農(nóng)村征地拆遷中村干部的行為邏輯及制度基礎(chǔ)——兼論村莊治理中管理與監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺陷與改進(jìn)方向

□ 扈 映 宋燕敏 陳偉鑫

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農(nóng)村征地拆遷中村干部的行為邏輯及制度基礎(chǔ)
——兼論村莊治理中管理與監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺陷與改進(jìn)方向

□ 扈 映 宋燕敏 陳偉鑫

現(xiàn)存農(nóng)村村民自治制度設(shè)計(jì)中復(fù)雜的委托—代理關(guān)系，導(dǎo)致了村干部在征地過程中同時(shí)扮演著性質(zhì)不同、利益相互沖突的幾重角色，這給村干部的監(jiān)督和激勵(lì)帶來了困難，也為他們的自利行為提供了可行空間。這一分析框架適用于村干部各種存在邊際報(bào)酬差異的行為，尤其普適于國(guó)家對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付大幅度增加的各類情況。當(dāng)前，在不可能從根本上改變村委會(huì)制度設(shè)計(jì)的情況下，應(yīng)在對(duì)組織和組織中個(gè)人的自利性同時(shí)抱有最大戒備的前提下，完善村干部的制度設(shè)計(jì)。

征地拆遷 村干部 行為邏輯 委托—代理 村莊治理

一、問題的提出

在我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村村民自治的政治制度構(gòu)架中，村委會(huì)既是村民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，掌握著村莊利益資源及分配權(quán)，同時(shí)又負(fù)有執(zhí)行上級(jí)政策和維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的任務(wù)，是連接基層政府與農(nóng)民、國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的樞紐。村干部這一群體已成為村莊治理與村莊發(fā)展中最重要和最關(guān)鍵的角色，其行為模式及邏輯也成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。

很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，理論界對(duì)于村干部的關(guān)注多聚焦于民主選舉環(huán)節(jié)[1-2]，而真正涉及村民利益的管理與監(jiān)督環(huán)節(jié)尚未引起應(yīng)有的重視。從某種意義上講，研究村干部這一群體的行動(dòng)策略及背后的制度邏輯，對(duì)于促進(jìn)民主管理以及民主監(jiān)督有著更為實(shí)質(zhì)性的意義。近年來學(xué)術(shù)界對(duì)村干部行為邏輯的研究中最有影響力的分析框架是“委托—代理”理論，比較有代表性的觀點(diǎn)包括：村干部具有雙重身份，扮演著政府代理人和村民當(dāng)家人的雙重角色。雙重角色的權(quán)力來源不同，對(duì)其期盼也有差異。[3](PP275-288)由于“委托—代理”契約具有高度的不完全性，很難窮盡所有的可能，這使得村干部有很大空間尋求間接報(bào)酬。有學(xué)者認(rèn)為，在資源型農(nóng)村，村干部在繼續(xù)扮演國(guó)家政策“代理人”角色的同時(shí)，也會(huì)通過各種行動(dòng)策略為私人謀利，借用這些資源來辦好事或壞事。[4]而另一些觀點(diǎn)則認(rèn)為，只要激勵(lì)適當(dāng)，村干部也會(huì)表現(xiàn)出作為村莊(村民)利益代理人或守護(hù)人的潛在特質(zhì)。[5]此外，還有學(xué)者認(rèn)為，村干部扮演何種角色與其行為的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制有密切關(guān)系。因?yàn)榇迩f本身的差異以及與此相關(guān)的村民與村干部關(guān)系、村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系的差異，村干部在扮演角色上會(huì)表現(xiàn)出很大的地域差別。[6]

已有研究使我們看到，經(jīng)濟(jì)利益的介入正在使基層政治問題與村干部的行為邏輯變得更加復(fù)雜。但是這些研究還存在著下述不足：絕大多數(shù)文章基本上還停留在對(duì)事件的描述層面，或只關(guān)注某一具體機(jī)制，而對(duì)村委會(huì)這一組織職能的復(fù)雜性及組織成員在特定制度條件下的需要和不同性質(zhì)行為之間的沖突及其結(jié)果關(guān)注不夠。本文將從村干部履行職責(zé)與行使職權(quán)的視角出發(fā)，集中分析征地拆遷過程中村干部的行為，探究村干部職務(wù)行為的特點(diǎn)與傾向，揭示其運(yùn)行實(shí)踐與制度安排的偏差，并分析導(dǎo)致這一偏差的原因所在。

