《巴黎協(xié)定》后生態(tài)經濟利益補償路徑選擇

奚 賓

(河南工業(yè)大學，河南 鄭州 450001)

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《巴黎協(xié)定》后生態(tài)經濟利益補償路徑選擇

奚 賓

(河南工業(yè)大學，河南 鄭州 450001)

中國生態(tài)經濟利益補償目前主要依賴政府的縱向轉移支付，橫向補償處于探索階段，市場機制還沒有完全建立起來，造成補償依據不完善、補償標準不科學和補償模式單一等問題?！栋屠鑵f(xié)定》后，中國的生態(tài)經濟利益補償將會由政府主導向市場主導演進，政府主導階段應做好國際機制對接、生態(tài)發(fā)展規(guī)劃和補償資金合理配置等工作，完善生態(tài)經濟利益補償的法律法規(guī)體系，推動市場體系構建，從而逐步實現(xiàn)補償主體多元化、補償標準科學化、補償方式多樣化和市場機制透明化?！栋屠鑵f(xié)定》后生態(tài)經濟利益補償的主要路徑包括國際資金機制補償、市場機制自行補償和政府轉移支付補償，只有實現(xiàn)政府和市場的有效融合，才能確保生態(tài)經濟利益補償的高效率。

巴黎協(xié)定；生態(tài)經濟利益補償；路徑選擇

一、引言

《巴黎協(xié)定》提出了2020年后全球應對氣候變化、實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的藍圖和愿景，中國作為世界第二大經濟體，同時也是最大的發(fā)展中國家，在推動全球氣候治理實踐中發(fā)揮了不可替代的巨大作用。霧霾和水污染等環(huán)境問題已成為制約中國經濟和社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素，2015年9月，國務院發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出“構建反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價值和代際補償的資源有償使用和生態(tài)補償制度，著力解決自然資源及其產品價格偏低、生產開發(fā)成本低于社會成本、保護生態(tài)得不到合理回報等問題”。中國政府將解決環(huán)境問題的核心放在資源有償使用、生態(tài)補償制度建設和完善生態(tài)補償機制等方面，但總的來看，治污、節(jié)能和減排的市場經濟政策體系和系統(tǒng)完備的制度還未建立起來，高度依賴政府財政進行生態(tài)補償的模式還沒有根本轉變，生態(tài)補償的效率沒有顯著提高。即生態(tài)補償工作只是處在“覆蓋到”和“能補償”的層次上，機制還尚顯薄弱。[1]地方政府承擔域內環(huán)境治理和生態(tài)補償的重任，但在分稅制下用于生態(tài)補償的財政資金主要來自上級政府的轉移支付，財權和事權不相匹配，生態(tài)補償資金缺口很大。從時空二維角度看，東部經濟發(fā)達地區(qū)是前期主要排污者和資源使用者，中西部地區(qū)則是當前產業(yè)轉移的主要承接者，成為新的主要排污者和資源使用者，然而這些地區(qū)存在著經濟持續(xù)增長和消除貧困的正當的優(yōu)先需要，承擔與東部地區(qū)相當的責任會使其付出不應有的經濟和社會代價，與東部地區(qū)均等的生態(tài)補償也顯失公正。為了保證各地區(qū)公平、和諧的發(fā)展，生態(tài)赤字區(qū)理應給予生態(tài)盈余區(qū)一定的補償。[2]中國應實施多維協(xié)同聯(lián)動、標準化、學科平臺、補償金多渠道等生態(tài)補償制度與政策體系建設路徑的四大戰(zhàn)略，并要求從法律法規(guī)、經費投入和信息共享三個方面保證戰(zhàn)略實施。[3]《巴黎協(xié)定》為中國進行生態(tài)經濟利益補償提供了清晰的思路。因此，《巴黎協(xié)定》后，針對經濟社會發(fā)展的環(huán)境約束，需要清楚厘定政府和市場在資源配置中的有效邊界，綜合考慮生態(tài)經濟成本和收益的路徑依賴和時空性，實現(xiàn)由政府為主導的生態(tài)補償模式向以市場調節(jié)為主的生態(tài)經濟利益補償模式轉變，提高補償效率。

