重大工程項目社會穩(wěn)定風險評估實證分析

韋翔+岑曉倩+李利丹

摘要： 文章以貴州省凱里市供電局某500kV變電站工程項目為例，將社會穩(wěn)定風險理論引入其中，對其社會穩(wěn)定風險評估進行實證分析。從該工程項目的合法性、科學性、合理性、可行性、安全性等幾個方面進行了單項和綜合分析，從而得出了該工程項目社會穩(wěn)定風險程度低的結論，并提出了相應的風險防范措施。這一研究成果，將為今后重大工程的社會穩(wěn)定風險評估提供借鑒作用。

Abstract： This paper takes a 500kV substation engineering project in Kaili Power Supply Bureau as an example， introduces the theory of social stability risk， and uses empirical analysis on its social stability risk assessment. The author has made a personal and comprehensive analysis from the projects legality， scientific， rationality， feasibility， safety and so on. The conclusion of this project is that the social stability risk of the project is low， and puts forward the corresponding risk prevention measures. The results of this study will provide reference for the future social stability risk assessment of major projects.

關鍵詞： 重大工程項目；電網工程；社會穩(wěn)定風險；評估

Key words： major projects；power grid project；social stability risk；evaluation

中圖分類號：F284 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）31-0049-04

0 引言

近年來，我國經濟迅速發(fā)展，一系列重大工程項目相繼啟動，這對所在地的經濟、環(huán)境及社會發(fā)展都起了一定的推動作用，但是，由于有的重大工程項目征地拆遷補償不合理、忽視生態(tài)環(huán)境保護等，從而引發(fā)了一些群體事件，如，寧波鎮(zhèn)海PX項目事件、滬杭磁懸浮引發(fā)市民集體散步事件等。深入探究這些重大群體性事件背后的原因，大多是由于對涉及廣大群眾切身利益的重大項目論證、評估不夠充分，或者對重大改革政策出臺后果預測不足而導致的。為此，有必要對重大項目進行社會穩(wěn)定風險評估。電網工程項目屬于重大工程項目，它投資大、建設期長，從項目規(guī)劃、審批、設計、施工到竣工驗收，牽涉到土地預審、規(guī)劃紅線、環(huán)境評價、土地征用、青苗賠償?shù)榷鄠€環(huán)節(jié)，社會影響面大，如果項目立項前評估不夠充分，將有可能造成一定的社會風險。因此，將社會風險理論引入電網工程項目，并對其進行社會穩(wěn)定風險評估，既能保證工程項目決策的科學性、民主性，保證電網規(guī)劃建設與社會的協(xié)調性發(fā)展，也能從源頭上減少或預防社會矛盾，從而維護社會的穩(wěn)定。

1 重大工程項目社會穩(wěn)定風險評估概念

“重大工程項目社會穩(wěn)定風險評估”是指，對實施重大工程項目可能影響社會穩(wěn)定的各種因素進行科學預測、分析、研判，評估其發(fā)生危害社會穩(wěn)定的可能性，并區(qū)別不同類型的風險，制定應對風險的策略和預案，采取針對性措施有效規(guī)避、預防、降低、控制、化解社會穩(wěn)定風險，確保重大工程項目順利實施的一系列工作總稱。[1]

2 重大工程項目社會穩(wěn)定風險評估實例分析

本文將以凱里某500kV變電站工程項目的建設為例，對其進行社會穩(wěn)定風險評估。電網建設工程項目是國家重要的基礎設施項目，隨著黔東南工業(yè)的大發(fā)展，該變電站的建設將對凱里的經濟發(fā)展起著很大的推動作用，如，建設的凱里爐山工業(yè)園區(qū)、黔東工業(yè)園區(qū)等都需要電力支撐。但是，由于該項目牽涉到土地預審、規(guī)劃紅線、環(huán)境評價、土地征用、青苗賠償?shù)榷鄠€環(huán)節(jié)，社會影響面大，如果立項前評估不夠充分，將有可能造成一定的社會風險。如，施工沖突、法律糾紛等，為了有效分析和控制該項目的社會風險，有必對其進行社會穩(wěn)定風險評估。

