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    縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)路徑

    2016-12-01 16:16:33張濤
    法制與社會(huì) 2016年32期
    關(guān)鍵詞:戶籍市場化縣域

    摘 要 縣域城鎮(zhèn)化在我國城鎮(zhèn)化體系中占有重要地位,現(xiàn)階段,縣域城鎮(zhèn)化具有巨大的發(fā)展空間,能夠克服既有城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的一些弊端;政府應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)定位自身功能,依靠市場化手段,穩(wěn)妥推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。

    關(guān)鍵詞 縣域 城鎮(zhèn)化 土地 戶籍 市場化

    基金項(xiàng)目:河北省教育廳青年基金項(xiàng)目(SQ151201);河北省級科技計(jì)劃自籌經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目(13456125);河北省城鄉(xiāng)一體化研究中心項(xiàng)目。

    作者簡介:張濤,天津師范大學(xué)在讀博士,華北理工大學(xué)講師。

    中圖分類號:D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.252

    在縣域城鎮(zhèn)化的過程中,政府應(yīng)當(dāng)正確定位成城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系,恰當(dāng)定位自身功能,依靠市場化手段,穩(wěn)妥推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。將建立縣域衛(wèi)星城和特色縣城,深化縣域戶籍制度改革和土地制度改革,構(gòu)建完備的保障制度等方法作為實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化的有效著力點(diǎn)。

    一、綜合推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的基本原則

    (一)深化行政管理體制改革,正確定位縣政府的角色

    當(dāng)前,我國城市體系和經(jīng)濟(jì)資源大體呈“倒金字塔”結(jié)構(gòu)分布,也就是說,特大城市體量超大,占有經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源非常集中,而行政層級較低的行政區(qū)劃則依次占有較少的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源,這是行政權(quán)力體系和運(yùn)行機(jī)制的副產(chǎn)品。在實(shí)踐當(dāng)中,實(shí)現(xiàn)發(fā)展縣域的目標(biāo),就要廣泛聯(lián)系上級政府和部門,以獲得政策傾斜和物質(zhì)幫助,那么,用規(guī)范性的政策手段發(fā)展縣域城鎮(zhèn)化首當(dāng)其沖就要增強(qiáng)縣級政府的自主權(quán)。具體來說,要合理定位縣政府的職能和職責(zé),加強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃和政策引導(dǎo),減少政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的直接經(jīng)濟(jì)行為,培育多元化參與主體和多元化實(shí)現(xiàn)方式,避免“政府失靈”帶來的消極影響,盡量利用縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的財(cái)富集聚和社會(huì)利好化解“中等收入陷阱”產(chǎn)生的矛盾和問題。按照十八屆四中全會(huì)加強(qiáng)法制建設(shè)的部署,“深入推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法治政府;保證公正司法,提高司法公信力”,為保障農(nóng)民在縣域城鎮(zhèn)化過程中的利益,提供有效的司法保證,讓農(nóng)民能夠憑借司法體系維護(hù)個(gè)人的正當(dāng)權(quán)益。

    (二)發(fā)揮市場在縣域城鎮(zhèn)化過程中的基礎(chǔ)性作用

    在縣域發(fā)展城鎮(zhèn)化,要將政府的角色定位于制度供給和規(guī)則制定,也就是說,在遵循縣級政府的規(guī)劃、政策和監(jiān)督的前提下,需要全面依靠市場配置縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的各類要素。漸次確定行政力推動(dòng)城鎮(zhèn)化和市場力牽引城鎮(zhèn)化發(fā)展的恰當(dāng)邊界,將市場確定為縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要?jiǎng)恿褪侄?。政府盡力彌補(bǔ)市場失靈帶來的不利因素;變政府直接經(jīng)營城市為提供資金購買社會(huì)性服務(wù),進(jìn)而促進(jìn)土地、勞動(dòng)力和環(huán)境等資源在縣域形成合理配置的格局。在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上,注重提升效率,建立市政管理經(jīng)營市場化運(yùn)行模式。通過縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展指標(biāo)體系嵌入市場維度,將城鎮(zhèn)化過程轉(zhuǎn)化成市場主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)增長的自然積累的結(jié)果,避免單純憑借城鎮(zhèn)化比例和相關(guān)數(shù)字贏得政績的發(fā)展模式。避免把新一輪的縣域城鎮(zhèn)化過程轉(zhuǎn)化為對農(nóng)民土地的剝奪和盲目的大規(guī)模造城運(yùn)動(dòng)。

    (三)審慎確定縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo),理清縣域城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