二、生態(tài)經濟利益補償的困境

生態(tài)環(huán)境外部性邊界的模糊性和動態(tài)變化使生態(tài)經濟利益補償工作顯得異常復雜和困難。生態(tài)環(huán)境的公共產品特性使政府成為主要購買者，具有一定行政色彩，以本區(qū)利益和近期利益為導向進行生態(tài)補償必然導致行政區(qū)域之間的利益沖突和生態(tài)惡化，不完全市場下依賴市場機制進行生態(tài)補償又可能產生激勵不相容的情況。中國長期的政府主導補償模式已經導致出現(xiàn)生態(tài)治理的邊際效率遞減，且無法適應全球生態(tài)經濟利益補償的發(fā)展趨勢。

(一)補償依據不完善

從理論層面看，庇古認為生態(tài)環(huán)境的資源配置存在相關利益主體的私人成本與社會成本不一致的狀況，市場無法對該類資源進行有效配置，政府充當生態(tài)總需求人通過征稅、罰款和補貼的手段來糾正外部性問題，形成了庇古型生態(tài)補償；[4]科斯型生態(tài)補償則依據市場信號解決外部性問題，通過初始產權配置，基于市場或準市場競爭性議價的政策選擇就能實現(xiàn)環(huán)境外部性的社會最優(yōu)水平。[5]由于生態(tài)補償的復雜性，單一的庇古型生態(tài)補償或科斯型生態(tài)補償都無法同時解決政府和市場雙失靈問題，因此，生態(tài)價值理論、外部效應內在化理論和主體功能區(qū)理論就應運而生，旨在使生態(tài)服務提供者(或環(huán)境利益受損者)得到相應的經濟補償。然而，已有理論沒有將生態(tài)補償的空間異置性、時間異置性和主體利益不平衡性三者統(tǒng)一起來，導致生態(tài)補償操作層面會出現(xiàn)補償不到位或補償標準過低的現(xiàn)象。從實踐層面看，《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出建立體現(xiàn)自然價值和代際補償的資源有償使用和生態(tài)補償制度?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定“國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉移支付力度，有關地方人民政府應當落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償。國家指導受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償”。其他部委也都出臺文件，進行生態(tài)補償的試點工作，總的原則是“地方為主、中央監(jiān)管、監(jiān)測為據、以補促治”，大部分的省市也按照中央的精神，出臺地方生態(tài)補償文件。然而，長期環(huán)境讓位于經濟發(fā)展的慣性還存在，保護生態(tài)環(huán)境的完備的法規(guī)體系還沒有形成，地方政府在實施生態(tài)補償時缺乏必要的法律支撐，主要關注利益直接相關者的當前損益，忽略了生態(tài)補償的空間異置性、時間異置性和主體利益不平衡性特點，導致生態(tài)補償的執(zhí)行效果有較大偏差?？傮w來看，中國的資源有償使用和生態(tài)補償制度正在逐步建立，但相關法律法規(guī)仍不完善，補償主體、補償對象和補償方法不明確，生態(tài)補償缺乏具有操作性的可靠依據。

