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    上海公共安全領(lǐng)域地方立法完善研究

    2016-12-01 18:22:44梁適沈臻懿
    犯罪研究 2016年5期
    關(guān)鍵詞:恐怖主義公共安全預(yù)案

    梁適+沈臻懿?

    內(nèi)容摘要:上海作為中國重要的的經(jīng)濟(jì)、交通、科技、工業(yè)、金融、會(huì)展和航運(yùn)中心,是世界上規(guī)模和面積最大的都會(huì)區(qū)之一,隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大,上海也面臨著越來越多的公共安全問題。平安上海的建設(shè)為完善上海公共安全問題提出了更高的要求。結(jié)合現(xiàn)有立法,上海在大型城市反恐、突發(fā)事件應(yīng)對、公共交通安全等地方立法上尚且存在門類不全、結(jié)構(gòu)不完整、可操作性不強(qiáng)等問題,補(bǔ)充和完善上海公共安全領(lǐng)域地方立法勢在必行。

    關(guān)鍵字:公共安全;立法;上海

    2005年10月21日,中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了關(guān)于《中央政法委員會(huì)、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于深入開展平安建設(shè)的意見》的通知,提出了關(guān)于深入開展平安建設(shè)的相關(guān)意見。上海作為中國重要的的經(jīng)濟(jì)、交通、科技、工業(yè)、金融、會(huì)展和航運(yùn)中心,是世界上規(guī)模和面積最大的都會(huì)區(qū)之一,目前正處于國際化加速發(fā)展的時(shí)期,城市規(guī)模和人口都在不斷擴(kuò)大,這使得上海也面臨著越來越多的公共安全問題。長期以來,上海公共安全領(lǐng)域在立法方面雖已取得初步進(jìn)展,但仍有許多方面需要完善。加強(qiáng)上海公共安全法律體系的建設(shè)迫在眉睫。

    一、上海公共安全領(lǐng)域立法現(xiàn)狀

    上海在公共安全領(lǐng)域的法治進(jìn)程上,已基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。其主要可以具體反映在以下若干方面。

    1.現(xiàn)行法律、法規(guī)梳理

    在法律位階最高的《憲法》層面,已對涉及公共安全的相關(guān)問題作出了原則性的規(guī)定。該法第六十七條規(guī)定,全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)決定全國或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài);第八十條規(guī)定,中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會(huì)的決定和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定,宣布進(jìn)入緊急狀態(tài),宣布戰(zhàn)爭狀態(tài),發(fā)布動(dòng)員令;第八十九條規(guī)定,國務(wù)院有權(quán)依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。憲法通過上述規(guī)定分別就國家或某個(gè)地方出現(xiàn)緊急狀態(tài)時(shí)進(jìn)行了憲法授權(quán)。

    在法律與法規(guī)層面,2006年國務(wù)院《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》, 與2007年全國人大常委會(huì)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)事件作出了規(guī)定?!吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確,該法是為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生,控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害,規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動(dòng),保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全,維護(hù)國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序。 該法的管轄范圍是突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動(dòng)。 該法所稱突發(fā)事件,是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件。

    2011年10月29日全國人大常委會(huì)頒布了《關(guān)于加強(qiáng)反恐工作有關(guān)問題的決定》。其作為中國第一部專門針對反恐工作的法律文本,標(biāo)志著中國在反恐領(lǐng)域內(nèi)的立法邁出了第一步。2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過了《中華人民共和國刑法修正案(九)》,該修正案自2015年11月1日起施行。其中第五、六、七條即是對反恐怖活動(dòng)的規(guī)定。針對反恐怖活動(dòng),中國還出臺(tái)了首部《反恐怖主義法》,并于2016年1月1日起正式施行,從而將“防范恐怖主義犯罪”提升到了一個(gè)新高度。

