從特許權歷史演變看PPP模式

車耳

社會上越來越熱的PPP（Public Private Partnership）模式，在西方國家指的是公私合伙制或者公私合作伙伴關系，在我國則被定義為“政府與社會資本合作”。雖然說PPP這個稱謂流行于英語世界，但是它并非像許多人想的那樣起源于上世紀80年代撒切爾時代英國，也不是盎格魯—撒克遜人的專利。至少在法國，有文字記載的合作實例已經(jīng)有超過四百年的歷史了。

特許權的出現(xiàn)

在PPP英文沒有流行前，這種政府和社會資本合作關系的主要表現(xiàn)形式叫做特許權（concession），而在特許權之前的方式在法國叫做包稅制（affermage）。它是一種長期合約，合約中規(guī)定將土地開發(fā)權授予承包者。承包者代行王事、也就是在王權時代代替政府管理經(jīng)營。承包租金可能事前約定、甚至可能事先支付而不用等待收割季節(jié)。這樣一來，對國王的好處是：可以預收租金以供支出；將天災人禍風險轉嫁給了他人；進而從這種事務性的日常工作中脫身出來，以便集中精力處理更重要的國計民生的問題。

從這個意義上講，法國是政府層面上的特許權發(fā)展歷史最早、發(fā)展形式最多樣化的國家。早在法國波旁王朝亨利四世時代的1598年，當時的蘇利公爵將五塊王室土地改成一塊經(jīng)營，同時將集合過的大塊土地征稅權出讓給承包者。這次規(guī)模大想象力豐富的出讓被以后的學者稱為特許權的雛形。之后，法國式特許經(jīng)營制度逐步形成規(guī)模，出現(xiàn)了眾多包稅人—承包者，最終形成總包稅人—總承包者和總包稅制。以后，這種制度進行了多次重組，先是在1680年財政大臣科爾貝爾時代，之后在18世紀中改組四次，最終在1726?1790年間形成了一種專門征稅、間接支付給王權的私有金融機構。被授予特許權的征稅者則被稱為總包稅人（fermier generaux）。這個機構在1790年被國有化，總特許人制度被撤銷，包稅制逐漸成為歷史。

但是隨后衍生的特許權制度，在法國卻被以各種方式延續(xù)下來一直到現(xiàn)在，而且發(fā)展得很好。

當今世界無論法國還是其他西方國家，特許權經(jīng)營都是一種常見的商業(yè)模式。不過要區(qū)分政府特許權（concession）和商業(yè)特許權（franchise）。商業(yè)特許權也是一種權利、義務、利益和風險的讓渡，這點上和政府特許權是相同的。不同之處在于商業(yè)特許權是私營機構和私營機構之間的合作，就像現(xiàn)在常說的B2B一樣，而政府授予的特許權才能稱之為PPP。

比如麥當勞和肯德基都是商業(yè)特許權的顯著例證，都是一種商標或者公司名稱的使用或者讓渡；比如說遍地開花的各種汽車的經(jīng)銷商，就是特許經(jīng)營者或者說特許權享有者（concessionaire）。在中國，近幾年來商業(yè)特許權明顯的例子就是全聚德烤鴨，各地的店鋪都是相同的管理，相同的操作模式，烤鴨也是相同的口味。所以，這種特許的授予者可以是政府、也可以不是政府。

即便在政府層面，中國歷史上也不乏PPP之例，比如晚清時的“官督民辦”就是政府和民間資本合作的范例，至今也有一百多年了。所以說，PPP這種公私合作形式由來已久，并非英國人的專利，只是講英語的國家擅于總結歸納而已。

雙面刃的特征

幾百年前法國早期的特許權形式——包稅制和土地有關，和莊園有關，和收成有關，所以它們最初的名稱都帶有土地出租和莊園式管理的色彩。但是到了后來，這種制度發(fā)展到了其他領域，特許行業(yè)包納了間接稅、人頭稅、什一稅和二十分之一稅，大的稅種還有鹽稅、煙草稅等?？茽栘悹枙r代法國重商主義發(fā)達，為了減少特許者人數(shù)、增加上繳數(shù)額、提高效率，科爾貝爾還組建了總包稅人機構。

對政府而言，這種早期特許經(jīng)營的好處是不言而喻的。因為政府可以預計到自己的收入以便衡量支出，還把經(jīng)營風險轉移出去，就像現(xiàn)在常說的資產(chǎn)負債表，特許經(jīng)營后表上的收入都是穩(wěn)定的現(xiàn)金流。此外，當時的王室控制力有限、無暇顧及所有領地情況，如果沒有包稅人幫助，有些錢可能根本就收不上來。

對私人而言，特許經(jīng)營好處也是顯而易見的。因為他們代行王事，為政府做事，所以具有權威性，可以狐假虎威。他們可以借此收取傭金，瓜分國王和領主的權益而不受質疑。更重要的是他們可以提高價格，發(fā)現(xiàn)甚至創(chuàng)新更多的稅收財路并嚴防逃稅，以便最大限度地榨取自己轄區(qū)的財富。