    簡單將縣域城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段帶有較大的風(fēng)險(xiǎn),“世界城市化的普遍趨勢是農(nóng)民為了獲得更高收人而向城市的主動(dòng)轉(zhuǎn)移,城市化是經(jīng)濟(jì)、政治、科技與文化共同發(fā)展的結(jié)果,而非政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而推行的一種戰(zhàn)略或手段?!笨h級政府應(yīng)當(dāng)在制度創(chuàng)新,政策制定方面下功夫,步步為營,成熟一步,穩(wěn)定一步,不要用數(shù)字機(jī)械框定發(fā)展目標(biāo)和思路,改變單向度依靠城鎮(zhèn)化拉動(dòng)GDP增長的指導(dǎo)思想,而是要促成縣域城鎮(zhèn)化的自然生長,統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)持保障農(nóng)民權(quán)利最大化,依靠農(nóng)民自主性,尊重其選擇,提高農(nóng)民收入水平,讓農(nóng)民享受公平的社會(huì)福利制度,在提高其消費(fèi)能力和生活水平的基礎(chǔ)上,尊重其自主選擇,認(rèn)可農(nóng)民在自愿前提下仍然留在農(nóng)村生活,打破根據(jù)民眾居住地區(qū)統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率的做法,探索構(gòu)建農(nóng)民收入和消費(fèi)能力為統(tǒng)計(jì)口徑的指標(biāo)體系。

    二、當(dāng)前推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的路徑

    (一)科學(xué)規(guī)劃縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展,依托大城市、城市群,立足縣域自身?xiàng)l件,建設(shè)衛(wèi)星城和特色縣城

    根據(jù)區(qū)位特點(diǎn)、資源優(yōu)勢、發(fā)展水平等要素,科學(xué)制定適合不同縣域的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃,以法律的形式確定下來,并切實(shí)督促規(guī)劃實(shí)施。有學(xué)者從地理學(xué)的角度對中國縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)行實(shí)證分析,得出了縣域城鎮(zhèn)化時(shí)空分布的差異性特征,是“城鎮(zhèn)化水平的空間分布呈明顯的行政等級性,高水平區(qū)呈點(diǎn)狀分布,數(shù)量較少;低水平區(qū)和中低水平區(qū)連片分布在中西部行政等級較低的地區(qū),數(shù)量多”。我們覺得,在點(diǎn)狀分布的高水平城鎮(zhèn)化區(qū)域,以及該區(qū)域的近輻射區(qū)(城鎮(zhèn)化率在80%以上地區(qū)的周邊50公里范圍內(nèi))的縣級行政區(qū)域,是縣域城鎮(zhèn)化過程中重點(diǎn)建設(shè)衛(wèi)星城的區(qū)域??h域衛(wèi)星城能夠更好分解大城市功能,化解城市病,為大城市提供低廉高效的居住保障、食品供給、度假休閑等項(xiàng)服務(wù),從而實(shí)現(xiàn)縣域衛(wèi)星城經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量和質(zhì)量不斷提升;同時(shí)依據(jù)地方實(shí)際情況,提升二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平,促進(jìn)固定資產(chǎn)投資增長良性積累,增加農(nóng)民純收入水平,增強(qiáng)縣域衛(wèi)星城人口吸納能力。在城鎮(zhèn)化比例較低的中西部地區(qū),和距離中心城市和主要城市群100公里以上的地區(qū),重點(diǎn)建設(shè)特色縣城,充分利用地域特點(diǎn),依托特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)類型。在建設(shè)縣域衛(wèi)星城和特色縣城的過程中,要重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)前產(chǎn)業(yè)升級改造的形勢,具體問題具體分析,不能把落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到縣域,要立足長遠(yuǎn)、緊抓后發(fā)機(jī)遇,借助科技和市場手段,重點(diǎn)探索構(gòu)建縣域良性發(fā)展的體制機(jī)制。

    (二)按照中央精神,依靠系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革進(jìn)程

    黨的十八屆三中全會(huì)明確提出加快戶籍制度改革的總要求,在戶籍制度改革的角度為縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向,2014年7月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》,成為指導(dǎo)今后一個(gè)時(shí)期全國戶籍制度改革的綱領(lǐng)性文件。整個(gè)戶籍制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,必須由中央進(jìn)行完備的頂層設(shè)計(jì),才能妥善鋪開,本文重點(diǎn)研究縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的配套戶籍改革政策問題,具體而言,一方面通過落實(shí)“意見”實(shí)現(xiàn)縣域范圍內(nèi)的公共服務(wù)和社會(huì)福利政策均等化,進(jìn)而構(gòu)建縣域社會(huì)成員平等承擔(dān)義務(wù),公平享受服務(wù)和保障的良性“創(chuàng)值——補(bǔ)償”社會(huì)循環(huán)格局;與此同時(shí),為鼓勵(lì)農(nóng)民到小城鎮(zhèn)落戶,在財(cái)富的二次分配過程中應(yīng)適當(dāng)向縣域傾斜,以較高的福利政策和保障水平,促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。

    另一方面,創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境,建立城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場,制定吸引高校畢業(yè)生,技術(shù)工人等專門人才到縣域落戶的政策條件,吸引勞動(dòng)者到縣域開創(chuàng)事業(yè)。重點(diǎn)尋求農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與縣域戶籍制度改革的公共政策契合點(diǎn),按照“意見”規(guī)定的“加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證,依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),宅基地使用權(quán)”的要求,確定農(nóng)民土地權(quán)限,并在此基礎(chǔ)上穩(wěn)妥推進(jìn)以縣域社會(huì)保障和服務(wù)抵償土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的試點(diǎn)工作,探索農(nóng)民用益物權(quán)交換進(jìn)城落戶社會(huì)保障和生活保障的合理機(jī)制。