2.1 凱里某500kV變電站工程項目概況

凱里某500千伏輸變電項目，地處凱里市南郊某鎮(zhèn)，距離市中心約15公里，面積：102.645畝，投資：約5億元人民幣，建設期：2年。根據(jù)凱里變所處地理位置、出線規(guī)模和負荷分布情況，該站500kV線路向東西兩側出線，220kV線路向南出線，該項目的建設從近處看，可提高凱里地區(qū)的供電可靠性，滿足凱里地區(qū)新建項目的負荷要求；從遠處看，可緩解貴州西電東送中通道的送電壓力，將對凱里中部及北部地區(qū)的負荷發(fā)展具有支撐作用。

2.2 凱里某500kV變電站工程項目社會穩(wěn)定風險單項評估

作者將從五個方面對凱里某500kV變電站工程項目的社會穩(wěn)定風險進行單項評估，即項目的合法性、科學性、合理性、可行性、安全性。為便于評估表述準確，作者還同時對這五項內容的社會穩(wěn)定風險進行了五個等級劃分。其小至大依次表述為：很小、較小、中等、較大、很大。[2]

2.2.1 項目的合法性風險評估

評估內容：該項目是否符合現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定或行業(yè)規(guī)范，是否履行了審批、核準、備案等法定程序。

本項目具有的相關手續(xù)有：①《凱里500kV輸變電工程可行性研究和勘察設計招投標中標通知書》（GZDWSJZHBG-09-005）；②《500kV及以上交流輸變電工程可行性研究內容深度規(guī)定》（Q/CSG11516-2009）。

本項目設計規(guī)范。其依據(jù)有：①《500kV及以上交直流輸變電工程可行性研究內容深度規(guī)定》；②貴州電網公司招標中心文件《中標通知書》；③《中華人民共和國工程建設標準強制性條文—電力工程部分》（2006版）；④《中華人民共和國工程建設標準強制性條文—房屋建筑部分》（2009版）；⑤變電站總布置設計技術規(guī)程（DL/T 5056-2007）；⑥電力系統(tǒng)設計技術規(guī)程（DL/T 5429-2009）⑦繼電保護和安全自動裝置技術規(guī)程（GB 14285-2006）等。并按照上述相關規(guī)程、規(guī)范的要求嚴格執(zhí)行。此外，該工程的征地、拆遷程序也在按照我國《土地管理法》和《城市拆遷安置補償條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定按部就班進行中。綜上分析，該工程項目合法，手續(xù)完備，程序完備。

風險評估等級：很小。

2.2.2 項目的科學性風險評估

評估內容：該項目是否堅持了科學發(fā)展觀，是否符合當?shù)亟洕鐣l(fā)展規(guī)律和該局長遠發(fā)展規(guī)劃，是否把電網發(fā)展速度和社會可承受能力有機地統(tǒng)一了起來。

該項目能滿足凱里中部及北部地區(qū)負荷發(fā)展的需求。根據(jù)凱里地區(qū)負荷發(fā)展情況看，負荷主要分布在凱里中部和北部。其中，中部片區(qū)主要有凱里市區(qū)和爐山工業(yè)園區(qū)等大用戶、北部片區(qū)主要有恒盛公司、黔東工業(yè)園區(qū)等大用戶。而目前就僅有施秉變一個500kV變電站單主變運行，隨著“十二五”期間工業(yè)的大發(fā)展，鑫源錳業(yè)、新榮盛硅業(yè)等大用戶投產，原來的恒盛公司、潤達廠等大用戶也在升級改造，預計凱里電網這兩個片區(qū)均亟需新增500kV變電容量，才能滿足凱里地區(qū)負荷發(fā)展的需要。也就是說，只有盡快建設凱里某500kV變電站，才能對凱里中部及北部地區(qū)負荷發(fā)展起到支撐作用。