二、研究框架與研究視角

(一)研究框架

“委托—代理”關(guān)系本質(zhì)上是合作性活動(dòng)參與者之間信息差別的一種社會(huì)契約形式，它是掌握較多信息(或具有相對(duì)的信息優(yōu)勢(shì))的代理人與掌握較少信息(或處于相對(duì)的信息劣勢(shì))的委托人之間展開的一場(chǎng)信息博弈。“委托—代理”關(guān)系得以成立的前提是：第一，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，委托人和代理人之間信息不對(duì)稱、責(zé)任不對(duì)等。第二，二者的目標(biāo)函數(shù)存在差異。委托人和代理人在人性的假定上都符合理性人的假設(shè)，代理人利用自己的信息優(yōu)勢(shì)，采取的旨在謀求自身效益最大化的行為有可能損害委托人利益，而委托人又難以觀察到這種偏離，無法進(jìn)行有效監(jiān)督和約束，從而產(chǎn)生代理成本。[7]

“委托—代理”理論為我們提供了一種理解組織機(jī)制的參照系和組織成員行為的有效方法?，F(xiàn)行體制框架內(nèi)村干部制度設(shè)計(jì)的“委托—代理”問題是天然存在的，這是因?yàn)椋菏紫?，村莊成員眾多，不可能在所有問題上全部參與經(jīng)營(yíng)與管理決策，必須委托其中的某些成員代為管理，于是，由村民選舉出的村干部承擔(dān)了這項(xiàng)職責(zé)；其次，土地集體所有制因缺乏人格化的所有者而變成為一種所有權(quán)與使用權(quán)相分離的土地產(chǎn)權(quán)制度；再次，從《村民委員會(huì)組織法》來看，村委會(huì)應(yīng)是農(nóng)村基層社區(qū)群眾的自治性組織。但在實(shí)際工作職能上，它在繼續(xù)代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理農(nóng)村，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。由于基層政府、村干部和村民之間的目標(biāo)函數(shù)一定程度上存在著不一致，因此，村干部制度設(shè)計(jì)的“委托—代理”問題與生俱來。

(二)研究視角的選擇

只有在存在足夠利益的情況下，研究鄉(xiāng)村治理中的“委托—代理”問題才有價(jià)值和意義?，F(xiàn)行農(nóng)地制度的相關(guān)規(guī)定賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)；同時(shí)，在中國(guó)迅速城市化的過程中，農(nóng)村土地不斷升值，變成了一筆巨大的財(cái)富。與城市化進(jìn)程相伴隨的是各地方興未艾的征地拆遷活動(dòng)，這一過程不僅是土地資源配置的過程，也是利益再分配的過程，村干部在這一過程中扮演了不可忽視的角色，其行為邏輯也完全適用于“委托-理論”理論的解釋框架。

農(nóng)村土地集體所有賦予村干部一定的權(quán)力 。[8]《村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定：村民委員會(huì)“管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。作為基層政府代理人，村干部原則上應(yīng)承擔(dān)政府所安排的所有行政工作。首先，作為集體財(cái)產(chǎn)法定代理人，村干部應(yīng)履行包括土地資源在內(nèi)的所有村莊集體財(cái)產(chǎn)的管理職責(zé)。與上述規(guī)定相適應(yīng)，現(xiàn)實(shí)中幾乎所有的征地拆遷都是通過村干部來完成的。同時(shí)，政府部門通過村干部完成征地拆遷，也有助于解決實(shí)際工作中存在的信息不對(duì)稱問題，節(jié)約交易成本。政府如果逐一和拆遷所涉各農(nóng)戶談判，成本太高。相比較政府部門的工作人員，村干部作為本村人，在對(duì)“地方性知識(shí)”的把握上具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，熟悉村情，擁有宗族、家族、親朋好友等熟人社會(huì)的種種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源，便于收集一些“高質(zhì)量、深層次、內(nèi)幕性的預(yù)警性信息”，對(duì)于可能在征地拆遷中“引發(fā)不安定因素的人”能夠做到“情況明、信息靈”。因而，通過村級(jí)組織完成征地拆遷工作自然成為政府部門的現(xiàn)實(shí)選擇。基層政府往往會(huì)定期或不定期召開包括村干部在內(nèi)的情況分析會(huì)，分析由村干部收集的信息，以便“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早控制、早解決”。村干部的工作方式則通常是在借用基層政府權(quán)威的同時(shí)，利用同鄉(xiāng)情感等“軟”手段以及其他各種社會(huì)關(guān)系，包括被征地拆遷對(duì)象的親人、親戚、朋友甚至工作單位領(lǐng)導(dǎo)等，以對(duì)征地拆遷對(duì)象施加壓力。

