內(nèi)蒙古統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展創(chuàng)造雙贏格局構(gòu)想

王寶龍　魯麗波

摘要：城鄉(xiāng)雙贏局面是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然結(jié)果。本文在量化分析內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)、國民經(jīng)濟和土地2000-2013年相關(guān)指標的基礎上，梳理總結(jié)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)的變化趨勢，提出內(nèi)蒙古“二元結(jié)構(gòu)”走入“一體化”過程中的主要矛盾所在，并為實現(xiàn)內(nèi)蒙古可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)造城鄉(xiāng)雙贏局面提出一體化改革措施。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古；可持續(xù)；城鄉(xiāng)一體化；雙贏

1. 引言

2003年胡錦濤總書記在講話中提出5個統(tǒng)籌的重要理論，其中首次使用了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的概念，形成了城鄉(xiāng)一體化的思想基礎。2007年黨的十七屆三中全會提出了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的改革方向，2013年十八屆三中全會再一次明確指出：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，工農(nóng)互惠，城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

從實際情況看，國有土地市場建立多年，已有一套比較規(guī)范、成熟的管理辦法；農(nóng)村集體建設用地市場盡管客觀存在，但并不被法律認可，沒有納入政府的統(tǒng)一管理，不能健康發(fā)展。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的關(guān)鍵，是從法律制度上承認，農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地具有平等的地位和權(quán)利，須按照同地、同權(quán)、同價的原則進入市場交易，并由政府按統(tǒng)一的市場規(guī)則進行管理。

2. 內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)發(fā)展水平現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古地處祖國北疆，橫跨東北、華北和西北三大經(jīng)濟區(qū)域，東與黑龍江、吉林、遼寧三省接壤，西與甘肅省為鄰，南與河北、山西、陜西省和寧夏回族自治區(qū)毗鄰，北與俄羅斯、蒙古國交界，國境線長4200公里，戰(zhàn)略地位十分重要，是扼據(jù)我國北疆的門戶。土地總面積112.73萬平方公里，首府在呼和浩特市，現(xiàn)轄12個盟市，102個旗縣（市、區(qū)）。

在計劃經(jīng)濟體制下，城鄉(xiāng)發(fā)展政策偏重于“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”，導致城鄉(xiāng)在兩個相對封閉的系統(tǒng)下運行，內(nèi)蒙古形成城鄉(xiāng)分治二元經(jīng)濟格局。改革開放以后，城鄉(xiāng)封閉的狀態(tài)雖有所改善，但是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)沒有得到根本改變。在城鄉(xiāng)收入水平、城鄉(xiāng)體制和城鄉(xiāng)公共服務水平方面差距突出。直至2003年胡錦濤總書記提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的概念，在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的征程上邁出堅實的步伐。城鄉(xiāng)一體化，并不是單純地將城市與農(nóng)村融為一體，而是實現(xiàn)城市與農(nóng)村在物質(zhì)、資本、信息、技術(shù)等方面具有同等的權(quán)利。但目前，城鄉(xiāng)市場與行政的二元結(jié)構(gòu)還沒有得到根本改變。

2.1 城鄉(xiāng)收入差距變化分析

統(tǒng)計內(nèi)蒙古自治區(qū)2000年～2014年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入數(shù)據(jù)，并計算二者絕對差值及比值，可以看出：

內(nèi)蒙古自2000年以來，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入均呈直線上升趨勢，但城鄉(xiāng)居民人均純收入絕對差值也呈逐年遞增趨勢，表明城鄉(xiāng)收入水平差距日益拉大。從城鄉(xiāng)居民收入比來看，2000年～2004年該數(shù)值逐年攀升，2005年略有下降，2009年達到十五年來的最高值，這之后逐年回落。數(shù)據(jù)表明，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。城市支持農(nóng)村”的大政策影響下，城鄉(xiāng)收入差距開始得到有效遏制。這與全國城鄉(xiāng)居民收入比的趨勢十分接近，且2009年內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)居民收入比最高值3.21∶1低于全國的3.33∶1。