    除此之外,國家根據(jù)調(diào)整社會(huì)公共安全社會(huì)關(guān)系的實(shí)際需要,還先后頒布實(shí)施了《中華人民共和國集會(huì)游行示威法》(1989年10月通過)、《中華人民共和國國防法》(1997年3月14日通過)、《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》(2006年1月通過)、《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》(2007年實(shí)施)、《娛樂場所治安管理辦法》(2008年4月21日通過)、《中華人民共和國消防法》 (2009年5月1日實(shí)施)等法律法規(guī)。

    2. 現(xiàn)行部門規(guī)章與司法解釋梳理

    當(dāng)前社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)域中涉及公共安全領(lǐng)域規(guī)范的一系列部門規(guī)章,主要指中央社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、一票否決權(quán)制、考核評比制以及基層基礎(chǔ)工作、農(nóng)村治安工作、城市治安工作、青少年犯罪預(yù)防工作、刑滿釋放、解除勞教人員安置和幫教工作、流動(dòng)人口管理、禁毒工作、各部門各行業(yè)參加社會(huì)治安綜合治理工作作出的相關(guān)規(guī)定,大約50余部。 如:《全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》 (1991年3月2日通過);中央綜治委、中紀(jì)委、中組部、人事部、監(jiān)察部《關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的若干規(guī)定》(1993年11月4日實(shí)施);中央綜治委、國家禁毒委員會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對毒品問題綜合治理的通知》(2000年6月實(shí)施);《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的意見》(2000年8月4日實(shí)施);《中央文明辦、中央綜治辦、文化部等關(guān)于進(jìn)一步深化科教、文體、法律、衛(wèi)生“四進(jìn)社區(qū)”活動(dòng),努力為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)創(chuàng)造良好環(huán)境的通知》(2005年5月9日頒布 );《國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室關(guān)于深入開展質(zhì)量平安建設(shè)的意見》(2006年4月頒布)等。

    3.地方立法與政策性文件

    上海根據(jù)前述法律、法規(guī)等上位法,先后制定了多項(xiàng)有關(guān)公共安全領(lǐng)域的條例、規(guī)章,如《上海市社會(huì)治安防范責(zé)任條例》(1992年4月通過)、《上海市消防條例》(2003年修正)、《上海市特種行業(yè)和公共場所治安管理?xiàng)l例(修正)》(2003年修正)、《上海市社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》(2010年11月11日頒布)、《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》(2012年7月15日實(shí)施)、《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》(2015年最新修訂)、《上海市公共場所人群聚集安全管理辦法》(2015年制定)等,另外上海市人民政府也制定了《上海市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(2006年1月實(shí)施)。

    二、當(dāng)前立法存在的現(xiàn)實(shí)問題

    上述各層次涉及公共安全領(lǐng)域的法律、法規(guī)和規(guī)章等,使得上海履行公共安全管理職能有了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和依據(jù)。不過,規(guī)范公共安全領(lǐng)域的法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體,縱觀整個(gè)上海的公共安全領(lǐng)域現(xiàn)有立法,不難看出其尚未成立起系統(tǒng)的公共安全法律體系,且存在門類不全、結(jié)構(gòu)不完整、可操作性不強(qiáng)等問題。