(二)補償標準不科學

生態(tài)經濟利益補償標準的核定非常復雜，已有文獻普遍認為生態(tài)補償標準偏低，市場化補償費用的核算是按照生態(tài)服務提供者平均的機會成本核算確定，甚至可能按最小機會成本來確定，從而導致出現(xiàn)補償致貧現(xiàn)象。生態(tài)補償標準確定的主要方法包括顯示性偏好方法(如旅行成本法、享樂價值法)、陳述性偏好方法(如條件價值法、選擇實驗法)、基于成本的方法(如避免成本法、替代成本法)和生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估方法等。[6]這些方法基本都是市場化的評估方法，可以反映生態(tài)系統(tǒng)所創(chuàng)造的價值或破壞生態(tài)的機會成本，具有一定合理性，但這些方法沒有將未來生態(tài)溢價(損失)考慮進來，補償標準的計算是靜態(tài)的，忽略了生態(tài)的路徑依賴性，導致低估生態(tài)損益，相應地也降低了生態(tài)補償標準。中國生態(tài)補償標準很大程度上取決于其資源稅和資源補償費征收標準，多數情況下資源稅費并沒有反映資源的供求和稀缺狀況，也沒有計入資源開發(fā)利用者應承擔的社會環(huán)境成本，導致補償標準遠低于國際通行水平。[7]缺乏法律基礎、產權基礎、談判機制和造血機制是生態(tài)標準偏低的深層次原因[8]。

(三)補償模式單一

中國于20世紀80年代已開始關注生態(tài)環(huán)境，并嘗試進行生態(tài)補償工作。2010年以來，隨著生態(tài)環(huán)境問題的日益突出，中央與各級地方政府相繼出臺生態(tài)補償方案，并已初步形成了中央政府主導、各級地方政府為實施主體，依賴中央財政轉移支付和財政補貼，以重大生態(tài)保護和建設工程及其配套措施為主要形式的生態(tài)補償總體框架。[9]2010 年底國務院所出臺的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對生態(tài)類限制和禁止開發(fā)區(qū)域進行生態(tài)補償，專列了轉移支付資金；十八屆三中全會所提出“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”，使生態(tài)受益區(qū)和生態(tài)產品提供區(qū)地方政府間直接聯(lián)系，開辟了新的補償模式?？傮w來看，雖然中央政府已在大力度推動生態(tài)經濟利益補償工作，但其模式還相對單一，補償資金仍非常緊缺。主體功能區(qū)和橫向生態(tài)補償的補償主體都是政府，降低了利益相關個體的交易成本，但受償方仍處于相對弱勢地位，幾乎沒有與補償方博弈的機會，經濟利益難以得到保證。

三、《巴黎協(xié)定》對生態(tài)經濟利益補償的啟示

《巴黎協(xié)定》充分考慮了全球各個國家對環(huán)境的歷史責任和現(xiàn)實需求，強調環(huán)境問題為全球共同關注的問題，需要各國付出一致行動，對我國進行生態(tài)經濟利益補償提供思路。

(一)求同存異

《巴黎協(xié)定》承認氣候變化是人類共同關注的問題，堅持以公平為基礎并體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責任和各自能力的原則，在考慮了可持續(xù)發(fā)展和消除貧困之間內在聯(lián)系及保障糧食安全和消除饑餓的根本性優(yōu)先事項前提下，要求所有國家盡可能開展最廣泛的合作，參與有效和適當的國際應對行動，以期更快地減少全球溫室氣體排放。從全球角度，任何國家的環(huán)境的外部性問題被內部化了，環(huán)境污染問題是人類共同需要應對的問題，減排并控制全球平均升幅成為共同目標。發(fā)達國家締約方以可預測的方式進一步提供資金、技術和能力建設支持，直接承認溫室氣體源無論在歷史上還是在當前都主要來自于發(fā)達國家，其在減排工作中應負有比發(fā)展中國家更多的責任。中國生態(tài)經濟利益補償的依據應為動態(tài)外部性，既考慮歷史責任，又兼顧可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)共同又有差別的責任。