該項目可加強凱里城市電網結構，提高供電能力及供電可靠性。目前，凱里電網僅有2個500kV變電站——施秉變和黎平變，且目前均為單主變運行，變電站距離較遠且相互間無220kV電氣聯(lián)系，發(fā)生主變故障時僅能通過福泉變、銅仁變下網電力。隨著銅仁地區(qū)及外送懷化負荷的增加，銅仁變供電壓力將增大，受供電能力限制無法對凱里地區(qū)提供更多的電源備用；福泉500kV變主變容量稍大，但福泉變–翁郎變雙回線路投運近20年，隨著負荷繼續(xù)增長，“卡脖子”問題將會凸顯，如果一旦施秉變單臺主變故障，凱里電網將損失大量負荷。所以，凱里某500kV變電站的修建意義重大，它將有利加強凱里城網網架結構，緩解福泉變–翁郎變雙回220kV線路的供電壓力，提高凱里中部片區(qū)的供電能力，同時可為雷山、臺江、劍河等地區(qū)遠景發(fā)展提供220kV接入點。

該項目可緩解貴州西電東送中通道的送電壓力。目前貴州東部電網與主網的聯(lián)系僅靠中部福泉500kV變-施秉500kV變雙回500kV線路一個通道，供電壓力較大，隨著東部負荷的增加，該通道供電壓力將更大。新建凱里某500kV變電站以后，施秉變所供部分負荷將轉由凱里變供電，在貴州西電東送北通道—大興500kV變-詩鄉(xiāng)500kV變線路建成以前緩解福泉500kV變-施秉500kV變雙回500kV線路的供電壓力，減少潮流迂回，降低網損。綜上分析，該變電站的建設堅持了科學發(fā)展觀，符合當?shù)亟洕鐣l(fā)展的需要和凱里電網的建設規(guī)劃。

風險評估等級：很小。

2.2.3 項目的合理性風險評估

評估內容：該項目實施方案是否周密、完善，是否符合節(jié)約投資的理念。

自2010年4月以來，貴州電力設計研究院先后多次組織電氣、土建、水工、線路、地質、測量、水文氣象等專業(yè)人員，會同凱里供電局、當?shù)卣嘘P部門及國土所等單位人員一起，對凱里某500kV變電站進行了現(xiàn)場踏勘選址。站址選擇考慮了地質穩(wěn)定條件，盡量避開不良地質、水文現(xiàn)象，還要充分考慮出線條件，避免占用基本農田，盡量少占良田，減少拆遷，避開礦產資源和文物，盡量減少土石方量，有利防洪、排澇，水源、電源、生產運行方便等因素，同時要使變電站在電力系統(tǒng)規(guī)劃發(fā)展中，處于合理的位置，有利于電網安全穩(wěn)定運行等。按照上述條件，該變電站最終選中了凱里市南郊某鎮(zhèn)。該站主要占據(jù)的是一塊坡地，無民宅，無有可供開采的礦產資源，無文化遺址、地下文物等，只有少量的旱地，另有35kV線路一回，架空通信光纜兩條、灌溉水池1個、家族墓群90余座，機耕道1條，少量經濟梨樹，離鎮(zhèn)中心約3公里，不擾民又交通便利，完全符合節(jié)約投資的選址條件。

風險評估等級：很小。

2.2.4 項目的可行性風險評估

評估內容：該項目實施方案是否兼顧了各利益群體的不同訴求，是否遵循公開、公平、公正原則。

早在2009年，貴州省人民政府就出臺了《關于加快我省電網建設改造工作的意見》（黔府辦發(fā)（2009）12號），[3]黔東南州人民政府也出臺了《貴州電網公司落實中央擴大內需決策部署加快電網建設改造戰(zhàn)略合作協(xié)議》（黔東南府辦發(fā)〔2009〕213號）。[4]所以，在項目開展之初，該項目就得到了當?shù)卣拖嚓P行政部門的大力支持，凱里市政府、市土地開發(fā)中心、市國土房管局等部門與凱里供電局一起對征地工作周密謀劃、精心組織，積極推進。在制定征地補償方案時，采取的是“換位”思考方式，盡力解決村民的實際問題。如，反復與被征地村民溝通，征求他們的意見和建議，在政策允許的范圍內，盡可能給予村民最大的補償；對個別抵觸情緒較大的村民，多次上門單獨做工作，以情感人，以理服人，消除其對抗心理。另外，針對社會上偶發(fā)的與本項目征地有關的零星失實評價言論，充分利用媒體，如網絡、電臺、電視臺、報紙等進行正面報道，消除誤解，引導村民支持征地拆遷工作。

