推動城市化進程與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的思考

李艷芳

我國改革開放以來，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主的農(nóng)村工業(yè)迅速發(fā)展，約有1.5～2億人的農(nóng)村勞動力開始進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。我國城市化水平與發(fā)達國家相比還比較落后。城市化水平過低，導致人口聚集程度低，也必將阻礙了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了就業(yè)難度，減緩了農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進程，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因此，推進農(nóng)村城市化將成為今后一段時期的重點。

1推進城市化必須改革農(nóng)村土地制度

造成我國城市化水平遠遠低于工業(yè)化水平的一個重要原因是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對農(nóng)民的束縛。不管從事何種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村勞動力最終都離不開土地。加之現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度為農(nóng)村人口提供了一種特殊的社會保障。由于我國農(nóng)村目前的現(xiàn)金收入水平很低，農(nóng)村短時期內(nèi)建立以個人付費為基礎(chǔ)的社會保障制度是不可能的，大部分農(nóng)村地區(qū)人口都沒有能力購買養(yǎng)老保險，失業(yè)保險則更不用提了。 土地在某種程度上作為現(xiàn)金的替代品，為農(nóng)村人口提供了一定的社會保障。土地的社會保障功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，提供給勞動者足夠的食品，也就是最低生活保障，使得一部分農(nóng)民思想守舊，滿足于現(xiàn)狀，安分守已；其次，土地能起到失業(yè)保險的作用，能夠吸納大部分的農(nóng)村剩余勞動力。正是由于土地為農(nóng)民提供了農(nóng)民自己和國家都無力承擔的社會保障功能，造成農(nóng)民不能輕易放棄與土地的關(guān)系，只能在有限的程度上參與到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去，比如在農(nóng)閑期間外出打工積累財富，這就造成了中國城市化進程跟不上工業(yè)化進程的現(xiàn)狀。如果農(nóng)民能夠?qū)⑼恋厥褂脵?quán)有效地流轉(zhuǎn)，將土地保障轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金保障，農(nóng)村土地和勞動力這兩大生產(chǎn)要素就會得到更合理的配置，這樣城市化進程才能加快。

2農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)利界定

加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民與土地使用權(quán)的關(guān)系不再凝固化，對城市化進程將起到巨大的推動作用。在這個過程中，必須充分尊重農(nóng)民的權(quán)利，切實保障農(nóng)民的利益。

要使農(nóng)民對土地的權(quán)利在土地流轉(zhuǎn)過程中得到充分體現(xiàn)，最基本、也最重要的是：強化和穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包關(guān)系，進一步明晰土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)界定給農(nóng)民。所謂強化農(nóng)戶承包權(quán)，就是變農(nóng)戶單一的土地經(jīng)營權(quán)為占有、使用、收益、處分“四權(quán)統(tǒng)一”的農(nóng)戶土地承包權(quán)，包括土地出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等權(quán)利。這樣，農(nóng)戶才能成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。使其行使轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等權(quán)利，既維護了承包農(nóng)戶的利益，又有益于土地的合理配置。

實際上，土地承包權(quán)越穩(wěn)定，承包權(quán)就越能充分實現(xiàn)。家庭承包責任制的意義就在于，分割所有權(quán)來使僵化的所有權(quán)“名義化”，使集體所有權(quán)異化，從而產(chǎn)生效率。土地承包權(quán)越穩(wěn)定，土地公有就越接近“名義化”，能夠保證農(nóng)戶在承包合同期間對土地進行轉(zhuǎn)讓，也允許農(nóng)戶通過土地使用權(quán)入股或作為抵押品取得非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營權(quán)利。要穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)，就要認真落實宣傳土地承包期的延長政策，因為絕大多數(shù)農(nóng)戶不希望土地頻繁調(diào)整，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展降低了農(nóng)戶對土地經(jīng)營的依存度。

保護農(nóng)民的權(quán)利，還有一點至關(guān)重要，那就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的法律化。從政策規(guī)定到法律界定是質(zhì)的飛躍，需要一個較長時期的過程，但這又是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的最終出路。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制的建立，逐漸面臨需要土地產(chǎn)權(quán)制度法制化的問題：一是土地所有權(quán)主體的模糊身份規(guī)定應(yīng)有明確界定；二是國家對耕地的征用應(yīng)嚴格制。出于商業(yè)目的的征地行為，必須征得土地所有權(quán)者和土地使用者同意，而且補償金額要體現(xiàn)土地使用權(quán)的市場價值。由于市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化的推進，我省近幾年目前出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，還制定了一些相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)管理辦法。在土地流轉(zhuǎn)的實際操作中，由于法律本身的不健全，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)也可能受到損害。

3加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移

建立健全完善的土地流轉(zhuǎn)制度，大力推進城市化，將使得農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的權(quán)重不斷下降，農(nóng)業(yè)勞動人口被大量釋放出來，農(nóng)村勞動力將進一步過剩，根據(jù)權(quán)威機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)，5年后源自于鄉(xiāng)村的勞動力供給將進入新的高峰期，我國每年新增加勞動力857萬人，其中800萬人為剩余勞動力，他們將加入本已龐大不堪的“打工者”隊伍。 大量農(nóng)業(yè)人口紛紛離土又離鄉(xiāng)，常年在城鄉(xiāng)輾轉(zhuǎn)的8000萬人，青年農(nóng)民就占了6000萬人， 造成這種狀況的原因，一方面是不斷上升的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，一方面卻是越來越困難的就業(yè)機會。無論任何國家，隨著工業(yè)化的發(fā)展和工業(yè)技術(shù)、管理水平及勞動生產(chǎn)率的提高，勞動就業(yè)發(fā)展的趨勢基本上都是從第一產(chǎn)業(yè)大量轉(zhuǎn)入第二產(chǎn)業(yè)，然后轉(zhuǎn)入第三產(chǎn)業(yè)。

總之，我國經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗表明：城市化不僅僅是工業(yè)化，只有解決好農(nóng)村土地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)的問題，為農(nóng)村勞動力提供更多的非農(nóng)就業(yè)機會，實現(xiàn)土地、勞動力的優(yōu)化配置，才能更快、更好地推進城市化戰(zhàn)略。