2.2 城鎮(zhèn)化速率與經(jīng)濟增長速率比較分析

城鎮(zhèn)化一方面是人口由農(nóng)村向城市遷移聚集的過程，同時又表現(xiàn)為地域景觀的變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)生活方式的變革，是人口、地域、社會經(jīng)濟組織形式和生產(chǎn)生活方式由傳統(tǒng)落后的鄉(xiāng)村型社會向現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)化的多方面內(nèi)容綜合統(tǒng)一的過程，是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展進步的主要反映和重要標志。2000年以來，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)發(fā)展進入快車道，城鎮(zhèn)面貌日新月異。根據(jù)2013年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：在西部十二個省區(qū)中，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率排名第一。

2.3 城鎮(zhèn)化水平與土地利用比較分析

對比內(nèi)蒙古2005、2010和2013年城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)用地和人均城鎮(zhèn)用地數(shù)據(jù)，人均城鎮(zhèn)用地的增長幅度明顯高于城鎮(zhèn)化率增加幅度。而且，單單從人均城鎮(zhèn)用地面積來看，2013年比2005年人均增加95.7平方米，充分說明內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)用地的集約化水平不高，整體城鎮(zhèn)化水平遠高于土地集約度水平。在城市建設方面，同大多數(shù)省區(qū)一樣，內(nèi)蒙古走的也是外延擴張、大量消耗土地資源的路子，主要原因是政府經(jīng)營土地的制度使得地方政府嚴重依賴土地財政和土地金融，因此，上層制度建設的問題就凸現(xiàn)出來，制度不改變，就無法實現(xiàn)節(jié)約集約利用土地資源的目標。內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2014年～2030年）中提到，到2020年城鎮(zhèn)化率達到約65%左右，達到這一目標，城鎮(zhèn)用地面積缺口較大，必須全力推進節(jié)約集約利用土地。

3. 城鄉(xiāng)一體化進程中存在的主要矛盾

3.1 城鄉(xiāng)差距明顯

（1）城鄉(xiāng)收入差距較大

從本文中數(shù)據(jù)可以明顯看出，目前內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)收入差距依然十分明顯，2009年城鄉(xiāng)收入比達到峰值后，至2014年連續(xù)5年下降，但依然處于高位，且城鄉(xiāng)居民收入絕對差值上升趨勢很快。

（2）城鄉(xiāng)二元體制分割明顯

在現(xiàn)行制度框架下，土地作為一種生產(chǎn)要素，城鄉(xiāng)之間不僅存在所有制性質(zhì)不同的問題，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有；而且存在權(quán)利不平等的問題，農(nóng)村集體土地具有的權(quán)能明顯低于城市國有土地，這種不平等的權(quán)能通過用途和規(guī)劃管制得以體現(xiàn)。一是發(fā)展權(quán)不平等。土地用于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化能夠產(chǎn)生更大收益。但《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；國家征收農(nóng)民集體土地，按原用途進行補償。在這套制度安排下，國家壟斷了城鎮(zhèn)建設用地的一級市場，土地從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、從農(nóng)村向城鎮(zhèn)、從集體向國有轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的增值收益，被收歸國家所有。問題的復雜性在于，所有制歧視與用途管制交織在一起，不僅根據(jù)區(qū)位，而且根據(jù)土地所有制性質(zhì)確定土地用途，使集體土地的發(fā)展權(quán)受到嚴格限制；用途管制與“土地財政”交織在一起，城鎮(zhèn)基礎設施建設和教育、住房保障、農(nóng)田水利投入等對因用途管制而產(chǎn)生的土地增值收益形成嚴重依賴。二是流轉(zhuǎn)權(quán)不平等。城鄉(xiāng)土地二級市場發(fā)育程度差異較大。在國有土地使用權(quán)二級市場上，除以劃撥方式取得的部分外，以招標、拍賣、協(xié)議等出讓方式取得的部分可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押。集體建設用地使用權(quán)只有在企業(yè)兼并、破產(chǎn)的情形下才能流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)只能流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟組織符合新申請宅基地條件的農(nóng)戶，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件也較多。三是物權(quán)保護不平等。在用益物權(quán)方面，《物權(quán)法》規(guī)定“建設用地使用權(quán)人依法對國有所有的土地享有占有、使用、收益的權(quán)利”，沒有把集體建設用地使用權(quán)視作用益物權(quán)進行保護；僅規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用的權(quán)利”，與國有建設用地使用權(quán)相比，少了收益的權(quán)能，宅基地使用權(quán)是一種不完整的用益物權(quán)。在擔保物權(quán)方面，《物權(quán)法》規(guī)定，國有建設用地使用權(quán)大部分情況下可以抵押，但“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設用地使用權(quán)不得單獨抵押”，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。