據(jù)作者了解，凱里供電局的做法是，按照黔東南州人民政府府辦發(fā)〔2009〕213號文件規(guī)定對他們給予補償。經過多次協(xié)調，雙方達成了以下補償協(xié)議：項目共征用土地102.645畝，征地、賠償費用共計1350.95萬元。其中，征用費1026.45萬元，遷移補償費324.5萬元（含遷移墳墓90座，每座5000元，合計45萬元；35kV線路1回，每公里35萬元，合計35萬元；通信光纜拆遷，每公里50000元，合計10萬元；棵樹賠償，每顆1000元，合計200萬元；還建修整水塘一個20萬元，還建原有水溝一個10萬元；青苗賠償每平方米1500元，合計4.5萬元）?？傊?，該項目做到了事前征求群眾意見，兼顧了各利益群體的不同訴求，征地、賠償標準也是按照相關文件執(zhí)行，做到了公開、公平、公正，所以，群眾抵制征地拆遷的風險較小，項目具有可行性。

風險評估：較小。

2.2.5 項目的安全性風險評估

評估內容：是否會給當?shù)厝罕姰a生生存危機，是否造成群眾對生活環(huán)境的擔憂。

當前，社會上有相當多的人誤認為輸變電設施會產生“輻射污染”或“電磁輻射污染”，因此，一些居民在要求享受高質量供電的同時，卻以變電站會產生“電磁輻射”或“電磁輻射污染”為由，堅決反對變電站的建設。對于人們擔心的這一問題，作者咨詢了凱里供電局工程部負責人，該負責人介紹，該變電站的環(huán)境評估是嚴格按照我國環(huán)境保護行業(yè)標準《500kV超高壓送變電工程電磁輻射環(huán)境影響評價技術規(guī)范》進行的，不會對周圍環(huán)境造成電磁污染。至于人們的擔心，這是一種認識上的誤區(qū)。該負責人進一步解釋，變電站對周圍的輻射量，其實比夜空滿月時對地面的輻射量還小2000倍。并且，電磁輻射不等于電磁污染，我們人類本身就處在各種電磁輻射的包圍之中，天然磁場、太陽光等都會發(fā)出強度不同的輻射，像生活中各種家用電器，如電視機、電冰箱、微波爐、家用電腦、電吹風、電熱毯、護眼燈等也會產生電磁輻射，不過只有當輻射超過一定數(shù)值（安全值）時才會對人體產生危害，也就是人們通常說的電磁污染。由于家用電器工作時往往距離人體太近，其產生的電磁輻射要遠遠大于變電站所產生的電磁輻射。所以，在項目建設的前期，工作人員已向村民普及宣傳了環(huán)境污染保護方面的知識，從源頭上減少了發(fā)生環(huán)境矛盾與糾紛的可能性。

風險評價：較小。

2.3 綜合評估分析

上文已對凱里某500kV變電站工程項目可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風險進行了單項評估，為便于度量該項目整體風險的大小，作者認為有必要對上述各類風險的可能性大小進行量化。[5]首先，先確定每類風險因素的權重。通過走訪專家，查閱文獻資料，作者將各類風險因素的權重取值范圍定為[0，1]，即取值越大，表明該評估項目存在的風險可能性就越大。其次，再確定各類風險項的大小等級值。上文已將風險劃分為很小、較小、中等、較大、很大五個等級，根據(jù)專家們經驗，他們認為，任何項目都存在一定風險的可能性，所以0的取值一般不考慮，那么，本文就將[0，1]的取值分為五個等分，即每0.2為一個等級，相對應的，風險可能性從小到大的取值分別為0.2，0.4，0.6，0.8，1.0。最后，再將每類風險因素的權重與等級值相乘，就可得出該類風險因素的得分，其計算公式為W×C