    1.立法涵蓋內(nèi)容不甚完整

    由于沒有統(tǒng)一的《公共安全法》,關(guān)于公共安全領(lǐng)域的立法大多只在是出現(xiàn)問題后才針對某一公共安全問題出臺(tái)立法,這種“哪兒出問題補(bǔ)哪兒”的立法方式使各個(gè)法律、法規(guī)之間缺少協(xié)調(diào)和有機(jī)統(tǒng)一,立法的涵蓋內(nèi)容自然會(huì)有所遺漏。迄今為止,中國沒有一部完整、統(tǒng)一,且專門的暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置法或者預(yù)案。雖然《反恐怖主義法》已于2016年1月1日開始實(shí)施,但仍有其他相關(guān)政策性法規(guī)都是散見于法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性法律文件,甚至是一些內(nèi)部約定俗成的工作條例。所涉及的法律主要包括:《刑法》、《刑事訴訟法》、《國家安全法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《反洗錢法》、《引渡法》、《人民警察法》等。其中,大部分有關(guān)于反恐的條款都集中于《刑法》之中,而暴恐活動(dòng)卻需要綜合治理,最科學(xué)的是構(gòu)建包含刑事、行政、軍事、金融、新聞、文化等多方面結(jié)合的綜合反恐法律制度。我國的反恐立法格局近似于“以刑為主”,重視刑事制裁,而忽視民事制裁和行政制裁。刑法并不能涵蓋在反恐工作中的預(yù)防、處置、打擊和恢復(fù)等重要環(huán)節(jié)。美國、俄羅斯等反恐立法成熟的國家大都多法并用,以行政法為主。這給我國職能部門的反恐工作帶來了極大的不便,概念不清,權(quán)限不明,指導(dǎo)缺失,這些都會(huì)給暴恐活動(dòng)的應(yīng)急處置工作帶來困擾。另外,《反恐怖主義法》第五十五條第一款規(guī)定了國家需建立健全恐怖事件應(yīng)對處置預(yù)案體系,中國也制定了相當(dāng)一部分涉及到暴恐活動(dòng)的應(yīng)急預(yù)案。主要包括:《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《國家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》、《國家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》等。可惜的是,仍然沒有一部完整的,具有針對性的暴恐活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。同時(shí)在上海層面,并沒有具體的相應(yīng)配套的地方性法規(guī)出臺(tái)。而在現(xiàn)行的《上海市社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》中,針對反恐、防恐的內(nèi)容也沒有足夠重視。上海有必要根據(jù)地方實(shí)際情形,盡快制定有關(guān)城市反恐的地方性立法。

    其次,根據(jù)2012年12月26日上海市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十八次會(huì)議通過的《上海市實(shí)施<中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法>辦法》中,對“突發(fā)事件”的界定,是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。而在這四類突發(fā)事件當(dāng)中,平安上海建設(shè)進(jìn)程中關(guān)于突發(fā)事件防控的重點(diǎn)主要放在社會(huì)安全事件的視角之上。其中,上海醫(yī)患糾紛突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制有待完善。多地區(qū)因醫(yī)患糾紛而引發(fā)患者群體對醫(yī)生毆打暴力事件時(shí)有發(fā)生,而目前上海市僅有2014年1月6日市政府第36次常務(wù)會(huì)議通過的《上海市醫(yī)患糾紛預(yù)防與調(diào)解辦法》,并無相關(guān)地方性法規(guī)。

