涉法涉訴信訪案件的特點、規(guī)律及成因研究

陳琦　韓秋艷

摘 要 利益多元化導(dǎo)致社會矛盾多發(fā)，大量社會矛盾涌向司法領(lǐng)域。司法部門如何有效疏導(dǎo)、化解涉法涉訴信訪案件，尚無成功經(jīng)驗。本文擬結(jié)合筆者從事涉法涉訴信訪工作的經(jīng)歷，對相關(guān)案件特點、規(guī)律、成因及對策加以分析，希望能為社會矛盾深層次化解提供些許參照。

關(guān)鍵詞 涉法涉訴信訪 原因 案件

作者簡介：陳琦，青島市城陽區(qū)人民檢察院黨組成員副檢察長；韓秋艷，青島市城陽區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.180

涉法涉訴信訪案件是社會矛盾在司法領(lǐng)域的極端表現(xiàn)。當(dāng)前，涉法涉訴信訪案件日益呈現(xiàn)出群體性、突發(fā)性、長期性等特點，案件涉及的矛盾跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)成為常態(tài)。本文擬將結(jié)合實踐，通過對當(dāng)前涉法涉訴信訪案件特點、規(guī)律及成因的分析，來對相應(yīng)的對策做一探討。

一、當(dāng)前涉法涉訴信訪案件的特點分析

（一）群體性

隨著我國社會工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化進(jìn)程的加快，土地征遷、舊城改造等涉及多數(shù)人切身利益的重大事項日益增多，大量群體性利益糾紛涌向法院。如拆遷糾紛。當(dāng)前，因拆遷而引發(fā)的群體性涉法涉訴信訪案件占了當(dāng)前信訪案件中群體性案件的較大比重。此類信訪具有人數(shù)多、信訪人情緒不易控制、訴求不統(tǒng)一等特點。

（二）突發(fā)性

近期，具有突發(fā)性的涉法涉訴信訪案件主要體現(xiàn)在外來務(wù)工人員討薪事件上。隨著勞動部門的引導(dǎo)及外來務(wù)工人員法律意識的提高，勞務(wù)合同的強(qiáng)制簽訂，目前，類似糾紛主要通過訴訟解決。然而，在實踐中卻出現(xiàn)了諸多贏了官司卻拿不到錢的尷尬現(xiàn)象，加之執(zhí)行效率的低下，促使信訪不信法的思想在外來務(wù)工人員頭腦中占了上風(fēng)。此類信訪案件多發(fā)生在春節(jié)及農(nóng)忙時節(jié)。

（三）專業(yè)性

在涉法涉訴信訪案件中，信訪人員信訪行為的專業(yè)性日益提高。從事信訪工作的人都知道有一個詞叫“纏訪”，主要是指訴求沒有法律依據(jù)，或其反映的問題已給予處理，但其仍然不服，采取有違常理的偏激行為、甚至是國家明令禁止的不法行為，以反復(fù)糾纏的手段表達(dá)訴求的非正常上訪行為。在以往的信訪案件中，這種無理纏訪的現(xiàn)象較多。但目前，隨著國家對信訪行為的引導(dǎo)及律師等專業(yè)人員的介入，專業(yè)性的信訪所占比例逐年上升。

（四）長期性

長期信訪的涉法涉訴信訪案件主要有兩類。一類具有長期性的信訪案件是涉及法院對生效裁判的執(zhí)行問題。執(zhí)行難，是近幾年來法院系統(tǒng)最為突出的一個問題。還有一類長期無法結(jié)案的信訪案件是公安機(jī)關(guān)對刑事案件立案后，由于客觀原因，證據(jù)不足無法結(jié)案而導(dǎo)致的信訪案件。如公安機(jī)關(guān)立案的部分刑事案件，案件受害人受到了侵害，但由于各種原因，無法獲取足夠的證據(jù)證實嫌疑人實施了該行為，或長時間無法破案，找不到嫌疑人。在這種情況下，常會導(dǎo)致被害人長期信訪。