W表示某類風險在所有風險中的重要性；

C表示風險可能性大小的等級。

把各類風險的得分加總求和即得到綜合風險的分值，其公式為：

∑W×C

按照上述公式計算，我們可量化出凱里某500kV變電站工程項目的綜合風險值（表1）。

按照國家發(fā)改委關于《重大固定資產投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》規(guī)定，社會穩(wěn)定風險分為高中低三級。如按[0，1]的取值范圍，可將這三級風險進行下列量化：當綜合風險分值為0～0.3時，表示該項目風險低，有引發(fā)個體矛盾沖突的可能；當綜合風險分值為0.31～0.6時，表示該項目風險中，有引發(fā)一般性群體性事件的可能；當綜合風險分值為0.61～1.0時，表示該項目風險高，有引發(fā)大規(guī)模群體性事件的可能。從上表可看出，該項目可能引發(fā)的不利于社會穩(wěn)定的綜合風險值為0.28，在0～0.3的取值范圍內，屬于風險程度低的范圍，這意味著該工程項目在實施過程中出現(xiàn)群體性事件的可能性不大，可以立項。

當然，工程項目的低風險并不代表零風險，亦即說，任何低風險的工程項目都不排除會發(fā)生個體矛盾沖突的可能。因此，在對工程項目進行社會穩(wěn)定風險評估時，要制定相應的防范措施。

3 凱里某500kV變電站工程項目的風險防范措施

3.1 加強組織領導

為加強對該項目工程社會穩(wěn)定風險評估工作的統(tǒng)籌協(xié)調，應專門成立工作領導小組和相應的組織機構，切實抓好落實，確保工程順利實施。

3.2 加強政策宣傳

要通過網絡、電視、廣播、報紙等多種新聞媒體，繼續(xù)加強對村民征地拆遷政策的宣傳和電網建設工程是拉動地方經濟發(fā)展的基礎工程的政治宣傳。讓村民明白，當前的征地拆遷會對他們有少量的利益損失，但權衡利弊，將來會是最大的受益者。

3.3 加強風險預警

任何矛盾和問題都不是一蹴而就的，都有積少成多、積微成巨的過程，群體性事件的發(fā)生也是如此。要想在工程項目建設中將可能造成的社會穩(wěn)定風險控制在最低限度，必須建立風險預警制度，如制定維穩(wěn)工作預案，成立應急辦公室，建立每日排查制度等，隨時關注因征地拆遷問題的來信來訪，定期分析各類可能引發(fā)群體事件的因素，做到預防在先，準備在先。一旦發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件的苗頭，各方力量和人員都能立即投入到位，各司其職，有條不紊開展工作；涉及單位的主要領導要親臨現(xiàn)場，對能解決的問題要現(xiàn)場給予承諾和答復，確保事態(tài)不擴大，把不穩(wěn)定因素的影響控制在萌芽狀態(tài)。

4 結語

綜上所述，對重大工程項目進行社會穩(wěn)定風險評估，就是要調適好項目建設與相關單位、相關民眾的利益關系，做到既要上項目，又要保護好相關利益者的合理要求，做到將可能發(fā)生的社會穩(wěn)定風險的重心從事后處理前移到事前預防上來，將各類社會穩(wěn)定風險控制到最低，讓重大工程項目在促進經濟發(fā)展的同時，也惠及廣大人民群眾。

參考文獻：

[1]江西省發(fā)展和改革委員會課題組.構建重大工程項目社會穩(wěn)定風險評估機制的研究[J].價格月刊，2011（12）：1.

[2]張鵬，李國峰，劉麗.土地征收中的社會穩(wěn)定風險評估——以廣州新客站周邊土地儲備項目二期征地為例[J].國土資源科技管理，2010（06）：73.

[3]貴州省人民政府網.[EB/OL].http：//www.gzgov.gov.cn/xxgk/gwgb/qfbf/58321.shtml 2013-04-13.

[4]黔東南州人民政府網. [EB/OL]http：//www.qdn.gov.cn/page.jsp？urltype=news.NewsContentUrl&wbnewsid=15942&wbtreeid=4609 2013-04-10.

[5]高玫.重大政策項目社會穩(wěn)定風險評估體系研究[J].企業(yè)經濟，2015（02）：174.