    2.相應(yīng)配套立法存在缺失

    《反恐怖主義法》第八條對于反恐怖主義的職責(zé)部門進(jìn)行了列舉,包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和人民檢察院、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)國家機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)根據(jù)分工,實(shí)行工作責(zé)任制,依法做好反恐怖主義工作;中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊(duì)和民兵組織依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)以及國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的命令,并根據(jù)反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的部署,防范和處置恐怖活動(dòng);有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制,依靠、動(dòng)員村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織,共同開展反恐怖主義工作。 暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置工作環(huán)環(huán)相扣,在開展的過程中需要多部門的協(xié)力合作,各個(gè)部門在完成自己的本職工作之外,還需要部門之間的協(xié)調(diào)配合,這樣才能達(dá)到最好的處置效果。中國雖已建構(gòu)了相對完善的部門間應(yīng)急處置合作體制,但是,各部門的具體職責(zé)卻模糊不清:有的工作各個(gè)部門之間交叉重疊、界限不清,有的工作沒有明確的責(zé)任主體。2016年1月1日開始實(shí)施的《反恐怖主義法》第六章應(yīng)對處置中,只是一般性地簡要規(guī)定了各部門職責(zé),而沒有確定各部門的具體任務(wù),這就使中國暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置工作的開展缺乏明確的法律依據(jù),也勢必會(huì)影響到各個(gè)隊(duì)伍的工作成效。例如,《反恐怖主義法》第五十七條規(guī)定,恐怖事件發(fā)生后實(shí)行指揮長負(fù)責(zé)制,有關(guān)部門和中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊(duì)、民兵組織,按照反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和指揮長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮,協(xié)同開展打擊、控制、救援、救護(hù)等現(xiàn)場應(yīng)對處置工作。指揮長在協(xié)調(diào)分工的過程中,要求某些單位、團(tuán)體承擔(dān)應(yīng)急處置工作任務(wù)時(shí),可能就會(huì)出現(xiàn)無法律依據(jù)、非職責(zé)范圍等理由而遭到拒絕,致使暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置工作無法順利開展,亦不利于對公民權(quán)利的保障。再者,中國有關(guān)部門間的合作機(jī)制更側(cè)重于對恐怖襲擊的應(yīng)急處置,而對于情報(bào)搜集、預(yù)警、基礎(chǔ)防范和善后恢復(fù)等方面缺乏足夠的重視,比如缺乏安檢與防暴人才、談判人才、現(xiàn)場處置人才等的培養(yǎng)和儲(chǔ)備問題。在暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置的領(lǐng)導(dǎo)和指揮上,我們不僅需要在縱向上進(jìn)一步明確各處置主體的領(lǐng)導(dǎo)和指揮權(quán)限,做到有令可行,有令必行,也要在橫向上進(jìn)一步厘清各部門的職責(zé)所在。暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置在組織、領(lǐng)導(dǎo)和指揮上還需要更進(jìn)一步的默契配合。因此,在《反恐怖主義法》的基礎(chǔ)上完善恐怖活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案十分重要。

    在突發(fā)事件應(yīng)對方面,也存在著同樣的問題。由于目前尚缺乏針對應(yīng)急處置有序指揮的專門立法,直接導(dǎo)致法律實(shí)行不利,間接導(dǎo)致了前期的風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警方案的缺失。誠然,現(xiàn)行立法對于突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮已作出了若干規(guī)定,但對于有序指揮的專門性立法方面仍處于空白地帶。截止至目前為止,中國尚未出臺(tái)一部專門用于對突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮進(jìn)行規(guī)范的立法性文件。從實(shí)務(wù)部門反饋意見的來看,相關(guān)專門性立法的缺失是當(dāng)前應(yīng)急處置有序指揮所面臨的最突出的一項(xiàng)問題。在處置有關(guān)突發(fā)事件時(shí),實(shí)務(wù)部門由于缺乏法律規(guī)制與保障,極有可能走向兩大極端。一方面,法律保障的缺失,使得相關(guān)單位在應(yīng)急處置指揮時(shí)畏手畏腳,不敢果斷采取處置措施;另一方面,法律規(guī)制的缺失,也有可能造成處置部門濫用職權(quán),從而造成事態(tài)的進(jìn)一步惡化,進(jìn)而令合法權(quán)益遭受侵害。

    上海也于2013年5月1日起施行《上海市實(shí)施<中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法>辦法》。雖對突發(fā)事件應(yīng)對與處置予以了立法規(guī)制,但2014年“12·31”外灘踩踏事件,仍折射出上海在突發(fā)事件應(yīng)對立法方面存在的缺陷與不足。