值得注意的是，與兩權(quán)分離的投資者所有企業(yè)相比，村干部制度設(shè)計(jì)中委托人與代理人身份的確定要復(fù)雜得多?！拔小怼崩碚摫举|(zhì)上描述的是一種契約關(guān)系：當(dāng)基層政府向村干部提供合同時(shí)，基層政府是委托人，而村干部是代理人。如基層政府請(qǐng)村干部協(xié)助動(dòng)員村民完成征地拆遷工作即屬此類委托與代理；當(dāng)村干部向村民提供合同時(shí)，村干部是委托人，村民是代理人。如村干部動(dòng)員村民拆遷就屬于這種情形；反過來，當(dāng)村民向村干部提供合同時(shí)，村民是委托人，村干部是代理人。如村干部受村民之托為了村莊利益與基層政府交涉即為這種情況。除了上述幾組“委托—代理”關(guān)系外，還有另外一組“委托—監(jiān)督—代理”關(guān)系：當(dāng)基層政府與村民間存在“契約”時(shí)，基層政府是委托人，村民是代理人，而村干部則扮演著監(jiān)督者角色。如征地拆遷過程中，村干部協(xié)助基層政府動(dòng)員村民搬遷的過程，也是監(jiān)督后者如實(shí)申報(bào)自己的實(shí)際情況按政策獲得補(bǔ)償?shù)倪^程。

綜上可以說，作為涉及各方巨大利益的事件，征地拆遷為我們研究村干部行為邏輯提供了一個(gè)很好的觀察背景和研究視角，由此入手研究農(nóng)村村民自治制度，可能為我們揭開農(nóng)村諸多難題之謎提供新的破解思路。本文的征地拆遷是指因政府項(xiàng)目建設(shè)需要引起農(nóng)用地的征收征用和對(duì)集體土地上的房屋按一定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以拆遷的行為。從基層政府的角度看，村干部在征地拆遷中的職責(zé)主要有兩項(xiàng)：使計(jì)劃中的被拆遷農(nóng)戶接受政府的條件，如期搬遷；按政策規(guī)定使用、分配征地補(bǔ)償費(fèi)。那么，村干部的目標(biāo)函數(shù)是否如此單純？支撐其行為策略的邏輯又是什么呢？

三、村干部的目標(biāo)函數(shù)與行為邏輯

在征地問題上，運(yùn)用“委托-代理”理論框架分析征地問題的學(xué)者主要認(rèn)為：村集體經(jīng)濟(jì)組織在征地中通常扮演著被征地方代理人與征地補(bǔ)償受益人的雙重角色；村干部的行為取向能夠直接影響征地結(jié)果，[9]但這一制度下最大的受益者是地方政府；地方政府行政權(quán)力的強(qiáng)大與被征地農(nóng)民權(quán)利的弱化，使得雙方進(jìn)行的是一種實(shí)力不均衡的博弈，[10]農(nóng)民作為農(nóng)村社會(huì)的主體，人數(shù)眾多，卻是處于“口袋內(nèi)一個(gè)個(gè)馬鈴薯”一般的分散狀態(tài)，他們?cè)诶鏍?zhēng)奪中往往處于劣勢(shì)。

我們認(rèn)為，上述分析忽視了這樣一些基本事實(shí)：農(nóng)村土地集體所有制是一種缺乏人格化所有者的制度[11]；在基層政府與村民的“委托—代理”關(guān)系中，村干部還扮演著監(jiān)督者的角色，在征地利益分配過程中村莊和村民是處于信息優(yōu)勢(shì)一方。信息的不對(duì)稱使得委托方難以有效控制監(jiān)督方和代理方，監(jiān)督方與代理方“合謀”應(yīng)對(duì)委托方的可能性是存在的；村干部“雙重代理人”的特殊身份，在賦予這一群體合法性和權(quán)威性的同時(shí)，也使他們獲得了借此為個(gè)人謀利的可能性。

本文以下內(nèi)容將通過分析征地拆遷過程中幾個(gè)直接利益相關(guān)者的關(guān)系，探討村干部的行為邏輯。

(一)村干部有為村莊(社區(qū))爭(zhēng)取更多利益的動(dòng)力

征地過程中，地方政府、普通村民和村干部的目標(biāo)函數(shù)并不完全一致。從地方政府的角度來說，其目標(biāo)是在保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的前提下，以最小的成本盡快完成征地拆遷工作；涉及拆遷的村民則希望盡量多地分享城市化進(jìn)程中土地增值收益的分配。而村干部的特殊身份決定了他們有為村莊和自己爭(zhēng)取更多利益的激勵(lì)。

首先，政治上，選舉制在某種程度上改變了農(nóng)村社區(qū)的權(quán)威結(jié)構(gòu)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村委會(huì)應(yīng)是農(nóng)村基層社區(qū)群眾的自治性組織。既為自治，村莊干部的主要工作必然要以村莊與村民自身為目標(biāo)指向。在工作職能上，村干部仍然代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理農(nóng)民，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，但選舉制的實(shí)行至少?gòu)睦碚撋鲜沟么迕竦倪x票既可決定一個(gè)人能不能當(dāng)村干部，也可以最終決定是否罷免一名村干部，盡管真正啟動(dòng)和完成罷免程序需要一個(gè)復(fù)雜的集體行動(dòng)過程。這會(huì)促使村干部從過去的“唯上是從”轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟乜紤]村民的利益。