法國歷史上這種政府與社會資本的合作曾經(jīng)是一種非常賺錢的模式。當時那些被授予總包稅人資格、也就是特許經(jīng)營者在十八世紀的法國多達90人，后縮減為40余人。其中最引人注目的安托尼·拉瓦錫既是一個出名的化學家，同時也是一個著名的特許經(jīng)營者。

這些人都以其壟斷地位賺取了海量收入，也被形容成貪得無厭的高利貸者、嗜血成性的吸血鬼，進而引發(fā)各地民眾不滿，被認為是社會不平等的根源。而總包稅人制被認為是舊時代最重要的國家機制，在后來民眾掀起的轟轟烈烈的法國大革命期間受到嚴重抨擊。經(jīng)過多年質疑后，1791年3月，總特許人制度被廢除。 又過了幾年，40個總特許人中的28個在1794年5月8日這一天被送上斷頭臺，包括拉瓦錫本人?？偘惾诉B同其制度一起被歷史塵封，但是特許經(jīng)營卻被以更為多樣化的方式繼續(xù)著。

在史學界，甚至有一種觀點認為這種特殊的總包稅人制度引發(fā)了法國大革命，葬送了舊制度?？梢姡缙谡卦S經(jīng)營制度既促進了社會的發(fā)展，又帶有“苛捐雜稅猛于虎”的色彩，起著“既可載舟，又可覆舟”的雙重作用。

公權力的作用

與英國人和盎格魯—薩克遜國家發(fā)展模式不同，法國人開創(chuàng)了包稅人制度，卻從未在PPP法律上做多少工作，也不像英國人那樣制訂多部公私合營的立法，但是卻以其悠久、形式多樣的特許經(jīng)營傳統(tǒng)傳世。法國大革命后，這個國家在政府和私人資本合作方面一直遵循公共利益高于私人利益、公共實體高于私人伙伴、特許合同必須符合公法和國家相關規(guī)定的一般原則。

事實上，從英國撒切爾夫人時代開始，英國人主要奉行經(jīng)濟私有化政策，而法國在左翼總統(tǒng)密特朗之后一直企圖在私有化和國有化之間尋求平衡。所以說英國和盎格魯—撒克遜國家在PPP這點上更多的遵循市場準則，而法國則更多的強調(diào)國家的作用。當然，法國在上世紀80年代后政策一直糾結在私有化和國有化之間。左派上臺后就將一些關乎國計民生的企業(yè)收歸國有，右派卷土重來后就實施私有化政策。這種左右搖擺政策導致經(jīng)濟長期停滯不前，投資意愿不足，社會創(chuàng)新動力不高。這之后在右翼總統(tǒng)希拉克時代也是如此，盡管在他十年統(tǒng)治時期法國PPP類項目發(fā)展很快也很賺錢。

就PPP這種合作來說，私人企業(yè)有其利器，就是可以在政府想不到的地方賺錢，在政府力所不能及之處賺錢，還要比政府賺更多更便捷的錢。但政府也有利器，養(yǎng)肥的豬可以宰掉，因為即使豬圈不是自己的，豬圈周邊環(huán)境也歸自己管轄。盡管政府不是萬能的，國家卻有無限征稅的權力和隨時根據(jù)需要改變規(guī)則的權力。雙方合作中，國家一個重要公權力就是國有化，國會也可以為此修改法律，這是每個主權國家都擁有的權利。

但是這個權利的濫用會導致市場無序、政府信用度的降低、外資和本國資本投資興趣的缺乏，進而導致社會經(jīng)濟增長乏力。所以政府在動用這個無人能及權力時也要事先評估其雙重效果。我們已經(jīng)看到希臘左翼政府2015年2月上臺后聲言拒絕履行上屆政府簽署并承諾過的緊縮政策、還企圖擱置私有化進程引發(fā)的世界性恐慌。希臘皮拉魯斯港口就是按照PPP形式由中國大型國企中遠集團在未來幾十年內(nèi)特許經(jīng)營的。希臘政府出爾反爾的行為當然會引發(fā)中國政府和企業(yè)的嚴重關注，也會嚴重影響其國家信用，使得這個國家長時期缺乏國際資金支持，最后還可能陷入國家破產(chǎn)的窘境。

PPP名詞上說的是合作，其實是一種讓渡：從法律關系角度上看的讓渡、從風險轉移角度上看的讓渡以及從利潤獲取方式上的讓渡。是強勢政府變成弱勢政府（需要PPP并和其一起成長壯大）再可能變成強勢政府的一種過程。對社會資本說來，這是一種以長期投資換取可觀回報的過程。所以它應該達成的是一種雙贏結局。

（作者為北京大學兼職教授，歡迎讀者與其交流。郵箱：erche2000@sina.com）