城市鄰避沖突治理中的地方政府決策水平提升分析

李德剛　王軍霞

摘 要 隨著城市化的深入和民眾環(huán)境意識(shí)的提升，城市鄰避沖突現(xiàn)象頻繁發(fā)生，影響了社會(huì)的和諧發(fā)展。導(dǎo)致這種沖突的原因可能有多方面，但地方政府的決策失當(dāng)是其重要誘因。地方政府一方面在決策理念上存有偏差，另一方面在決策過程中也存有開放性、民主性不足的問題。為有效治理城市鄰避沖突，消弭其帶來的負(fù)面影響，政府除了要修正考核方式、端正決策理念之外，還要注意推動(dòng)信息公開、鼓勵(lì)民眾參與，并對(duì)受損民眾進(jìn)行必要的補(bǔ)償。

關(guān)鍵詞 城市鄰避沖突 地方政府 政府決策

基金項(xiàng)目：本文系黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦重點(diǎn)課題《公民政治參與與群體性事件的治理》（項(xiàng)目編號(hào)：12A002）的研究成果之一。

作者簡介：李德剛，哈爾濱學(xué)院馬克思主義學(xué)院教師，博士，副教授，研究方向：政治社會(huì)學(xué)；王軍霞，哈爾濱學(xué)院馬克思主義學(xué)院2013級(jí)學(xué)生。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.250

近年來，隨著人們環(huán)境意識(shí)的提升，城市鄰避沖突事件不斷在各地上演。一般說來，所謂“城市鄰避沖突”，是指在城市規(guī)劃建設(shè)過程中，一些需要設(shè)置的惠及全市民眾的設(shè)施，諸如垃圾回收站、污水處理廠、火葬場(chǎng)、化工廠、腫瘤醫(yī)院等，受到設(shè)施所在地點(diǎn)周邊民眾的強(qiáng)烈反對(duì)而引起的沖突?！半u屎拉在我家后院，雞蛋卻下在別人家里”是這些參與沖突民眾的普遍心理。導(dǎo)致鄰避沖突的設(shè)施的選點(diǎn)與建設(shè)，主要是政府行為。民眾不給政府“面子”，背后原因可能有多方面，地方政府的決策失當(dāng)可能是重要一環(huán)。

一、城市鄰避沖突治理過程的權(quán)宜色彩

縱觀近年來各地發(fā)生的鄰避沖突事件，如2007年北京六里屯民眾反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠，2008年四川成都市民抵制彭州石化項(xiàng)目，2011年大連市民反對(duì)PX項(xiàng)目，2012年四川什邡市民抵制大型鉬銅冶煉項(xiàng)目，等等，參與事件的民眾或者默默抵制，或者集體游行，或者爆發(fā)劇烈的肢體沖突，給社會(huì)帶來巨大負(fù)面影響。梳理這些事件的過程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，“政府決策——民眾抵制——項(xiàng)目暫停”是其不變的程式。這些鄰避設(shè)施在暫停后就不再設(shè)置了嗎？顯然不是！既不能停止，又不得不暫停，反映了地方政府的無奈，也使得鄰避沖突的治理帶有明顯的權(quán)宜色彩。

之所以會(huì)有這種權(quán)宜性，其原因可以從公共需求和當(dāng)事民眾的心理方面來探討。一方面，鄰避設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展的客觀需要。通觀世界各國，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化成為不可逆轉(zhuǎn)的客觀現(xiàn)象，我國當(dāng)然也不例外。據(jù)有關(guān)資料顯示，“1978年-2013年，全國城鎮(zhèn)化率從17.92 %提高到53.73%，預(yù)計(jì)到2050年將超過70%” 。城市化既是產(chǎn)業(yè)的城市化，又是民眾生活方式的現(xiàn)代化，更是常住人口向城市的集中化。隨著大量人口涌入，城市地方政府從服務(wù)地方發(fā)展出發(fā)，必然要設(shè)置更多鄰避設(shè)施。在這些設(shè)施中，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)類的，諸如化工廠，可以設(shè)置在距離居民稍微遠(yuǎn)一點(diǎn)的地方，但生活服務(wù)類的，諸如垃圾回收站等，客觀上需要設(shè)置在距離居民稍微近一點(diǎn)的地方。隨著城市化水平的提升，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市范圍不斷延伸，鄰避設(shè)施也客觀上需要增置。