其次，村莊資源是村干部實(shí)現(xiàn)利益的基礎(chǔ)，因此，他們有為村莊(社區(qū))爭(zhēng)取更大利益的傾向。在征地補(bǔ)償政策最終確定前，村干部往往會(huì)代表村莊與有關(guān)部門進(jìn)行“交涉”，努力爭(zhēng)取提高征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。為達(dá)到這一目標(biāo)，村干部慣用的博弈策略主要有：利用自身的社會(huì)關(guān)系和工作便利，讓村民的利益訴求更好地傳遞到基層政府那里；利用甚至私下組織、煽動(dòng)村民的群體性行為來加大自己的談判砝碼，向基層政府施加壓力。在各地的征地拆遷實(shí)踐中，私下教唆村民通過拖延附屬物的拆遷、阻撓工程建設(shè)甚至集體上訪等手段，迫使政府和用地單位增加補(bǔ)償費(fèi)。

對(duì)村莊內(nèi)部村干部與村民合謀影響征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析是困難的，因?yàn)楹现\屬于隱藏信息或隱藏行為，難以找到直接證據(jù)。不過，合謀理論假設(shè)監(jiān)督者和代理人之間的私下契約建立在重復(fù)博弈的基礎(chǔ)上，監(jiān)督者和代理人聯(lián)盟的維持依賴于聲譽(yù)或者互惠等手段。[12]《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村干部人選資格的規(guī)定，為上述條件的成立提供了基礎(chǔ)：(一)戶籍在本村并且在本村居住的村民；(二)戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；(三)戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民。也就是說，村干部大多來自于村莊內(nèi)部，其身份并不屬于國(guó)家干部序列，離任之后基本上仍然留在本村繼續(xù)生活。從重復(fù)博弈的角度看，村干部和村民間完全具有組織和實(shí)現(xiàn)合謀的可能性。這就意味著，村干部作為村莊成員和征地拆遷補(bǔ)償受益人的身份是統(tǒng)一的，他們的利益與其他村民的利益是捆在一起的。在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最終確定前，他們存在極高的與村莊外勢(shì)力討價(jià)還價(jià)以提高征地拆遷補(bǔ)償?shù)募?lì)。

另外一個(gè)例子可以從側(cè)面說明，村莊與基層政府間存在大量“討價(jià)還價(jià)”的行為：在征地拆遷中，土地增值收益除了對(duì)村集體和農(nóng)戶的補(bǔ)償外，還包括拆遷、丈量、平整土地、修路、建筑、小區(qū)管理等工程的承包與務(wù)工。這些工程過去通常由政府主導(dǎo)，但近年來，這些工程越來越多地被承包給了村莊內(nèi)的企業(yè)。很難設(shè)想，假如沒有村干部的“力爭(zhēng)”，政府會(huì)主動(dòng)這么做。而事實(shí)上，一些村干部本身就是村辦企業(yè)的法人代表。

當(dāng)然，村干部在爭(zhēng)取土地收益的時(shí)候，一般也都懂得適可而止的道理，他們會(huì)盡力積極處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，因?yàn)榇謇镉泻芏嗍虑橛星笥卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府，如農(nóng)村各種惠農(nóng)資金的下?lián)芘c各種“創(chuàng)建村”的申報(bào)；另外，清理村級(jí)財(cái)務(wù)、審查村干部經(jīng)濟(jì)行為的權(quán)力也都掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手里。

(二)村干部通常按照人情邏輯來面對(duì)村民的機(jī)會(huì)主義行為

當(dāng)前學(xué)界和公共媒體中一個(gè)很有影響力的觀點(diǎn)是，征地拆遷本質(zhì)上是政府對(duì)農(nóng)民權(quán)益的剝奪，這一過程中農(nóng)民除了被動(dòng)接受外別無選擇。但現(xiàn)實(shí)并非如此，村民日益凸顯的個(gè)體理性正在使農(nóng)民在征地拆遷中呈現(xiàn)出越來越多的機(jī)會(huì)主義行為。

在征地拆遷過程中，即便多數(shù)被征地農(nóng)戶沒有機(jī)會(huì)與政府直接交涉，但這并不意味著他們會(huì)處于絕對(duì)的被動(dòng)地位，一定是利益博弈的失敗者，他們明白，征地拆遷補(bǔ)償及其他利益機(jī)會(huì)的分配并非鐵板一塊，而是存在巨大的利益博弈空間。于是，利用信息方面的優(yōu)勢(shì)采取各種策略與政府周旋，使自身的收益最大化，必然成為被征地拆遷農(nóng)戶的首要選擇。根據(jù)《土地管理法》，地上附著物是兩項(xiàng)征地拆遷補(bǔ)償之一，它包括宅基地上的附著物和一般土地上的附著物。宅基地上的附著物又可分主建筑物和附屬屋，前者賠償金額較高，后者較低。地上附著物包括大田作物和經(jīng)濟(jì)作物(包括養(yǎng)殖)，大田作物補(bǔ)償較低，經(jīng)濟(jì)作物補(bǔ)償較高。于是，在征地公告前后“種房子”、突擊裝修、補(bǔ)種經(jīng)濟(jì)作物等便成為了被征地農(nóng)民最常用的策略。為了使收益最大化，他們會(huì)計(jì)算“種房”、裝修與苗木的成本，在土地上高密度地補(bǔ)種苗木，采用劣質(zhì)材料裝修房屋等。“新房子”的建設(shè)成本一般每平方米僅需幾百元，拆遷時(shí)卻可能套取幾千元甚至更高的賠償款?！把a(bǔ)種”的經(jīng)濟(jì)作物如果數(shù)量不是太離譜，一般能夠獲得補(bǔ)償；“補(bǔ)建”的房屋也難以被強(qiáng)行拆除?？傊?，這些機(jī)會(huì)主義行為都使得剛性的征地補(bǔ)償政策在執(zhí)行過程中被大大軟化了。