    (三)加快土地制度改革,建造縣域城鎮(zhèn)化“蓄水池”,促成土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展

    李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程是資源和要素在空間上優(yōu)化的過程。這其中,最重要的是土地資源的集約利用、高效配置,一定要堅(jiān)持集約發(fā)展、有序發(fā)展,根據(jù)資源環(huán)境承載能力合理確定城市發(fā)展規(guī)模,完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化人均建設(shè)用地指標(biāo)控制,挖掘存量用地潛力?!蓖恋刂贫雀母飳Τ擎?zhèn)化發(fā)展具有全局意義,具體到縣域?qū)用妫婪檗r(nóng)民的承包地、宅基地和房屋等財(cái)產(chǎn)發(fā)證確權(quán), “允許農(nóng)村集體在符合土地利用規(guī)劃與耕地保護(hù)的前提下,按照一定的法律程序?qū)⒔ㄔO(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的組織和個(gè)人”。通過充分賦予農(nóng)村集體和農(nóng)戶土地權(quán)益,盤活農(nóng)民土地資產(chǎn),讓農(nóng)民有能力參與自身土地交易的定價(jià)過程和市場博弈,依靠公平合理的定價(jià)機(jī)制,還原農(nóng)民所有土地的市場價(jià)值。探索在國家規(guī)劃基礎(chǔ)上農(nóng)村集體或農(nóng)民個(gè)人經(jīng)營性土地房屋收益的多元化實(shí)現(xiàn)形式,利用土地優(yōu)勢打造縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大“蓄水池”,吸引資金、人才進(jìn)入縣域。創(chuàng)制農(nóng)村土地資源順暢流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境,制定科學(xué)的流轉(zhuǎn)條件,明確集體和村民在土地資源增值過程中(尤其是土地非農(nóng)化使用)的權(quán)益分配方案,加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)督和爭議仲裁工作。整合縣域土地和環(huán)境資源優(yōu)勢,重點(diǎn)通過農(nóng)戶宅基地開發(fā),嘗試在縣域范圍內(nèi)建立工業(yè)區(qū)和生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)之間的“候鳥人”生活機(jī)制,也就是在人口老齡化和工作人口比重下降的當(dāng)下,基于居民對縣域較好環(huán)境的需求,造就“城至鄉(xiāng)”的逆向人口流動(dòng)機(jī)制,以提升城鎮(zhèn)區(qū)域老齡人口的生活品質(zhì),并以田園生活解除快節(jié)奏的城鎮(zhèn)生活帶來的壓力,進(jìn)而促成經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)優(yōu)良、多元宜居的縣域社區(qū)的建設(shè)。

    (四)立足于重點(diǎn)問題的解決,構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展保障體系

    加強(qiáng)農(nóng)村生源地大學(xué)生幫扶力度,制定農(nóng)民工教育培訓(xùn)計(jì)劃,有步驟地提升縣域勞動(dòng)力資本積累速度和水平;重點(diǎn)關(guān)注“二代農(nóng)民工”,即沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn),直接從學(xué)校進(jìn)城務(wù)工,希望融入縣域主流社會(huì)生活的大量 80 后和 90 后農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化問題,鼓勵(lì)引導(dǎo)他們在臨近家鄉(xiāng)的中小城鎮(zhèn)和縣域就業(yè)創(chuàng)業(yè)。鼓勵(lì)引導(dǎo)商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄和非銀行性金融機(jī)構(gòu)等多種主體服務(wù)縣域金融,擴(kuò)大縣級金融服務(wù)體系貸款投放權(quán);采取有效政策吸引縣域資金,反哺縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,拓展縣域企業(yè),特別是中小企業(yè)的融資渠道。著重研究縣域城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌治理問題,逐步打破城鄉(xiāng)二元治理格局,綜合縣域社區(qū)治理和村民自治,確定縣域基層自治的基本原則,尋求成本最低的有效治理方式;不斷增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府行政管理的科學(xué)化程度,明確政府基本公共服務(wù)的層次;不斷深化縣級財(cái)政體制改革,構(gòu)建對縣域基層社會(huì)的良好公共服務(wù)財(cái)政體系;全面對街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展綜合性國家建設(shè),促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌治理;嘗試在農(nóng)民工的工作地點(diǎn)和戶籍所在村的生活地點(diǎn)同時(shí)進(jìn)行政治參與的制度設(shè)計(jì),以縣域之內(nèi)的農(nóng)民工作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化治理的制度創(chuàng)新主體。逐步改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和速度作為單一指標(biāo)的考核辦法,削弱縣域城鎮(zhèn)化對土地財(cái)政的依賴性,強(qiáng)化突出縣域城鄉(xiāng)居民民生保障水平、農(nóng)民工吸納能力、就業(yè)安置比重和居民生活質(zhì)量作為考核內(nèi)容的辦法。

    參考文獻(xiàn):

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