    在城市軌道交通安全中,相應(yīng)配套立法也略顯薄弱。2015年,中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見》,其中明確要求將公共交通安保工作納入社會(huì)治安防控體系建設(shè)整體之中。目前,國內(nèi)已開通運(yùn)營軌道交通的城市都紛紛出臺(tái)了地方性的綜合管理法規(guī),上海也出臺(tái)了《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》 ,標(biāo)志著城市軌道交通的“基本法”已經(jīng)確立。2015年底,上?,F(xiàn)有運(yùn)營線路15條(含磁浮線),線路總長度為617公里(含磁浮29公里),車站366座(含磁浮2座車站),運(yùn)營線網(wǎng)規(guī)模位居世界地鐵城市的前列。 隨著上海市軌道交通線網(wǎng)的迅速鋪開,僅以單行條例來對城市軌道交通公共安全領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范、調(diào)整將會(huì)略顯單薄。2011年9月,上海10號(hào)線兩列列車追尾,致百余人受傷。在城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、管理,運(yùn)營信息統(tǒng)計(jì)與公開,工程建設(shè)、驗(yàn)收、評估等環(huán)節(jié),乘客在地鐵運(yùn)營中發(fā)生的傷亡事故,軌道交通運(yùn)營突發(fā)事件的預(yù)防與處置程序等方面,還需要補(bǔ)充和完善相配套的法規(guī)及實(shí)施細(xì)則。 對于上海地鐵運(yùn)營過程中發(fā)生的有違公共道德,嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序、妨礙地鐵列車安全運(yùn)行的行為,僅用《治安管理處罰法》來進(jìn)行調(diào)整規(guī)范,力度也有所欠缺。

    3.現(xiàn)行立法缺乏可操作性

    立法缺乏可操作性主要存在兩種情況,一是現(xiàn)有法律、法規(guī)條文模糊不清,宏觀原則性條款過多,對現(xiàn)實(shí)狀況不具有指導(dǎo)意義。二是相關(guān)配套立法不全面,實(shí)踐操作中缺乏操作程序及規(guī)范。如《反恐怖主義法》第七條規(guī)定:國家設(shè)立反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮全國反恐怖主義工作,但中國法律并未明確規(guī)定恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的地位和職權(quán),這使得中國恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)力量較弱、協(xié)調(diào)能力有限,在指揮的過程中缺少號(hào)召力和執(zhí)行力。且中國各職能部門,特別是國家安全、公安、衛(wèi)生、環(huán)保、軍隊(duì)、武警等相關(guān)部門均根據(jù)各自的職責(zé)和處置工作需要,建立了一批訓(xùn)練有素、裝備精良的專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍,但缺乏恐怖襲擊事件應(yīng)急處置工作的運(yùn)作程序和規(guī)范,缺乏完善的管理部門和管理制度,在日益蔓延的恐怖主義威脅和手段日趨先進(jìn)的恐怖主義活動(dòng)面前,中國當(dāng)前暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)的工作模式很難滿足現(xiàn)實(shí)需要。

    在突發(fā)事件應(yīng)對方面,有關(guān)指揮的法條基本散見于法律和預(yù)案之中,沒有統(tǒng)一的規(guī)定,對于突發(fā)事件的定性不準(zhǔn)導(dǎo)致預(yù)案過多,指揮的方式雜亂無章,指揮法條過于空泛,沒有實(shí)際操作性。以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為例,其第十一條第一款規(guī)定:“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施,應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng);有多種措施可供選擇的,應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?!焙沃^最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益,這樣的立法就欠缺了具體實(shí)施細(xì)則,使政府在處理突發(fā)事件中擁有相當(dāng)程度的自由裁量權(quán);缺少必要的程序立法,權(quán)力機(jī)關(guān)在沒有程序的指引下就可能會(huì)濫用應(yīng)急權(quán)力,對公民權(quán)利造成不必要的損害。過于原則化的規(guī)定,因?yàn)槌橄笄胰狈唧w的實(shí)施細(xì)則,必然會(huì)造成實(shí)踐操作的秩序混亂和效率低下。中國行政應(yīng)急程序?qū)τ跐M足應(yīng)急指揮的緊急需求、控制緊急行政權(quán)力的行使、保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益具有重大意義,只有程序公正才能保證實(shí)體公正。