上述現(xiàn)象之所以發(fā)生，村干部在其中的個(gè)人私利以及他們對(duì)于村莊內(nèi)部關(guān)系的顧慮是重要原因。村干部畢竟來自村莊內(nèi)部，離任后大多仍在本村繼續(xù)生活，與村民本質(zhì)上是一個(gè)利益共同體。村干部生活與工作的村莊是“熟人社會(huì)”、“半熟人社會(huì)”，其管理對(duì)象基本上都是鄰居、朋友和親人，在這個(gè)沒有“外人”的圈子內(nèi)不可能完全按規(guī)則、契約或法律來行事，人情、面子和傳統(tǒng)習(xí)慣也是他們重要的行動(dòng)邏輯。[13]在執(zhí)行政府政策時(shí)，村干部會(huì)顧忌村莊利益是否受損以及村民的態(tài)度，對(duì)于不利于村莊的事情，或?qū)ふ医杩谕涎?，或只造聲?shì)不辦實(shí)事；而某些政策的模糊性也為他們具體執(zhí)行中的彈性操作提供了借口*目前很多地方的拆遷，基本是按實(shí)有房屋面積進(jìn)行補(bǔ)償。這一政策鼓勵(lì)了被拆遷農(nóng)戶“種房子”。搶種經(jīng)濟(jì)苗木也是農(nóng)戶鉆政府“有苗則補(bǔ)、無苗不補(bǔ)”政策的空子的結(jié)果。。村干部對(duì)于征地拆遷中村民的機(jī)會(huì)主義行為之所以大多采取“不聞不問”、“多一事不如少一事”的態(tài)度，除了考慮到村莊內(nèi)部的“人情”外，往往還因?yàn)樽约何茨堋懊馑住薄?/p>

在基層政府與村干部、村民的“委托—監(jiān)督—代理”關(guān)系中，就監(jiān)督者——村干部——來說，他們也面臨巨大的利益誘惑。從重復(fù)博弈的角度看，村干部和普通村民間具有組織和實(shí)現(xiàn)合謀的可能性。在經(jīng)典的合謀理論中，委托人向監(jiān)督者和代理人發(fā)出一份總契約，當(dāng)代理人擁有私人信息并且監(jiān)督者了解時(shí)，監(jiān)督者和代理人之間可以締結(jié)一份私下契約。當(dāng)參與各方有利可圖，且合謀行為即使被揭露而受到處罰的風(fēng)險(xiǎn)不大時(shí)，雙方就可以達(dá)成合謀，通過向委托人隱藏信息或隱藏行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)聯(lián)盟的利益最大化。[14]理論上說，委托人可以通過激勵(lì)政策來瓦解合謀；對(duì)于基層政府來說，可以通過給予村干部個(gè)人一些好處而達(dá)到這一目的，但是，由于行政升遷機(jī)制對(duì)不屬國(guó)家公職人員的多數(shù)“村官”不起作用，[15]政府所給予的“工作經(jīng)費(fèi)”和物質(zhì)激勵(lì)又難以和征地拆遷帶來的巨大利益相比，因此，政治激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)對(duì)村干部都難以真正發(fā)揮作用。另外，如果村干部不對(duì)村莊的機(jī)會(huì)主義行為妥協(xié)，勢(shì)必會(huì)遭到村民的抵制，導(dǎo)致征遷工作難以推進(jìn)，拆遷成本反倒上升。因此，當(dāng)實(shí)施激勵(lì)政策成本過高時(shí)，基層政府默認(rèn)這種合謀就成為一種均衡。

