《環(huán)境行政處罰辦法》中“責(zé)令停止生產(chǎn)”行政命令適用范圍的探討

摘 要 國家環(huán)保部頒布實(shí)施的《環(huán)境行政處罰辦法》將文義上具有相同意思的“責(zé)令停產(chǎn)”和“責(zé)令停止生產(chǎn)”強(qiáng)行定義成兩個完全不同的行政行為，一個是行政處罰，一個是行政命令，但沒有進(jìn)一步規(guī)定他們的具體內(nèi)涵，也沒有明確“責(zé)令停止生產(chǎn)”的適用范圍，給環(huán)境執(zhí)法適用“責(zé)令停止生產(chǎn)”時造成混亂，甚至成為環(huán)境執(zhí)法部門有意或無意規(guī)避執(zhí)法程序的工具，侵害了行政相對人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。本文就環(huán)境執(zhí)法部門如何正確適用“責(zé)令停止生產(chǎn)”問題提出建議，以期減少環(huán)境執(zhí)法糾紛，保護(hù)行政相對人合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞 責(zé)令停產(chǎn) 責(zé)令停止生產(chǎn) 行政命令 行政處罰

作者簡介：黃小文，廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師，廣東一粵律師事務(wù)所兼職律師。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.221

一、案例中凸顯的問題

揭陽市某礦產(chǎn)碼頭（下稱該碼頭）于1994年建成投產(chǎn)，持有合法《港口經(jīng)營許可證》，主要從事鋼材、水泥、煤炭等貨物的裝卸、搬運(yùn)、倉儲業(yè)務(wù)，一直正常經(jīng)營，直至2015年10月28日，揭陽市環(huán)境保護(hù)局以“經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)該碼頭存在環(huán)境影響評價文件未經(jīng)審批擅自建設(shè)、大氣污染防治設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收擅自投入生產(chǎn)、未取得排污許可證擅自排放污染物的環(huán)境違法行為”為由，在沒有告知該碼頭經(jīng)營者有要求舉行聽證的權(quán)利的情況下，對該碼頭經(jīng)營者作出《揭陽市環(huán)境保護(hù)局責(zé)令改正違法行為決定書》，責(zé)令該碼頭經(jīng)營者“立即停止生產(chǎn)和排污”，導(dǎo)致該碼頭被迫全面停產(chǎn)，給碼頭經(jīng)營者帶來巨大損失。

對揭陽市環(huán)境保護(hù)局本次具體行政行為，筆者在本文中不討論該碼頭是《環(huán)境影響評價法》實(shí)施前九年就已建成投產(chǎn)、碼頭無排污需求及沒有造成大氣污染等事實(shí)問題，只討論其行政執(zhí)法的程序問題。

我國《行政處罰法》第四十二條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證”。據(jù)此，揭陽市環(huán)保局作出責(zé)令該碼頭立即停止生產(chǎn)的決定前，本應(yīng)當(dāng)告知該碼頭經(jīng)營者有要求聽證的權(quán)利，但揭陽市環(huán)保局并沒有這樣做，已構(gòu)成執(zhí)法程序違法，故該碼頭經(jīng)營者在收到該決定書后，依據(jù)我國《行政訴訟法》第十七條第一款第（三）項(xiàng)之規(guī)定，請求揭陽市榕城區(qū)法院撤銷揭陽市環(huán)保局的該具體行政行為。但揭陽市環(huán)保局答辯稱：國家環(huán)境保護(hù)部2010年1月19日頒布、2010年3月1日生效的《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條明確規(guī)定：“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”是責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式之一；根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政行為種類和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定，行政命令不屬行政處罰，行政命令不適用行政處罰程序。故此，揭陽環(huán)保局認(rèn)為在作出該決定之前，無須經(jīng)聽證程序，故辯稱其具體行政行為程序合法。

很明顯，環(huán)保局的“責(zé)令停止生產(chǎn)”是行政處罰還是行政命令是本案爭議的焦點(diǎn)。然而，《行政處罰法》第八條及《環(huán)境行政處罰辦法》第十條均明確規(guī)定：“責(zé)令停產(chǎn)”屬行政處罰。那么，環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中，“責(zé)令停止生產(chǎn)”和“責(zé)令停產(chǎn)”到底有何本質(zhì)不同？對此，《環(huán)境行政處罰辦法》并沒有釋明。

從揭陽環(huán)保局的該具體行政行為的后果看，其已導(dǎo)致該碼頭整體停止生產(chǎn)，處于停產(chǎn)停業(yè)狀態(tài)，其給該碼頭經(jīng)營者造成的損失，遠(yuǎn)比巨額罰款嚴(yán)重，揭陽市環(huán)保局責(zé)令該碼頭停止生產(chǎn)，與責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)所帶來的結(jié)果無異，故該具體行政行為應(yīng)認(rèn)定為行政處罰，而非揭陽市環(huán)保局所聲稱的行政命令。

那么，是什么支撐著揭陽市環(huán)保局堅(jiān)稱該行政行為是行政命令？很明顯，其依據(jù)就是國家環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境行政處罰辦法》。也就是說，問題出在《環(huán)境行政處罰辦法》上。