    而且中國現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對法對行政程序少有規(guī)定,因此在中國將要制定的行政程序法典中應(yīng)專門規(guī)定行政緊急程序或叫行政特殊程序,就行政應(yīng)急措施的范圍、幅度、預(yù)警的發(fā)布,事件的處置的程序及其原則,怎樣限制公民的權(quán)利,征用民用物資、緊急避險(xiǎn)以及約束機(jī)制和補(bǔ)救機(jī)制等加以具體的規(guī)定,以便在應(yīng)急指揮中實(shí)現(xiàn)實(shí)體和程序都有法可依、公平正義,更好地維護(hù)公眾的利益,維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

    三、公安安全領(lǐng)域地方立法的建議

    1.健全關(guān)鍵、重要領(lǐng)域的立法全覆蓋

    目前,有針對性的暴恐活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案尚缺乏。上海這座有著近2500萬人口的特大型城市,無論是其政治、經(jīng)濟(jì)、文化的影響力,抑或稠密人口環(huán)境等種種復(fù)雜因素的相互交織,都構(gòu)成了當(dāng)前上海城市反恐的新挑戰(zhàn)。因此,通過城市反恐的地方立法,將上海城市反恐納入法制化建設(shè)與管理體系之中,從而為上海的平安、穩(wěn)定打造堅(jiān)實(shí)之后盾,不僅是上海城市反恐之所需,亦是當(dāng)前時(shí)代發(fā)展之所需。應(yīng)在日后的法規(guī)和政策文件中更進(jìn)一步明確反恐在社會(huì)治安綜合治理中的重要性,提出具體的反恐目標(biāo)和工作措施,來進(jìn)一步細(xì)化反恐工作,保證恐怖主義在上海沒有滋生的空間,維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。上海有必要根據(jù)地方實(shí)際情形,盡快制定有關(guān)城市反恐的地方性立法。

    其次,針對應(yīng)急處置有序指揮的專門立法也迫在眉睫。根據(jù)現(xiàn)有的地方性法規(guī)《上海市實(shí)施<中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法>辦法》制定實(shí)施細(xì)則的模式符合指揮的立法需求和步驟,即在《上海市實(shí)施<中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法>辦法》正式實(shí)施后,由上海市突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會(huì)成員,組織相關(guān)單位和部門共同研究總結(jié)政府指導(dǎo)意見在規(guī)范突發(fā)事件處置中的指揮經(jīng)驗(yàn),并在條件允許和征求國家主管部門意見的情況下,擬定上海市突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的地方政府規(guī)章,經(jīng)上海市市委和上海市人大立法部門同意,由市政府法制部門頒行《上海市突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮實(shí)施細(xì)則》。應(yīng)將立法重點(diǎn)放在:指揮原則、指揮機(jī)構(gòu)體系的組織架構(gòu)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)合作、指揮長制度的建立、公眾參與有序指揮的步驟和法律責(zé)任之中。通過立法來加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮體系的規(guī)范化和法制化建設(shè),同時(shí)本著規(guī)范化、有序化、協(xié)同化的要求逐步形成、規(guī)范各類突發(fā)事件預(yù)防和處置工作的法律體系。

    2.制定配套立法以細(xì)化上位法的規(guī)定

    針對反恐怖活動(dòng),中國出臺(tái)了首部《反恐怖主義法》,并已于2016年1月1日起正式施行。如何應(yīng)對恐怖主義的侵襲,已成為政府與社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)。為此,在此契機(jī)下,上海有必要根據(jù)地方實(shí)際情形,盡快制定有關(guān)城市反恐的地方性立法。因此,在日后的法規(guī)和政策文件中應(yīng)更進(jìn)一步明確反恐在社會(huì)治安綜合治理中的重要性,提出具體的反恐目標(biāo)和工作措施,來進(jìn)一步細(xì)化反恐工作。作為地方二次立法或三次立法,不應(yīng)對上位法直接“抄襲”而侵犯上位立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)和法律解釋權(quán),應(yīng)保持地方特色進(jìn)行必要的創(chuàng)制性規(guī)范,但對于法律保留事項(xiàng)、限制公民基本權(quán)利的事項(xiàng)、中央職權(quán)的事項(xiàng)以及其他無權(quán)規(guī)定的事項(xiàng)均不應(yīng)涉足。