盡管不可能在所有征地拆遷發(fā)生地找到直接證據(jù)，證明村干部和村民間在一些機(jī)會(huì)主義行為上存在合謀，但一些村干部利用手中掌握的信息和權(quán)力“幫助”同村人獲得更多收益的例子卻并不鮮見：土地承包人與村干部聯(lián)手虛假延長(zhǎng)承包合同年限，騙取預(yù)期補(bǔ)償；村干部提前將拆遷信息透露給拆遷戶，為其搶建、搶種創(chuàng)造機(jī)會(huì)。如海南省某地村民在村干部鼓動(dòng)下，竟然在原本只能種40株芒果樹的一畝地上種上了上千株苗木。[16]作為一個(gè)理性人，村干部難免會(huì)在政府的工作要求和他與村民的機(jī)會(huì)主義行為合謀中獲得的好處之間選擇后者。同時(shí)，村干部會(huì)通過這些合謀的機(jī)會(huì)主義行為逐漸積累“民心”，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為自己的政治資本和社會(huì)資本。

(三)村干部還存在利用職務(wù)便利營(yíng)私舞弊的可能性

村干部同時(shí)充當(dāng)了村莊與政府的代理人，廣泛參與征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)談判、利益分配等環(huán)節(jié)。在這種情況下，一些村干部可能會(huì)“另辟蹊徑”，在其權(quán)力覆蓋的空間內(nèi)尋找另一條謀取個(gè)人私利最大化的方式。來自上級(jí)政府的合法性和權(quán)威性，為村干部利用征地拆遷謀取顯性或隱形收入、提升威望提供了機(jī)會(huì)、創(chuàng)造了條件。

對(duì)“委托—代理”問題引起的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，不同學(xué)者的研究大致遵循兩條思路：一是激勵(lì)的思路，以Jensen和Meckling為代表。[17]二是監(jiān)督的思路，以Alchian和Demsetz為代表[18]。下面筆者將分析這兩條思路在征地拆遷中是否能從根本上約束村干部的行為。

先來分析激勵(lì)的有效性。近年來，隨著土地征用與拆遷規(guī)模越來越大，各地基層政府開始給予村干部更多的關(guān)注和支持。除了簡(jiǎn)單的行政命令手段外，基層政府還通常會(huì)運(yùn)用手中的其他資源來調(diào)動(dòng)村干部完成任務(wù)的積極性，試圖通過政治收益和經(jīng)濟(jì)利益的雙重激勵(lì)，鼓勵(lì)村干部推動(dòng)這項(xiàng)工作。但現(xiàn)行村干部制度設(shè)計(jì)中復(fù)雜的“委托—代理”關(guān)系有可能導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制失效。首先，從政治激勵(lì)的角度講，村干部通過升遷而獲得更高職位的可能性很小(事實(shí)上，由于近年來村干部掌握的資源越來越多，很多村干部已經(jīng)“不稀罕”基層政府中的正式職位)，因此，行政升遷機(jī)制對(duì)大多數(shù)村干部并不適用。其次，從物質(zhì)激勵(lì)的角度講，基層政府所能許諾給村干部的“拆遷獎(jiǎng)金”與巨大的征地利益相比，幾乎可以忽略不計(jì)。因此從這一角度而言，基層政府最終將面臨兩種激勵(lì)都難以發(fā)揮作用的窘境。

那么，監(jiān)督是否能有效發(fā)揮作用呢？如前所述，村干部制度設(shè)計(jì)中存在村干部與村民間、基層政府與村干部間、基層政府與村民間幾對(duì)“委托—代理”關(guān)系。就監(jiān)督動(dòng)機(jī)來說，委托人努力監(jiān)督代理人行為的動(dòng)力源于其擁有剩余索取權(quán)。在基層政府與村干部之間的“委托—代理”關(guān)系中，擁有監(jiān)督權(quán)的政府官員并不擁有剩余索取權(quán)，因此，可能會(huì)疏于監(jiān)督，導(dǎo)致來自村莊外部的監(jiān)督失效。如一些地區(qū)對(duì)農(nóng)村集體土地征地拆遷補(bǔ)償款的專項(xiàng)審計(jì)往往只是停留在文件審計(jì)的層面，基層政府最關(guān)心的是工作進(jìn)展情況，在資金使用上往往缺乏必要的監(jiān)管。

我們?cè)購(gòu)谋O(jiān)督能力角度分析村莊內(nèi)部村民監(jiān)督的有效性。盡管《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定了村干部應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督，但是由于村民人數(shù)眾多，內(nèi)部達(dá)成一致的成本很高，因而難以形成集體行動(dòng)對(duì)村干部實(shí)施有效監(jiān)督。另外，農(nóng)村干部背后往往有強(qiáng)大的家族或宗族勢(shì)力，兼具權(quán)力與勢(shì)力；一些地區(qū)實(shí)行的村支書和村主任“一肩挑”，也導(dǎo)致村干部權(quán)力過度集中，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)基本上成為“擺設(shè)”；[19]同時(shí)，由于一些地方的拆遷工作過程不公開、不透明，土地征收、項(xiàng)目拆遷的信息也沒有列入村務(wù)公開的內(nèi)容，委托人(村民)難以掌握代理人的所有信息。加之村民理財(cái)能力不強(qiáng)，對(duì)其行為不能完全了解。所有這些都表明村莊內(nèi)部監(jiān)督流于形式并最終導(dǎo)致利益平等分配原則被破壞的可能性很大。

