切割地方債

謝九

近日，國務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》，對于地方債的處置和應(yīng)對開始進入一個新的階段。

從國務(wù)院以及財政部等有關(guān)部門在近期發(fā)布的地方債文件來看，政府對于地方債處置的一個最大特點就是“切割”，中央政府和地方債切割，地方政府和城投債切割，同時存量債務(wù)和增量債務(wù)也進行了切割，在多重切割的思路下建立多重防火墻，盡量避免地方債風(fēng)險的擴散和蔓延。

國務(wù)院文件首先明確：“地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)，中央實行不救助原則?！痹诖酥埃胤秸畟鶆?wù)高速擴張，很大程度上是因為地方債變相享受了國家信用的擔(dān)保，一些實際信用等級很低的地方債也能夠順利發(fā)行，就是因為市場相信有中央政府作為最后擔(dān)保人。一些自主發(fā)債的地方政府，無論是發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達省市，信用評級幾乎都是最高的AAA級，地方債的信用和國債比肩。更為荒誕的是，2014年山東省自主發(fā)債，利率甚至一度比國債利率還低。此次國務(wù)院文件將地方債和國家信用進行切割，使得地方債能夠以市場化的方式定價，有利于在源頭上抑制地方債的無序擴張。

在厘清了地方債和中央政府的關(guān)系之后，國務(wù)院《預(yù)案》將地方債主要分成三大類——地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務(wù)以及存量或有債務(wù)，并對三種不同類型的債券按照不同原則來處置。對于地方政府債券，地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任。對非政府債券形式的存量政府債務(wù)，債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并應(yīng)承擔(dān)全部償還責(zé)任；債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任。第三種存量或有債務(wù)不屬于政府債務(wù)，地方政府及其部門對其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，或者地方政府可以根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。

按照財政部的解釋，地方國有企業(yè)（包括融資平臺公司）舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)，其舉借的債務(wù)由國有企業(yè)負責(zé)償還，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任。地方融資平臺曾經(jīng)是地方債高速擴張的重要途徑，這些原本由地方國企募集的債券，一直被視為隱形的地方政府債。隨著地方政府開始和融資平臺的債券做出切割，日后地方國企的融資將失去地方政府信用的擔(dān)保，一些經(jīng)營困難的僵尸企業(yè)將失去舉債融資的能力。

國務(wù)院《預(yù)案》規(guī)定，對因無力償還政府債務(wù)本息或無力承擔(dān)法定代償責(zé)任等引發(fā)風(fēng)險事件的，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險等級，相應(yīng)及時實行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置。按照政府性債務(wù)風(fēng)險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級。發(fā)生Ⅳ級以上地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件后，應(yīng)當(dāng)適時啟動債務(wù)風(fēng)險責(zé)任追究機制，地方政府應(yīng)依法對相關(guān)責(zé)任人員進行行政問責(zé)；銀監(jiān)部門應(yīng)對銀行業(yè)金融機構(gòu)相關(guān)責(zé)任人員依法追責(zé)。有關(guān)任免機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、銀監(jiān)部門根據(jù)有關(guān)責(zé)任認定情況，依紀(jì)依法對相關(guān)責(zé)任單位和人員進行責(zé)任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關(guān)進行處理。

此次國務(wù)院《預(yù)案》比較引人關(guān)注的是“省級政府應(yīng)當(dāng)將地方政府性債務(wù)風(fēng)險處置納入政績考核范圍”。以往地方政府官員的政績考核主要和GDP掛鉤，在GDP掛帥的原則之下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)舉債刺激GDP的意愿強烈，而對舉債的負面后果則考慮不多。此次國務(wù)院《預(yù)案》開始對此予以糾正，將地方債風(fēng)險處置納入政績考核，并且對已經(jīng)離任的領(lǐng)導(dǎo)也要予以追責(zé)，具體辦法包括：“屬于在本屆政府任期內(nèi)舉借債務(wù)形成風(fēng)險事件的，在終止應(yīng)急措施之前，政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志不得重用或提拔；屬于已經(jīng)離任的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法追究其責(zé)任。”

按照財政部披露的數(shù)據(jù)，截至2015年末，我國地方政府債務(wù)16萬億元，如果以債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）衡量地方政府債務(wù)水平，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%。應(yīng)該說，如果從整體上來看，這個負債率還算不上太高，不過由于我國不同地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平差異極大，整體負債水平在很大程度上掩蓋了部分地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險，比如GDP負增長的遼寧，債務(wù)風(fēng)險就相對較大，東北特鋼違約事件就成為遼寧地方債的縮影。財政部談及當(dāng)前地方債的主要風(fēng)險時也表示：“當(dāng)前地方政府債務(wù)領(lǐng)域也存在一些新的問題，主要是局部地區(qū)償債能力有所弱化、個別地區(qū)風(fēng)險超過警戒線、違法違規(guī)融資擔(dān)保現(xiàn)象時有發(fā)生、一些政府和社會資本合作項目存在不規(guī)范現(xiàn)象等等?！?/p>

所以，如果說未來我國的地方債爆發(fā)較大的風(fēng)險，最大的可能還是在于那些經(jīng)濟基本面惡化的地方政府。為了應(yīng)對可能的風(fēng)險，此次國務(wù)院預(yù)案提出了地方政府的財政重整計劃，是指高風(fēng)險地區(qū)通過實施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。某種意義上，地方政府的財政重整，可以大致理解為公司法里的破產(chǎn)保護。

按照規(guī)定，當(dāng)市縣債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項債務(wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動財政重整計劃。

財政重整方案主要包括：拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應(yīng)收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入。除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的財稅優(yōu)惠政策之外，可以暫停其他財稅優(yōu)惠政策，待風(fēng)險解除后再行恢復(fù)；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財政重整期內(nèi)，除必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險事件等級，本級政府其他財政支出應(yīng)當(dāng)保持“零增長”或者大力壓減；處置政府資產(chǎn)。指定機構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權(quán)等，結(jié)合市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)，以及申請省級救助。

2015年，我國啟動地方債債務(wù)置換，通過發(fā)新債還舊債的方式，對地方政府的存量債務(wù)進行置換，計劃用3年時間完成，截至今年9月份，全國地方已經(jīng)累計完成發(fā)行置換債券7.2萬億元。債務(wù)置換一方面為地方政府節(jié)省了大筆利息支出，更為重要的是減輕了地方政府當(dāng)前的還債壓力，將債務(wù)償還時間后延，很大程度上減輕了地方債短期之內(nèi)大規(guī)模爆發(fā)的可能性。不過這并不意味著地方債已經(jīng)高枕無憂，此次國務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》，一定程度上也可以理解為小范圍的地方債風(fēng)險爆發(fā)可能已經(jīng)并不遙遠。