    目前,中國在國家與地方層面上,已出臺(tái)并施行了一批有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對的法律法規(guī)。前述法律文本中,亦較為零星地涉及到了突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮的相關(guān)內(nèi)容。就近階段的突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮法制化發(fā)展趨勢而言,上??赏ㄟ^細(xì)化法律法規(guī)的方式,將現(xiàn)有法律文本中有關(guān)應(yīng)急處置指揮的法條予以整合與細(xì)化,且以專門章節(jié)的形式予以明確。譬如,我國可在國家層面對《突發(fā)事件應(yīng)對法》進(jìn)行修正時(shí),增加一章“突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮”,從而將涉及應(yīng)急指揮的內(nèi)容予以細(xì)化與完善。而在地方法規(guī)與部門規(guī)章的層面上,立法亦可整合原有法律文本中有關(guān)應(yīng)急處置指揮的規(guī)定,并對其進(jìn)行擴(kuò)充與細(xì)化。無論是法律,抑或法規(guī)、規(guī)章等,均可通過一系列的修正與細(xì)化,以增強(qiáng)應(yīng)急處置指揮的可操行性,進(jìn)而為之后專門性的立法提供前期基礎(chǔ)。從立法的步驟而言,對于現(xiàn)有法律文本的修正與細(xì)化,并非應(yīng)急處置指揮法制化進(jìn)程的最終目的,其實(shí)質(zhì)是為突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮專門性立法提供過渡階段與前期基礎(chǔ)。待條件成熟時(shí),則應(yīng)當(dāng)將法律、地方法規(guī)、部門規(guī)章以及行業(yè)規(guī)范中有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮的專門章節(jié)予以整合、協(xié)調(diào)與梳理,進(jìn)而考慮制定并出臺(tái)國家層面上統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)急處置立法。

    在公共交通安全方面,中華人民共和國建設(shè)部于2006年1月發(fā)布實(shí)施了《國家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》,主要是針對城市地鐵事故災(zāi)難的防范與處置工作,保證及時(shí)、有序、高效、妥善地處置城市地鐵事故災(zāi)難,最大程度地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,支持和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 其主要針對軌道交通中可能遇到的火災(zāi)、地震、爆炸以及大面積停電作出應(yīng)急響應(yīng)措施的相關(guān)規(guī)定。就上海近幾年出現(xiàn)的軌道交通事故來看,主要是列車追尾、相撞這一類的事故,然而《國家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》并沒有針對這方面的事故作出相應(yīng)規(guī)定,上?,F(xiàn)有公布實(shí)施的法規(guī)、條例中,也并沒有關(guān)于這方面的應(yīng)急預(yù)案。2009年12月9日上海市人民政府公布的《上海市軌道交通運(yùn)營安全管理辦法》中的第四章對應(yīng)急和事故處理共有五個(gè)條文的規(guī)定,分別為應(yīng)急預(yù)案的編制、應(yīng)急處置、事故處置、限制客流量及停止運(yùn)營和信息報(bào)告。其中應(yīng)急預(yù)案的編制(第二十二條)第二款規(guī)定,運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)軌道交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案,編制本單位的具體應(yīng)急預(yù)案,并報(bào)市交通行政管理部門備案。在上海市現(xiàn)有公布的法規(guī)、條例中,我們并沒有見到有關(guān)公開的應(yīng)急預(yù)案,應(yīng)急預(yù)案制定的合理與否,直接關(guān)系到發(fā)生突發(fā)事件后有關(guān)部門的處理操作,關(guān)系到受害民眾的生命安全,上海市應(yīng)根據(jù)《國家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》,針對上海地鐵運(yùn)營特點(diǎn),進(jìn)一步細(xì)化制定上海市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案,其中應(yīng)重點(diǎn)針對列車追尾、相撞等事故作出具體應(yīng)急措施,同時(shí)對客流量較大的線路列車作出重點(diǎn)預(yù)防措施規(guī)定。除此之外,應(yīng)根據(jù)軌道運(yùn)營狀況和已發(fā)生事故情況研究制定軌道交通安全評價(jià)、安全認(rèn)證及安全報(bào)告等實(shí)施細(xì)則,方便制定科學(xué)合理的、有針對性的應(yīng)急預(yù)案。