3.2 土地制度不完善

（1）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度問題

土地產(chǎn)權(quán)不清楚，對土地農(nóng)民只有承包經(jīng)營權(quán)，沒有實際交易權(quán)；地方政府卻能夠用低廉的價格征用土地。造成土地資源利用率不高，集約化程度不夠。

（2）農(nóng)村土地征用制度問題

當前的土地征收補償對于失地農(nóng)民來說補償不到位，實際征地產(chǎn)生的價差收益為政府所有。地方政府征地權(quán)力過大，缺乏有效的監(jiān)督和管理制度，補償標準對被征地農(nóng)民的安置及社會保證沒有落實到位。

（3）農(nóng)村土地管理制度問題

土地財政的利益驅(qū)使下，大量征用土地，導致土地資源的浪費。在農(nóng)村宅基地管理上存在制度缺失和模糊的問題。

自改革開放以來執(zhí)行的建設用地使用制度對于城市土地市場實行的是“漸進式”模式，而對農(nóng)村土地市場發(fā)展則實行“約束和抑制”政策。這就使得城市土地市場化發(fā)展遠遠超出了農(nóng)村土地市場發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的土地矛盾。所以，必須強化農(nóng)村土地市場化發(fā)展，將市場化發(fā)展貫穿土地制度改革的始終。

4. 實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙贏局面的構(gòu)想

4.1 加大政府對農(nóng)牧業(yè)扶持力度，縮小城鄉(xiāng)收入差距

內(nèi)蒙古在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，經(jīng)濟增長伴隨著城鄉(xiāng)收入分配的不平等，對于少數(shù)民族地區(qū)，為了保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須采取有效的政策措施，提高農(nóng)牧民民收入，不斷縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。第一，合理調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和政策，加強對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的支持和保護力度，建立和完善財政支持農(nóng)牧業(yè)資金穩(wěn)定增長的長效機制，逐步提高財政支農(nóng)支牧投資比重，特別針對糧食主產(chǎn)區(qū)加大扶持力度。第二，政府要制定合理政策措施，改善對農(nóng)產(chǎn)品市場的調(diào)節(jié)機制，提高農(nóng)牧民收入水平。改善農(nóng)民進城務工環(huán)境，擴大農(nóng)村勞動力就業(yè)。從實際出發(fā)，依據(jù)內(nèi)蒙古的比較優(yōu)勢，發(fā)展優(yōu)勢農(nóng)業(yè)。農(nóng)民自身也要加大對農(nóng)業(yè)的投入，要不斷地提高自己的文化素質(zhì)，通過依靠科技進步來提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。

4.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進和優(yōu)化二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強就業(yè)吸納能力

內(nèi)蒙古是一個經(jīng)濟與社會發(fā)展對資源依賴程度很高的省區(qū)，作為全國重要的能源和原材料工業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成以重化工業(yè)為主的典型特征。在推進工業(yè)化過程中，要秉持綠色工業(yè)化理念，緊緊圍繞市場需求，調(diào)整優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷增強工業(yè)經(jīng)濟對整個國民經(jīng)濟的帶動作用，不斷提高工業(yè)經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益；另一方面，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，拓寬基礎提升質(zhì)量，是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)移剩余勞動力，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的理想路徑。

4.3確立產(chǎn)權(quán)平等，市場決定作用的土地調(diào)控機制，積極推進土地制度改革

強化市場的主導作用，黨的十八屆三中全會把市場的作用從過去的“基礎”變?yōu)榱恕皼Q定”，推動城鄉(xiāng)一體化不能忽視政府的力量，但也要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。要通過市場的杠桿作用和以土地流轉(zhuǎn)為核心的一系列制度來保障，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，推進農(nóng)村土地、房屋等資產(chǎn)化，如土地和房屋的確權(quán)，創(chuàng)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所等。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農(nóng)牧民個人收益。以平等的產(chǎn)權(quán)、同等的收益為基礎，從農(nóng)村突破，在城鄉(xiāng)之間建立起利用市場配置城鄉(xiāng)土地資源的機制，從而創(chuàng)造城鄉(xiāng)雙贏的新格局。

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