(二)廣泛合作

《巴黎協(xié)定》同意維護和促進區(qū)域和國際合作，從而動員所有締約方和非締約方利害關系方共同開展氣候行動，并要求受托經營《公約》資金機制的實體、技術執(zhí)行委員會和氣候技術中心與網絡和巴黎能力建設委員會為發(fā)展中國家締約方提供在資金、技術和執(zhí)行能力方面的支助。廣泛的國際合作即體現(xiàn)了有差別的責任，也更利于共同目標的達成，從而使減排富有效率。生態(tài)經濟利益補償也需要優(yōu)化頂層設計，將利益補償與多邊合作結合起來。生態(tài)經濟利益補償不能簡單地理解為經濟發(fā)達地區(qū)對經濟欠發(fā)達地區(qū)的扶貧，應理解為全社會的分工，是不同地區(qū)根據承擔的經濟社會發(fā)展功能差異而進行的利益補償，是維護生態(tài)平衡而進行的社會合作。中國的生態(tài)經濟利益補償不能僅依賴中央政府，而應尋求市場化的解決方案，動員一切可以利用的力量，獲得所有可得的資金、技術和其他資源，廣泛合作，共同促進生態(tài)經濟利益補償效率的提高。

(三)自主透明

《巴黎協(xié)定》歡迎締約方通報國家自主貢獻，發(fā)達國家締約方、資金機制經營實體及其他任何有能力的組織為可能需要支持的締約方提供擬定和通報國家自主貢獻方面的支持，自主貢獻清晰、透明，便于理解，《巴黎協(xié)定》特設工作組為締約方提供相應指導。自主機制使締約各方在沒有成熟的體制和機制之前提出包括相應的規(guī)劃、假設和方法在內的自主貢獻，透明能力建設則是通過提供相關工具、培訓和援助，提高行動和支助的透明度，致力于達成共識和一致行動。自主透明機制降低了參與方之間進行溝通協(xié)作的成本，提高了協(xié)定將來對各方的約束力，生態(tài)經濟利益補償工作也可引入自主透明機制，不僅可以與國際接軌，利用國外資金和技術機制，而且可以提升國內補償工作的效率。中國生態(tài)經濟利益補償市場化必然要求補償工作流程和補償資金流向的透明，有利于市場參與方達成理解和共識，提高溝通和交易的效率。

四、生態(tài)經濟利益補償的未來演進和主要路徑

(一)生態(tài)經濟利益補償的未來演進

《巴黎協(xié)定》后，中央政府應將生態(tài)經濟利益補償置于全球背景下考慮，充分利用和學習國際機制對“誰來補、補給誰、補多少、如何補、如何管”等核心內容做出中長期規(guī)劃和制度性、規(guī)則性安排。為了解決雙失靈問題，補償主體及補償規(guī)則都需要改變，生態(tài)經濟利益補償未來發(fā)展可以分為兩個階段，即政府主導階段和市場主導階段。

1.政府主導階段。為了解決外部性問題，生態(tài)利益補償的初期應由政府主導，以政府干預的形式進行生態(tài)補償，做好頂層設計，并促進市場體系構建?！栋屠鑵f(xié)定》后，政府需要綜合考慮國際機制未來可能對國內生態(tài)經濟利益補償的影響，將國際因素納入生態(tài)發(fā)展規(guī)劃中，生態(tài)發(fā)展總體規(guī)劃除了要考慮國際責任，更應該作為發(fā)展國家積極利用國際資金、技術和能力建設三大機制。中央政府頂層設計工作的核心是生態(tài)發(fā)展規(guī)劃，制定總量目標，在準確掌握各地生態(tài)資源的基礎上，將《國民經濟和社會發(fā)展綱要》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》與行政區(qū)劃結合起來，制定行政區(qū)域總量目標，配置生態(tài)補償資金。為了保證生態(tài)經濟利益補償工作的順利開展，完善相關法律法規(guī)體系勢在必行，國務院組織各部委認真研究現(xiàn)行法律法規(guī)體系之間的兼容性和操作性，提出修改意見，提請全國人大有針對性地修改和完善生態(tài)補償相關法律法規(guī)，保證補償工作具有完備的法律基礎。市場微觀主體的利益訴求只有通過市場機制才能得到合理的表達和滿足，政府應積極探索建立生態(tài)經濟利益補償的市場體系，利用市場化生態(tài)經濟利益補償的價格機制引導生態(tài)資源的合理配置，使更多市場主體參與生態(tài)資源及相關產品的競價，解決激勵相容問題。