    其次,在軌道交通運(yùn)營過程中乘客傷亡事故處理程序,為提高事故處理效率,應(yīng)制定出臺(tái)專門的《城市軌道交通運(yùn)營乘客傷亡事故處理和調(diào)查辦法》,明確事故責(zé)任劃分,將事故的現(xiàn)場處理細(xì)化為:車站發(fā)生乘客傷亡事故時(shí)的處理方法,區(qū)間列車上發(fā)生乘客傷亡事故時(shí)的處理方法以及發(fā)生的乘客傷亡事故涉及刑事案件時(shí)的處理方法等;明確事故調(diào)查和結(jié)案處理流程,調(diào)查取證內(nèi)容,保險(xiǎn)理賠標(biāo)準(zhǔn)、事故處理費(fèi)用管理以及針對除乘客自身原因造成的事故以外,由運(yùn)營單位先行賠付的標(biāo)準(zhǔn)等方面的內(nèi)容。

    3.制定具有操作性、可實(shí)施性的立法

    具有可操作性、可實(shí)施性的立法需立足于實(shí)踐,同時(shí)為了保障已實(shí)行操作模式的推廣與落實(shí),而從立法層面上對其予以明確并規(guī)定。以上海市應(yīng)急處置指揮為例,上海已實(shí)踐發(fā)展了授權(quán)模式突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮,將應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心設(shè)在市公安局,實(shí)施全天候運(yùn)作、24 小時(shí)值班模式,直接接受全市范圍內(nèi)日常各類災(zāi)害事故等突發(fā)事件報(bào)警,實(shí)施統(tǒng)一指揮、分級(jí)處理。通過應(yīng)急處置指揮的實(shí)踐,證明了授權(quán)模式最為適宜中國突發(fā)事件應(yīng)急處置的實(shí)際所需?,F(xiàn)亟需從立法層面對其予以法律保障。

    首先,立法應(yīng)明確賦予公安指揮中心的突發(fā)事件應(yīng)急處置先期指揮權(quán)。授權(quán)模式應(yīng)急處置指揮的關(guān)鍵,在于公安指揮中心獲得立法授權(quán)后,可獲得應(yīng)急處置指揮的“龍頭地位”,并代為履行政府的突發(fā)事件應(yīng)急處置職能。為此,公安指揮中心只有在“有法可依”的基礎(chǔ)上,才能運(yùn)用法律法規(guī)所賦予的權(quán)限,調(diào)動(dòng)其他原本并不存在隸屬關(guān)系的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位共同處置各類突發(fā)事件。其次,立法應(yīng)明確指揮權(quán)與行政權(quán)的界限,并規(guī)定行政權(quán)不得干預(yù)指揮權(quán)的正常行使。從指揮權(quán)與行政權(quán)的角度而言,兩者有著各自的內(nèi)涵與外延,且不能簡單其將兩者予以等同。然而突發(fā)事件的應(yīng)急處置實(shí)踐中,行政權(quán)往往習(xí)慣性地會(huì)對指揮權(quán)形成干預(yù)與越位,進(jìn)而令指揮權(quán)陷入無法正當(dāng)行使的窘境。針對這一現(xiàn)實(shí)問題,當(dāng)前立法應(yīng)盡快對突發(fā)事件應(yīng)急處置中的指揮權(quán)與行政權(quán)作出明確界定,同時(shí)賦予指揮權(quán)正當(dāng)行使的合理空間,并立法禁止行政權(quán)對于指揮權(quán)的干預(yù)與影響。

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