但是另一方面，當(dāng)事民眾對(duì)城市鄰避設(shè)施建設(shè)在自家周邊持抵制態(tài)度。伴隨改革開放，大量民眾從以往的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，社區(qū)在他們生活中的地位變得更加重要。他們渴望借助城市社區(qū)這個(gè)平臺(tái)，規(guī)劃自己的生活，使生活更加方便，生活質(zhì)量更加提升，因而對(duì)城市鄰避設(shè)施建設(shè)總體上是支持的。但是，當(dāng)這些設(shè)施設(shè)置在自己后院，設(shè)施的負(fù)外部性外溢有可能影響到他們利益最大化時(shí)，“理性經(jīng)濟(jì)人”的決策思路促使他們本能地抵制這種鄰避設(shè)施。在他們看來，這些鄰避設(shè)施對(duì)他們的生活質(zhì)量存在著現(xiàn)實(shí)的或者潛在的威脅，或者影響到自身居住環(huán)境的美觀和財(cái)產(chǎn)增值的空間，或者影響到自身的健康和安全，認(rèn)為這些設(shè)施給全市民眾帶來了便利，其負(fù)面影響卻讓他們獨(dú)自承擔(dān)，這是他們難以接受的。

由此，不需要充分的溝通，甚至也不需要特定的組織者，共同的利益危機(jī)把他們“拉”到了一起，或者采取靜默的抵制，或者堵塞交通，甚至還有可能出現(xiàn)暴力維權(quán)行為，為了維護(hù)自身的利益，他們不惜一搏。當(dāng)這些鄰避沖突達(dá)到一定程度和規(guī)模，社會(huì)影響日益廣泛時(shí)，地方政府迫于維穩(wěn)的壓力，往往不得不單方面妥協(xié)。但這種妥協(xié)不是鄰避設(shè)施建設(shè)的壽終正寢，城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要促使政府不得不另尋他途。

二、地方政府處置鄰避沖突的決策問題

為什么鄰避沖突現(xiàn)象在各地反復(fù)出現(xiàn)？為什么地方政府為民服務(wù)的公共行為卻遭到那么多民眾的不理解？地方政府在做出相關(guān)決策時(shí)，為什么沒有預(yù)測(cè)到這些可能性？追問這些問題，需要我們探討地方政府在治理城市鄰避沖突過程中的決策問題。

一方面，指導(dǎo)地方政府作出鄰避設(shè)施建設(shè)決策的理念存在偏差。改革開放以來，我們致力于各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，取得了巨大成效。但是，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”可能使得各地政府對(duì)發(fā)展理念產(chǎn)生了理解上的偏差，做出了簡單化處理，較大程度上將“發(fā)展”等同于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，通過GDP的增長來體現(xiàn)。并且，各地對(duì)政府行政人員的考核也集中體現(xiàn)在看其任內(nèi)GDP的增長率，這進(jìn)一步固化了發(fā)展理念的偏差。在GDP考核指揮棒的引領(lǐng)下，許多地方政府不顧本地的實(shí)際情況和環(huán)境承載力，片面上馬各種環(huán)境破壞力大、資源損耗高的項(xiàng)目，并安置在交通相對(duì)便利、人口較為集中的市鎮(zhèn)周邊，給周邊民眾帶來難以承受的壓力。“企業(yè)的運(yùn)行和高額利潤的獲得又離不開政府的‘支持和關(guān)照，于是兩者結(jié)成了牢固的利益同盟。地方政府通過引進(jìn)污染企業(yè)得到了GDP、財(cái)政收入和勞動(dòng)就業(yè)，一些官員憑借‘政績獲得晉升?！?在這種理念的指導(dǎo)下，至于生態(tài)環(huán)境的破壞、周邊民眾健康遭受威脅等問題，與GDP的增長來講，往往處于被“兼顧”的地位。遭受負(fù)面影響的周邊民眾在面對(duì)維權(quán)無果的情況時(shí)，爆發(fā)鄰避沖突的可能性陡然提升。另外，盡管我們一直致力于社會(huì)主義民主政治建設(shè)，但有些地方政府行政人員對(duì)民主理念認(rèn)識(shí)不足，喜歡“為民做主”，無論是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)類鄰避設(shè)施，還是生活服務(wù)類鄰避設(shè)施，無論是“敏感”項(xiàng)目，還是“非敏感”項(xiàng)目，在投入建設(shè)之前，都不愿讓民眾“摻和”，盡管其費(fèi)心盡力，設(shè)施建成后也可能具有突出的正面影響，但民眾對(duì)此往往并不領(lǐng)情。