2.市場主導階段。完善的市場體系替代政府解決微觀市場主體的利益問題，政府退出微觀領域，其主要功能演變?yōu)楹暧^調控和監(jiān)管，保證市場的整體公平和公正，保護利益相關者的合法和合理利益。生態(tài)經濟利益補償體現(xiàn)了市場化原則，對于正外部效應，只有補償額度超過受償主體的機會成本，才能發(fā)揮正向激勵作用，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，反之，對于負外部效應，補償標準越高，經濟約束和負向激勵越大，其行為就會越收斂。完善的市場體系表現(xiàn)在補償主體多元化、補償標準科學化、補償方式多樣化和市場機制透明化四個方面。政府通過立法和總量控制，賦予生態(tài)產品商品化和污染排放權利化，使生態(tài)產品和污染排放權利都具備了交易的基礎屬性，在透明的市場機制下，使大部分的外部性通過一定機制實現(xiàn)內部化，供需雙方進行動態(tài)博弈確定生態(tài)利益補償的標準，自行完成市場激勵?？紤]到生態(tài)補償的空間異置性、時間異置性和主體利益不平衡性特點，在全國建立開放的、多層次的市場體系，允許不同類型的市場主體參與生態(tài)產品和污染排放權利的競價，使補償標準更科學。

(二)生態(tài)經濟利益補償的主要路徑

21世紀以來，關于生態(tài)經濟利益補償的實踐與理論不斷發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境治理中政府和市場的有效邊界的界定也不斷發(fā)生變化，生態(tài)經濟利益補償超越了科斯型和庇古型的二分法類型邊界，日益向既充分發(fā)揮市場作用又更好發(fā)揮政府作用的雙調控趨勢發(fā)展。巴黎協(xié)定后，生態(tài)經濟利益補償不再局限于國內，國際資金機制與國內的政府和市場補償顯得同樣重要。

1.國際資金機制補償。作為世界第二大經濟體，中國的經濟發(fā)展面臨著巨大的生態(tài)環(huán)境壓力，國內生態(tài)環(huán)境不斷惡化，節(jié)能減排和降低污染的任務非常重。作為最大的發(fā)展中國家，中國全面建設小康社會面臨著扶貧攻堅任務，可以充分運用國際資金、技術和能力建設三大機制。發(fā)達國家有意在有意義的減緩行動和執(zhí)行工作的透明度框架內，繼續(xù)他們現(xiàn)有的到2025年的集體籌資目標，在考慮到發(fā)展中國家的需要和優(yōu)先事項的情況下，設定一個新的集體定量目標，每年最低1000億美元。巴黎協(xié)定規(guī)定“發(fā)達國家締約方應為協(xié)助發(fā)展中國家締約方減緩和適應兩方面提供資金資源”、“發(fā)達國家締約方應繼續(xù)帶頭，從各種大量來源、手段及渠道調動氣候資金，同時注意到公共基金通過采取各種行動，包括支持國家驅動戰(zhàn)略而發(fā)揮的重要作用，并考慮發(fā)展中國家締約方的需要和優(yōu)先事項”和“獎勵和便利締約方授權下的公私實體參與減緩溫室氣體， 促進東道締約方減少排放量，以便從減緩活動導致的減排中受益，這也可以被另一締約方用來履行其國家自主貢獻”。中國應該把生態(tài)治理上升為國家戰(zhàn)略，設立專門機構代表國家、地方政府或其他公私實體與發(fā)達國家和其他機構進行積極溝通、合作和談判，爭取獲得盡可能多的國際資金支助，用于進行國內生態(tài)經濟利益補償。該機構需要熟知國際資金機制下各種基金的支助要求，定期向地方政府和有條件的公私實體提供培訓，幫助其了解國際規(guī)則，并為有條件的地方政府和公私實體提供資金申請服務，也需要積極向各類資金機制設立方和其他資金提供方通報生態(tài)治理方面的成就和資金需求，以期爭取到更多國際資金。