二、當(dāng)前涉法涉訴信訪案件的成因分析

（一）主觀方面

1.責(zé)任心不強(qiáng)及制度執(zhí)行不嚴(yán)。在責(zé)任心不強(qiáng)的工作人員的意識里，一個案子就是一個案子，看不到案子背后所蘊(yùn)含的社會矛盾。在這種執(zhí)法者眼里，一個個案件僅僅是一個個冰冷冷的卷宗，看不到卷宗背后有妻離子散、家破人亡，有夫妻成仇、兄弟反目。有了制度不去執(zhí)行，不去嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致相關(guān)信訪也就不足為奇了。

2.主管部門的鴕鳥政策。當(dāng)前，主管部門對信訪工作的考核是只看結(jié)果，不看過程。只要敏感時期，如“兩會”期間，重點節(jié)慶時期，不出現(xiàn)赴省進(jìn)京上訪，信訪工作就是成功的，否則，無論期間你做了多少工作，年終可能都是一票否決。這種政策導(dǎo)向，直接決定了基層的信訪工作只能是花錢買平安。應(yīng)當(dāng)說，這種行為，在某種程度上延緩了矛盾，但不可否認(rèn)的是，也引發(fā)了另一種更為激烈的信訪現(xiàn)象，即部分信訪人特意選擇在重大敏感時期信訪，從而換來更多的收益。

3.信訪人的成本考量。無法回避的是，當(dāng)前我國某些解決問題的程序過于繁雜，且最終結(jié)果難以預(yù)計。有時候，處理結(jié)果與工作人員的個人因素關(guān)聯(lián)極大。比如，生效判決的執(zhí)行，執(zhí)行法官主動履職，積極主動地窮盡一切執(zhí)行手段的現(xiàn)象少之又少。因此，信訪人選擇正常的辦事程序，所支付的時間成本、精力成本巨大且效果難以預(yù)測。相反的，如果采取信訪行為，引起領(lǐng)導(dǎo)重視，問題的解決不但是現(xiàn)實的，而且是極富效率的。這也是群眾“信訪不信法”現(xiàn)象的根源之一。

（二）客觀方面

1.利益分配機(jī)制不明確。利益分配是社會發(fā)展的內(nèi)在需求，分配機(jī)制的不明確將會導(dǎo)致分配人主觀隨意性大、嚴(yán)重?fù)p害相對方利益等行為，引發(fā)群體性信訪。如土地征用過程中的青苗補(bǔ)償糾紛。在近幾年的城市化進(jìn)程中，某區(qū)各村土地被大量征用。在代發(fā)青苗補(bǔ)償款時，各村村委紛紛對該款給予了5-50%等不同比例的扣留，引發(fā)了被征地村民不滿，形成了大量青苗補(bǔ)償款訴訟糾紛。提起訴訟后，法院為了所謂的社會穩(wěn)定，不敢直接判決村委返還款項，多是不予支持訴求或調(diào)解結(jié)案，進(jìn)一步引發(fā)對法院判決不服的涉法涉訴信訪。

2.執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過大。自由裁量是司法權(quán)的一個特點，也是其內(nèi)在屬性所在。但，裁量不當(dāng)，必然引發(fā)當(dāng)事人信訪。如在涉及村委處置集體資產(chǎn)合同中是否必須履行民主程序的認(rèn)定，法院就出現(xiàn)了兩種截然不同的判決。某村村委未經(jīng)村民大會或村民代表大會討論決定，將村屬公司賣給第三方。下屆村委以未經(jīng)民主程序，合同無效為由向中級法院提起訴訟，法院認(rèn)為合同違反了法律強(qiáng)制性規(guī)定，遂判如所請。然而，另一村村委，將集體土地轉(zhuǎn)讓給第三方，同樣未經(jīng)民主程序。新一屆村委以同樣的理由向所在區(qū)的法院提出了同樣的合同無效的訴求。然而，法院認(rèn)為，是否履行民主程序，是集體內(nèi)部的事宜，對外無約束力，以維護(hù)交易安全為由，駁回訴求。該判決引發(fā)了長達(dá)數(shù)年的信訪。

3.疏導(dǎo)機(jī)制欠缺。有訴求無解決訴求的渠道，遂產(chǎn)生信訪，因此，良好的疏導(dǎo)機(jī)制，即國家機(jī)關(guān)明確的分工，是有效較少信訪、化解社會矛盾的必備要件。而實踐中，管轄權(quán)爭議往往進(jìn)一步推升了信訪案件多發(fā)。如勞動保險糾紛行政處罰的非訴執(zhí)行案件。山東省高級法院在一份會議紀(jì)要中明確，勞動保險糾紛的管轄屬于行政主管部門，法院不予受理。但對于勞動部門就其做出的處理決定申請法院執(zhí)行，法院是否受理，并未明確。部分法院就以此為據(jù)，不予受理。