另一方面，部分地方政府的環(huán)境決策過程封閉，民眾不知情。對(duì)于公共問題的處置，政府決策是一個(gè)比較復(fù)雜的過程，期間要要經(jīng)過決策目標(biāo)的確定、方案的擬定與評(píng)估選擇，以及政策合法化等程序。在整個(gè)決策過程中，政府領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)專家，以及普通民眾，尤其是鄰避設(shè)施建設(shè)地點(diǎn)周邊的處于其潛在影響范圍的民眾都應(yīng)該在場(chǎng)。決策的目標(biāo)如何確定？決策的方案如何選擇？評(píng)估人員有誰參加？這些問題的解答，政府不僅要聽行業(yè)專家的意見，更為重要的是要聆聽當(dāng)事民眾的心聲。但是，正如前面所講，有些地方政府民主意識(shí)不強(qiáng)，更多地傾向于將整個(gè)決策過程封閉起來，不愿讓民眾參與，總感到民眾“七嘴八舌”太聒噪。即便有民主化程序的硬性規(guī)定，他們也能找到適當(dāng)?shù)拇胧┯枰员苤鼐洼p。對(duì)此，復(fù)旦大學(xué)戴星翼教授曾講，“有的機(jī)構(gòu)去居民區(qū)進(jìn)行調(diào)查，時(shí)間大都安排在白天，在家的都是老頭老太，還沒搞清楚怎么回事，問卷就填好了。而且，環(huán)評(píng)調(diào)查結(jié)果在一些不為人知的網(wǎng)站上掛出來，公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)并沒有得到充分的尊重和滿足。” 但是，做出公共決策，解決公共問題，提供公共服務(wù)，總是要付出成本的，地方政府封閉決策，可能會(huì)降低決策成本，提升決策效率，但沒有經(jīng)過民眾必要的“指手畫腳”，政策合法化這一關(guān)將很難通過，政策執(zhí)行的成本也會(huì)拉高，甚至還會(huì)出現(xiàn)額外的諸如影響穩(wěn)定和諧等問題的社會(huì)成本。

三、提升地方政府決策水平的措施建議

城市鄰避沖突的社會(huì)負(fù)面影響明顯，各地方政府需要認(rèn)真處置。對(duì)于它們來講，這個(gè)處置過程，除要著眼于鄰避沖突本身，從經(jīng)濟(jì)理性的視角出發(fā)，可能還會(huì)考慮上級(jí)未來如何考核的問題?？上驳氖牵h中央開始調(diào)整過去官員考核過多看重GDP總量的做法，增加了環(huán)境內(nèi)容。對(duì)此，十八屆三中全會(huì)指出，“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評(píng)定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益……等指標(biāo)的權(quán)重” 。這將為鄰避沖突的治理構(gòu)筑大環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)注意做好三點(diǎn)。