2.市場機制自行補償。以相對健全的法律法規(guī)體系為保障，市場機制可以完成外部性內部化的主體激勵，形成正反饋效應。《巴黎協(xié)定》的自主透明機制為中國完善生態(tài)經濟利益補償的市場體系提供借鑒，自主貢獻機制使市場主體能夠主動調整自己的行為，制定有利于生態(tài)環(huán)境發(fā)展的目標，具有較強的自我約束性，同時也成為政府宏觀調控的基礎；透明機制使政府和市場主體及市場主體彼此之間能夠理解并做出一致性行動。從具有行政色彩的生態(tài)補償向依托市場機制的生態(tài)經濟利益補償轉變會使更多市場主體的利益訴求得到滿足，并通過談判和其他市場博弈手段獲得相對合理的補償。市場機制首先要解決的是確定權利，包括生態(tài)溢價求償權和污染排放權利，前者是維護生態(tài)環(huán)境或提供生態(tài)產品者向受益者求償，后者是將污染排放權利出售所得補償給受損者，權利主體可以是個人、法人、社會團隊和地方政府等。補償標準可以是雙邊、多邊談判或集合競價確定，也可以由利益無關的市場化運營的第三方核算且由買賣雙方認可確定，政府作為市場監(jiān)管者需要保護處于弱勢的一方的權利，設定最低補償標準。為了促進受償地區(qū)和受償主體的可持續(xù)發(fā)展，政府在保證執(zhí)行最低補償標準的前提下為生態(tài)補償相關方提供培訓和教育，明確生態(tài)經濟利益補償方式不局限于貨幣補償，提倡進行輸血式補償，在生態(tài)補償博弈談判中要兼顧當前利益和長遠利益。各級政府須出臺政策，獎勵市場補償主體進行與受償主體利益綁定和長效扶貧的行為，使生態(tài)經濟利益補償充分體現(xiàn)路徑依賴，發(fā)揮正向激勵，糾正市場失靈。

3.政府轉移支付補償?？臻g異置性、時間異置性和主體利益不平衡性特點使市場并不能夠充分調整處于不同發(fā)展階段的不同區(qū)域之間的生態(tài)經濟利益，需要政府進行宏觀調控，使生態(tài)經濟利益補償體現(xiàn)社會公正。考慮到生態(tài)經濟利益補償的路徑依賴性，經濟發(fā)達地區(qū)早期是主要生態(tài)資源的使用者和生態(tài)環(huán)境的破壞者，并從生態(tài)資源中獲得較高的收益，理應提供更多的資金用于生態(tài)經濟利益補償，促進生態(tài)環(huán)境修復。借鑒國際環(huán)境法“共同但有區(qū)別責任”原則，設計差異化的生態(tài)補償財稅責任制度并完善現(xiàn)有相關法律法規(guī)。[10]中央政府應加大對中西部地區(qū)的財政轉移支付，用于補償這些地區(qū)曾經、正在和將要為生態(tài)環(huán)境所做出的貢獻、承受的損失及非公平發(fā)展的機會成本。由政府在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》框架內，結合全面建設小康社會下的扶貧工作安排，充分考慮和保障禁限開發(fā)區(qū)域的扶貧、可持續(xù)發(fā)展及居民其他必須考慮的基本權益，在有差別責任理念指導下科學制定生態(tài)經濟利益補償的方法和標準。政府轉移支付的資金應設為專項，由政府核算并公開補償標準，委托銀行類金融機構代為發(fā)放，使補償資金直接進入補償對象的賬戶，保證補償過程的公開、透明和公正。

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[責任編輯：唐少奕]

2016年度河南省政府決策研究招標課題“新常態(tài)下促進河南省金融服務實體經濟研究”(2016B152)。

奚賓，河南工業(yè)大學經濟貿易學院和糧食研究中心副教授、碩士生導師，主要研究方向：可持續(xù)發(fā)展和綠色金融。

F062.2

A

1002-6924(2016)11-121-125