綜合上述分析可知，在現(xiàn)行村干部的治理結(jié)構(gòu)中存在內(nèi)外部監(jiān)督同時(shí)失效的可能性。如果缺乏足夠的權(quán)力制衡，難以對(duì)其行為進(jìn)行有效監(jiān)督，就不能排除村干部利用基層政府代理人身份所帶來的職務(wù)便利為自己謀利，合謀共同截留或侵占本應(yīng)歸屬國(guó)家或集體的利益的可能性。集“權(quán)力”與“勢(shì)力”于一身的農(nóng)村干部間建立合謀的可能性也比一般組織更強(qiáng)。近年來村干部“抱團(tuán)”犯罪的趨勢(shì)十分明顯，[20]就很能說明這一問題。

到目前為止，征地拆遷中“村官”營(yíng)私舞弊的主要形式不外乎以下幾種：一是拆遷前利用“內(nèi)幕消息”牟利。如得知將要征地拆遷的“內(nèi)部信息”后，村干部通常會(huì)向土地原承租人承租地塊，以便實(shí)際拆遷發(fā)生時(shí)獲取暴利；二是除了和普通村民一樣突擊“種房子”、提高房屋內(nèi)外裝修標(biāo)準(zhǔn)、移栽經(jīng)濟(jì)作物外，村干部通常還會(huì)利用職務(wù)之便，虛構(gòu)房屋權(quán)屬人、虛增房屋拆遷補(bǔ)償項(xiàng)目、在丈量時(shí)虛增拆遷面積等；三是利用協(xié)助國(guó)土部門管理和發(fā)放本村補(bǔ)償款的“時(shí)間差”挪用征地補(bǔ)償款，甚至向村民隱瞞真實(shí)信息貪污征地補(bǔ)償款。

上述分析表明，現(xiàn)行村干部制度設(shè)計(jì)中復(fù)雜的“委托—代理”關(guān)系有可能產(chǎn)生監(jiān)督約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制雙重失效的問題。作為村莊權(quán)力的主要掌控者、集體資源的實(shí)際操縱者以及村莊內(nèi)部利益分配的主導(dǎo)者，村干部利用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和職位所控制的資源為私人謀利、損害國(guó)家和村民利益的可能性是完全存在的。當(dāng)然，村干部的行為取向不僅僅取決于自己的利益，還取決于鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)和道德理念，后者在某種程度上對(duì)村干部的機(jī)會(huì)主義行為和謀利行為會(huì)有一定的約束作用。但是，如果營(yíng)私舞弊的收益較高，并且不易被發(fā)現(xiàn)，社區(qū)認(rèn)同感和道德理念有時(shí)也會(huì)難以經(jīng)受住考驗(yàn)。

四、結(jié)論與討論：村委會(huì)制度設(shè)計(jì)的缺陷與改進(jìn)方向

經(jīng)典的“委托—代理”模型的基本特征是一個(gè)委托人和只從事一項(xiàng)工作的一個(gè)代理人，[21]以后其他學(xué)者在此基礎(chǔ)上分析了多個(gè)委托人的公共代理模型和一個(gè)代理人從事多種任務(wù)的情形。[22-23]我們根據(jù)“多委托人一多任務(wù)”模型對(duì)現(xiàn)行體制框架內(nèi)村委會(huì)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行的考察表明：

村委會(huì)制度設(shè)計(jì)的“委托—代理”關(guān)系問題是天然存在的，而且遠(yuǎn)比一般投資者所有企業(yè)內(nèi)部的這種關(guān)系更為復(fù)雜。代理人性質(zhì)不同的多種行為會(huì)給監(jiān)督和激勵(lì)帶來困難，從而為其自利行為的產(chǎn)生提供可行空間。土地資本轉(zhuǎn)化為金錢形式后，村干部表現(xiàn)出了相對(duì)強(qiáng)烈的利益化傾向，有為村集體爭(zhēng)取更多土地收益的動(dòng)力和撈取私利的條件。[24-25]征地拆遷中，村干部所追求的合法收益包括：一是以村級(jí)組織名義，代表村民為村莊爭(zhēng)取更多利益；二是代表基層政府保證征地拆遷順利進(jìn)行，并維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定；三是追求其自身應(yīng)得利益，如被征地的補(bǔ)償款或社會(huì)保障等。其可能追求的不合理甚至非法的收益包括：一是在與基層政府的博弈過程中，以村級(jí)組織的名義提出過高補(bǔ)償要求，或過多過分的安置要求；二是對(duì)村民利用政策空隙獲取更多補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會(huì)主義行為“睜一只眼閉一只眼”，甚至暗中提供信息鼓動(dòng)這種行為；三是利用職權(quán)營(yíng)私舞弊，中飽私囊，貪污、私分補(bǔ)償款，或不公正地分配補(bǔ)償款等。

