ)貼工具的選擇、補(bǔ)貼對(duì)象的選擇、監(jiān)管過程和體系的內(nèi)外協(xié)調(diào)等方面?；谝陨戏治?，筆者提出如下政策建議：

第一，政府補(bǔ)貼政策調(diào)整的總體方向是逐步減少政府補(bǔ)貼。新能源產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的重要依據(jù)在于其新興性，隨著技術(shù)進(jìn)步和時(shí)間推移，這一屬性將弱化。在實(shí)踐層面，政府補(bǔ)貼在促進(jìn)規(guī)模增長(zhǎng)的同時(shí)，可能引發(fā)產(chǎn)能過剩、創(chuàng)新不足、資源配置劣化和監(jiān)管腐敗等問題。此外，政府補(bǔ)貼愈發(fā)與公平競(jìng)爭(zhēng)政策相沖突。國(guó)務(wù)院2016年發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》，突出競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，產(chǎn)業(yè)政策需要與之配合協(xié)調(diào)。此次改革把政府補(bǔ)貼政策作為重點(diǎn)調(diào)整對(duì)象，要求政府補(bǔ)貼在多個(gè)領(lǐng)域以競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先為原則逐步收縮甚至退出。

第二，政府補(bǔ)貼對(duì)象和工具需要從選擇性和特定性轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈院推栈菪浴Ｔ诓煌耆畔⑾?，政府?duì)于補(bǔ)貼對(duì)象甚至產(chǎn)業(yè)的選擇可能出現(xiàn)失誤，并且由于補(bǔ)貼往往一對(duì)一，補(bǔ)貼工具也是特定的，容易導(dǎo)致過于具體、繁瑣和復(fù)雜。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度下，市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招投標(biāo)和政府采購(gòu)等文件政策都被納入審查對(duì)象，旨在打破地方保護(hù)、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘和企業(yè)壟斷。公平競(jìng)爭(zhēng)的理念要求政府補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向一般性和普惠性，在由市場(chǎng)傳遞信息和配置資源的基礎(chǔ)上，從更為宏觀的層面引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外，在一般性和普惠性的補(bǔ)貼政策框架下，補(bǔ)貼政策體系得以簡(jiǎn)化，便于在實(shí)施中進(jìn)行監(jiān)管。

第三，合理把控削減政府補(bǔ)貼的時(shí)間和力度。培育和扶植處于幼稚期的新興產(chǎn)業(yè)是政府補(bǔ)貼的主要作用，當(dāng)產(chǎn)業(yè)日趨成熟、形成較為完善的市場(chǎng)時(shí)，政府補(bǔ)貼政策必須適時(shí)讓位于市場(chǎng)規(guī)則。以新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)先的德國(guó)為例，從《可再生能源法》的最初版本到歷次修改中逐步減少資助的條款，再到2017年將廢除固定電價(jià)補(bǔ)貼，以高度市場(chǎng)化的招投標(biāo)方式開發(fā)發(fā)電項(xiàng)目，都在產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)削減政府補(bǔ)貼。補(bǔ)貼政策的緊縮需要把握好時(shí)間和力度，要求政策制定者對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度有精確的預(yù)測(cè)，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段有準(zhǔn)確的判斷，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有清晰的時(shí)間表；同時(shí)應(yīng)該及時(shí)根據(jù)政府補(bǔ)貼政策帶來(lái)的問題進(jìn)行調(diào)整，揚(yáng)長(zhǎng)避短，最大限度地實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)貼效用，規(guī)避其負(fù)面影響。

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(責(zé)任編輯：孫 艷)

2016-08-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“深化國(guó)有企業(yè)改革問題研究”(13AJY012) ; 北京市博士后工作經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目“北京市新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源市場(chǎng)化改革協(xié)同推進(jìn)研究”(40496057440001)

戚聿東(1966 -) ，男，吉林東豐人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事產(chǎn)業(yè)組織和公司治理等方面的研究。E-mail: qiyudong1966@ 126. com

姜萊(1983-) ，女，遼寧大連人，博士，主要從事產(chǎn)業(yè)組織和公司治理等方面的研究。E-mail: future1313@aliyun. com

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