二、《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條存在問題

《環(huán)境行政處罰辦法》將文義上具有相同意思的“責(zé)令停產(chǎn)”和“責(zé)令停止生產(chǎn)”強(qiáng)行定義成兩個完全不同的具體行政行為，但問題在于，《環(huán)境行政處罰辦法》沒有進(jìn)一步規(guī)定二者的具體內(nèi)涵，或者說，沒有就“責(zé)令停止生產(chǎn)”適用范圍做出明確的規(guī)定，這給環(huán)境執(zhí)法適用“責(zé)令停止生產(chǎn)”時造成混亂，甚至成為環(huán)境執(zhí)法部門有意或無意規(guī)避執(zhí)法程序的工具。

對于環(huán)保執(zhí)法部門做出的“責(zé)令停止生產(chǎn)”具體行政行為是行政命令還是行政處罰這個問題，早在《環(huán)境行政處罰辦法》出臺以前，地方各環(huán)境保護(hù)部門就存在不同的認(rèn)識，也存在不同的做法，為解決這個問題，《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條明確“責(zé)令停止生產(chǎn)”是責(zé)令改正違法行為的具體形式之一，是行政命令，從而有利于環(huán)境執(zhí)法部門及時制止違法行為的持續(xù)進(jìn)行，不受行政處罰程序的限制，有利于及時保護(hù)環(huán)境免受正在進(jìn)行的破壞，在當(dāng)前環(huán)境破壞嚴(yán)重的形勢下，其出發(fā)點(diǎn)是好的。問題在于《環(huán)境行政處罰辦法》中，“責(zé)令停產(chǎn)”和“責(zé)令停止生產(chǎn)”，被描述為兩個完全不同的具體行政行為，一個是行政處罰，一個是行政命令，但從文本字面理解，“責(zé)令停產(chǎn)”是“責(zé)令停止生產(chǎn)”的簡稱，兩者沒有任何差別，一般人很難想象這兩者居然有這么大的不同。正因?yàn)槲牧x上的無差別，故很容易被惡意利用，如環(huán)保部門本來打算責(zé)令行政相對人停產(chǎn)，但為了規(guī)避聽證程序，故改用責(zé)令停止生產(chǎn)，也能達(dá)到責(zé)令行政相對人停產(chǎn)的目的，這無疑剝奪了行政相對人的陳述、申辯權(quán)利，正如本文案例，揭陽市環(huán)保局簡單地利用《環(huán)境行政處罰辦法》中的抽象陳述，玩了一次文字游戲，就輕易的繞過《行政處罰法》的程序“束縛”，成功地立即剝奪了行政相對人正常的生產(chǎn)營業(yè)權(quán)和依法應(yīng)當(dāng)保障的陳述權(quán)和申辯權(quán)。而且，本文提及案例并非個案，事實(shí)上，“責(zé)令停止生產(chǎn)”是行政處罰還是行政命令之爭，并不會因《環(huán)境行政處罰辦法》的頒布實(shí)施而得到平息，經(jīng)搜索我國各級法院相關(guān)案例，類似糾紛引發(fā)的行政訴訟案件仍然很多。

在環(huán)境執(zhí)法中，《環(huán)境行政處罰辦法》無疑是各級環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法的重要程序性文件，為保證其中的“責(zé)令停止生產(chǎn)”得到正確的適用，需明確“責(zé)令停止生產(chǎn)”的內(nèi)涵，明確其與“責(zé)令停產(chǎn)”的區(qū)別，故需對《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條中的“責(zé)令停止生產(chǎn)”適用范圍加以限定。

三、對《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條中的“責(zé)令停止生產(chǎn)”適用范圍加以限定建議

《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條既然定義“責(zé)令停止生產(chǎn)”是責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式之一，故對其適用要考慮下述五點(diǎn)：

1.必須存在無爭議的違法生產(chǎn)事實(shí)。無爭議的違法生產(chǎn)事實(shí)是責(zé)令停止生產(chǎn)的前提，如果連是否構(gòu)成違法生產(chǎn)的事實(shí)都存在爭議，則責(zé)令停止生產(chǎn)就沒有事實(shí)依據(jù)。

2.責(zé)令停止生產(chǎn)應(yīng)具有法律依據(jù)。相關(guān)法律、行政法規(guī)如果對該違法生產(chǎn)的法律后果沒有規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門可以或應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止生產(chǎn)的，則不能責(zé)令停止生產(chǎn)，因?yàn)闆]有法律依據(jù)。

3.該違法生產(chǎn)持續(xù)，是否會造成無法挽回的環(huán)境破壞及較大經(jīng)濟(jì)損失？如果是，就應(yīng)采取立即責(zé)令停止生產(chǎn)的行政命令方式，否則，應(yīng)當(dāng)采取責(zé)令停產(chǎn)的行政處罰方式，并依法告知相對人有申請聽證的權(quán)利。

4.責(zé)令停止生產(chǎn)必須明確具體范圍，以免侵犯行政相對人的其他合法經(jīng)營生產(chǎn)權(quán)利。

5.必須在責(zé)令停止生產(chǎn)同時，告知行政相對人所存在的違法事實(shí)，并指引行政相對人改正違法行為，命令其在改正違法行為之前，不得復(fù)產(chǎn)。

在環(huán)境執(zhí)法中，通過充分考慮上述五點(diǎn)內(nèi)容，可以正確區(qū)別并適用“責(zé)令停產(chǎn)”和“責(zé)令停止生產(chǎn)”，從而保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益免受侵犯，減少行政執(zhí)法糾紛發(fā)生，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法部門的公信力，維護(hù)和體現(xiàn)法律的正義本質(zhì)。

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