在征地過程中村干部同時(shí)扮演著被征地方代理人與征地補(bǔ)償受益人兩個(gè)存在利益沖突的角色，其行為取向能夠直接影響公共政策貫徹的結(jié)果。對(duì)征地拆遷中利益的管理與監(jiān)督環(huán)節(jié)的分析表明，現(xiàn)行村莊治理結(jié)構(gòu)與國(guó)有企業(yè)有某種程度的相似，主要表現(xiàn)為“行政干預(yù)下的經(jīng)營(yíng)者控制”，[26]這里的經(jīng)營(yíng)者主要指村干部。在這種情況下，村莊的治理結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生兩種類型的成本，一方面是由Kornai、Shleifer and Vishny提出的政治成本(或官僚成本)，即由政府的控制而引發(fā)的成本；[27-28]另一方面是由內(nèi)部經(jīng)營(yíng)者控制而引發(fā)的代理成本。兩種成本之間可能存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系：盡管過于嚴(yán)密的政治干預(yù)會(huì)引發(fā)高額的政治成本，但是，有效的監(jiān)控、政治干預(yù)將會(huì)有助于限制村干部濫用權(quán)力，降低代理成本(如圖1所示)。

圖1 政治干預(yù)程度與村莊治理總成本的關(guān)系

當(dāng)前在一些地區(qū)推行的村支書和村委會(huì)主任“一肩挑”或村黨支部成員與村委會(huì)成員交叉任職，有利于“兩委”減少摩擦，形成合力，降低行政成本(官僚成本)。但是，在國(guó)家沒有出臺(tái)完善的監(jiān)督措施的情況下，過分集中的權(quán)力很容易失去約束和制衡，有可能使得代理成本大幅度提高。近年來發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是城郊地區(qū)征地拆遷的成本越來越高，直接損害了公共利益[29-30]，就是對(duì)上述理論分析的一個(gè)很好的注解。當(dāng)前農(nóng)村征地拆遷中各種不合理成本大幅上升的重要原因可以主要?dú)w結(jié)為：由于對(duì)村干部的監(jiān)控和對(duì)村莊治理政治干預(yù)的不足，導(dǎo)致村莊中的合謀和各種機(jī)會(huì)主義行為的盛行。

雖然中國(guó)現(xiàn)行體制框架內(nèi)的村民自治制度飽受詬病，但不可否認(rèn)它仍將是今后農(nóng)村社會(huì)一次基本的制度規(guī)范，并長(zhǎng)遠(yuǎn)地影響著中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展。因此，在對(duì)組織和組織中個(gè)人的自利性同時(shí)抱有最大戒備的前提下，完善其制度設(shè)計(jì)就顯得十分必要而且迫切。當(dāng)前，在不可能從根本上改變村委會(huì)制度設(shè)計(jì)的情況下，可適當(dāng)引入外部監(jiān)督力量。在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督職能的同時(shí)，加強(qiáng)大學(xué)生村官的配備，使他們能夠進(jìn)入村委班子，真正參與到村級(jí)組織的核心工作中去。換言之，在村級(jí)治理模式設(shè)計(jì)中，必須將村干部作為一類利益群體對(duì)待，完善相應(yīng)程序規(guī)則，將資源輸入、分配程序公開化、透明化，減少信息不對(duì)稱，降低村干部因管理漏洞而發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為的可能性。

最后，還需要簡(jiǎn)要指出的是，盡管本文分析的場(chǎng)景是征地拆遷，但實(shí)際上，本文使用的“多委托人一多任務(wù)”模型不僅能夠深刻地分析征地拆遷過程中村干部的行為，也可以重新解釋或者為現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)村干部行為的研究提供一個(gè)統(tǒng)一的分析框架。只要中國(guó)農(nóng)村村干部的各種行為之間存在邊際報(bào)酬的差異，或者受約束于不同的委托人，那么這一分析框架就依然成立。從這個(gè)意義上講，本文的分析框架普適于政府對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付大幅度增加、國(guó)家和社會(huì)不斷對(duì)農(nóng)村進(jìn)行資源輸入的各類情況。

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(責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn))

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“土地非農(nóng)化過程中村干部行為模式及制度邏輯研究”(11YJAZH036)與國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“一個(gè)動(dòng)態(tài)交易成本分析框架的構(gòu)建：基于農(nóng)業(yè)組織的理論研究(71273244)”的階段性成果。

C912.68

A

1243(2016)01-0063-008

作者：扈映，浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師。主要研究方向：農(nóng)業(yè)與農(nóng)村政策；宋燕敏，山東省人民檢察院法律政策研究室主任；陳偉鑫，浙江省紹興市發(fā)展與改革委員會(huì)投資與外資處工作人員。郵編：310018