4.監(jiān)督缺位。有效地監(jiān)督，是司法權(quán)有序運(yùn)行的保障。當(dāng)前涉法涉訴信訪案件的解決，主要還是要靠各責(zé)任單位。就政法委的督辦案件來說，比如占全部信訪案件一半以上的執(zhí)行信訪案件，還是通過督辦通知單的方式，督促法院解決。法院在規(guī)定時間內(nèi)通過報告反饋執(zhí)行情況。這種解決方式，政法委的監(jiān)督僅限于發(fā)通知單和看反饋報告，至于報告中所述是否真實，無從考證?？梢姡睫k程序的程序化，導(dǎo)致信訪案件的解決舉步維艱。

三、對策分析

（一）建立健全信訪救助基金制度

應(yīng)當(dāng)說，對于絕大多數(shù)信訪人來說，最終走上信訪之路都是一種無奈之舉，均有各自的辛酸在其中。因信訪致貧致病，更是其不能承受之重。實踐證明，信訪救助資金符合當(dāng)前我國信訪形勢，通過信訪救助資金，妥善處理、處結(jié)、結(jié)服了一批信訪老戶、難戶，使部分信訪人放棄了信訪，恢復(fù)了正常的生活秩序。但，由于該信訪救助資金制度是各個地方自己建立的，在救助標(biāo)準(zhǔn)、救助對象等方面沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分跨地區(qū)跨部門跨行業(yè)的信訪案件信訪人形成攀比。因此，建立健全信訪救助基金制度迫在眉睫，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一救助的主體、救助的對象、救助的標(biāo)準(zhǔn)，明確救助的性質(zhì)，禁止多個涉案單位多次救助等事項。

（二）建立熱點、難點、焦點等問題的跟蹤預(yù)防機(jī)制

由于我國當(dāng)前體制尚處于轉(zhuǎn)軌時期，各種矛盾相對尖銳，利益各方?jīng)_突加劇，群體性、突發(fā)性信訪案件時有發(fā)生。因此，建立由信訪部門牽頭的熱點、難點、焦點問題的跟蹤預(yù)防機(jī)制實有必要。在這種跟蹤預(yù)防機(jī)制下，各部門結(jié)合自身實際，對本部門本行業(yè)可能發(fā)生的群體性信訪案件進(jìn)行評估并定期通報。對于確有可能發(fā)生的群體性信訪案件，應(yīng)及時派專人進(jìn)行處理，力爭將矛盾解決在萌芽期。

（三）構(gòu)建公開透明的信訪案件辦理程序

諸多信訪案件之所以長期難以解決，信息不對稱是主要原因之一。長期的信訪經(jīng)歷，導(dǎo)致信訪人先入為主地對責(zé)任部門的不信任。解決這一問題，全程公開辦事程序是最好的選擇。如執(zhí)行案件，執(zhí)行單位應(yīng)當(dāng)將被執(zhí)行人無執(zhí)行能力的證據(jù)，即法院已經(jīng)窮盡所有執(zhí)行手段，告知當(dāng)事人。在辦理過程中，責(zé)任人要與信訪人保持定期溝通聯(lián)系，及時告知事態(tài)進(jìn)展，避免信訪人因猜疑引發(fā)新的信訪行為。公開透明的辦事程序，可以強(qiáng)化責(zé)任人的責(zé)任意識，形成社會監(jiān)督效應(yīng)。

（四）構(gòu)建司法、行政聯(lián)動機(jī)制

涉法涉訴信訪案件的性質(zhì)是司法信訪，但涉及的問題往往是綜合性、全局性的，問題的解決必須依靠行政機(jī)關(guān)的參與，甚至主導(dǎo)，因為司法問題往往是社會問題的終極表現(xiàn)。如青苗補(bǔ)償款信訪糾紛，就必須有行政主管部門規(guī)范款項發(fā)放程序，建立青苗實際所有者直補(bǔ)程序。