（一）進(jìn)一步做好信息公開工作

公民知情權(quán)是其參與權(quán)、表達(dá)權(quán)的前提。對(duì)于鄰避設(shè)施建設(shè)，民眾首先要知情，然后才會(huì)做出理性判斷，準(zhǔn)確表達(dá)。這需要地方政府做好信息公開工作。并且，當(dāng)前的通訊技術(shù)也足以支撐廣而告之的政府信息公開。對(duì)于黨和政府，民眾從心底是認(rèn)同的，它們?yōu)槊癖姺?wù)的努力，民眾也是看在眼里。至于鄰避沖突，那僅僅是構(gòu)筑和諧社會(huì)過程中的一些漣漪和浪花。民眾并不是僅僅盯住眼前的、自身的那點(diǎn)利益，他們也有足夠的大局觀，只要通過必要的擺事實(shí)，講道理，通過諸如網(wǎng)絡(luò)、媒體、新聞發(fā)言人等方式，告知他們，政府打算做什么，為什么這么做，以及要達(dá)到一個(gè)什么目標(biāo)，相信民眾是能夠理解的。封閉式?jīng)Q策只會(huì)使民眾對(duì)政府產(chǎn)生心理隔閡和不信任。

（二）鼓勵(lì)民眾積極參與政府決策

鄰避設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展的客觀需要，但具體應(yīng)該怎么選址、怎么建設(shè)，需要民眾參與進(jìn)來。地方政府在信息公開的基礎(chǔ)上，設(shè)定必要的參與渠道，可以有效調(diào)動(dòng)民眾的參與積極性。比如，通過地方政府網(wǎng)站設(shè)置討論平臺(tái)，鼓勵(lì)民眾與政府進(jìn)行交流溝通；通過聽證會(huì)讓民眾真實(shí)了解政府的決策過程，聆聽行業(yè)專家的解說，這不僅有利于決策本身，而且能夠?qū)γ癖娺M(jìn)行環(huán)境教育，提升他們的環(huán)境意識(shí)。鄰避設(shè)施有的確實(shí)會(huì)給周邊環(huán)境帶來負(fù)面影響，但更多的鄰避設(shè)施僅僅讓周邊民眾心理上感到不舒服，過不去心理這道坎。給民眾機(jī)會(huì)，讓他們參與進(jìn)來，可以有效化解這種心理障礙。

（三）對(duì)受損民眾進(jìn)行適度補(bǔ)償

“鄰避設(shè)施是一個(gè)‘公共善和‘個(gè)人惡的混合體，它以當(dāng)?shù)鼐用窭媸軗p為代價(jià)使整個(gè)社會(huì)獲得利益” 。不可否認(rèn)，有些鄰避設(shè)施確實(shí)會(huì)給周邊民眾帶來事實(shí)上的傷害，這種傷害是為公共利益而承擔(dān)的。因而，從環(huán)境公平的角度來講，地方政府理應(yīng)給其適度補(bǔ)償，比如房價(jià)的保價(jià)、免費(fèi)體檢、必要的心理咨詢與輔導(dǎo)、受損物件的賠償?shù)?。同時(shí)，為避免或減少爭議，地方政府有必要進(jìn)行損失的甄別與評(píng)估，并制定必要的補(bǔ)償條件和標(biāo)準(zhǔn)。在必要的政策糾偏的基礎(chǔ)上，進(jìn)行適度的利益補(bǔ)償，不僅可以有效緩解民眾對(duì)鄰避設(shè)施的抵制情緒，減少鄰避沖突現(xiàn)象發(fā)生的幾率，而且也體現(xiàn)了環(huán)境正義。

總之，城市鄰避沖突頻繁發(fā)生，社會(huì)影響巨大，應(yīng)該努力處置。既要看到當(dāng)事民眾的問題，更應(yīng)該看到地方政府在此過程中存在的不足，從構(gòu)建社會(huì)和諧和服務(wù)型政府的角度，規(guī)避決策中的問題，加強(qiáng)政府與當(dāng)事民眾之間的雙向溝通，共筑社會(huì)主義和諧大廈。

注釋：

中華人民共和國2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).資料來源：www.stats.gov.cn.2014-02-24.

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