淺談財政專項資金政策績效分析
——以Z地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展專項資金為例

●信俊汝

淺談財政專項資金政策績效分析
——以Z地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展專項資金為例

●信俊汝

財政專項資金政策分析在項目支持績效評價的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注政策制定及開展的合規(guī)性、合理性及政策最終產(chǎn)生的效果。以政策為核心的財政專項資金政策績效分析，對于加強財政專項資金管理，考察政策實施的績效更加具有意義。本文通過對2015年Z地區(qū)的中小企業(yè)發(fā)展專項資金進行政策績效研究，探討財政專項資金政策分析的思路和方法。

專項資金 政策績效分析中小企業(yè)發(fā)展

專項資金項目是指為完成特定政策目標或工作任務(wù)而依法設(shè)立或經(jīng)省政府批準設(shè)立，由省級財政部門統(tǒng)籌安排資金，在一定時期（一年以上）具有專門用途，主要用于補助（或獎勵）市縣、企業(yè)組織以及個人的項目資金。隨著財政管理體制的不斷深化，各級財政安排的專項資金也越來越多，對促進和加強地方建設(shè)起到了積極的作用。但是，財政專項資金仍然存在“重分配、輕管理、輕績效”的問題，因此，各級財政部門于近幾年陸續(xù)啟動了財政專項資金的政策績效評價工作。而作為一種相對較為新穎的績效評價類型，由于政策的績效評價對象是經(jīng)過各部門規(guī)范程序發(fā)布的政策文件，考慮到評價對象的特殊性，相對項目支出績效評價更具有挑戰(zhàn)性。聞?wù)稍冏鳛楠毩⒌牡谌綑C構(gòu)，于2016年3月承接了Z地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展專項資金政策分析工作，在以往專項政策績效分析經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合該專項政策的實際情況，開展了此次政策績效分析。

一、政策概況

2013年，Z地區(qū)為了貫徹落實上級和本地區(qū)關(guān)于支持和促進中小企業(yè)發(fā)展的要求，擬出臺本地區(qū)的中小企業(yè)發(fā)展政策，設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展專項資金，用于支持本地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展、改善中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境。Z地區(qū)有關(guān)部門經(jīng)過前期對其他地區(qū)和本地區(qū)相關(guān)政策以及中小微企業(yè)發(fā)展需求的調(diào)研，在后續(xù)的兩年中，通過與相關(guān)部門交流、舉辦中小微企業(yè)座談會等形式，對政策實施的難度以及與現(xiàn)有政策進行了對比，先后就支持的方向和對象進行了兩次較大的調(diào)整，2014年上級部門新修訂的中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法發(fā)布，Z地區(qū)參考該文件精神，對政策再次進行了修訂，形成了《Z地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》，后征詢有關(guān)部門意見，經(jīng)過Z地區(qū)人民政府政策文件審批通過，于2015年7月正式發(fā)布，政策有效期五年。

該政策支持對象為在本地區(qū)登記注冊、符合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的中小企業(yè)，以及經(jīng)認定的中小企業(yè)服務(wù)機構(gòu)。專項資金的使用范圍包括八個方面，具體涉及發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的中小企業(yè)，走“專精特新”發(fā)展道路的中小企業(yè)，進行公共服務(wù)平臺建設(shè)、完善中小企業(yè)服務(wù)體系的服務(wù)機構(gòu)，各類開展服務(wù)中小企業(yè)活動服務(wù)機構(gòu)，為改善中小企業(yè)融資環(huán)境、支持中小企業(yè)融資的融資性擔保機構(gòu)，積極進行國內(nèi)外市場開拓的中小企業(yè)，創(chuàng)新營銷方式的中小商貿(mào)企業(yè)以及符合“四新”經(jīng)濟導(dǎo)向的創(chuàng)新型中小企業(yè)。

二、政策績效分析思路

（一）政策的基本情況與分析目的

《Z地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》于2015年7月發(fā)布，2015年Z地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展專項資金預(yù)算額度為1000萬元，專項資金撥付到位時間為2015年12月。截至2016年5月31日，由于政策執(zhí)行期較短，該政策僅實施完成了“公共服務(wù)平臺建設(shè)”項目，獎勵了Z地區(qū)20余家中小企業(yè)服務(wù)機構(gòu)，共計470萬元。

本次政策績效分析的目的在于通過對Z地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展專項進行政策分析，了解該政策出臺背景，對政策制定、政策實施以及政策效果的全過程進行梳理，考察政策制定流程的規(guī)范性、分析政策本身的合理性，并結(jié)合2015年政策實施情況，分析該政策實施過程、實施后的效果。評價小組擬通過政策分析指標體系，客觀公正地反映政策制定的科學性、政策實施的有效性、資金管理的規(guī)范性和政策效果的績效，總結(jié)政策制定與實施的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)政策制定以及實施過程中存在的問題，提出完善建議，為專項資金政策完善和相關(guān)部門決策提供參考依據(jù)。

（二）政策績效分析的基本思路和方法

基于該政策執(zhí)行期短、效益較難顯現(xiàn)的特點，評價小組在進行政策績效分析時，確定了如下評價思路：第一，將對政策本身內(nèi)容作為分析的重點。主要通過對政策制定過程的了解，明確政策出臺的背景、目的，按照相關(guān)法律法規(guī)要求，結(jié)合Z地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，分析政策的必要性以及政策制定流程的合規(guī)性；對比該政策與其他地區(qū)以及Z地區(qū)其他中小企業(yè)支持政策，分析政策內(nèi)容的合理性。第二，對已實施項目的實施過程以及專項資金管理的規(guī)范性進行評價，并考察其產(chǎn)出與效果。第三，結(jié)合以上兩項內(nèi)容，梳理影響政策效果的因素，并分析這些因素對該政策目標達成的影響程度，從而提出如何才能進一步提高專項資金的使用效率和效益的建議，實現(xiàn)政策目標。

根據(jù)上述分析思路，評價小組采用了多種方法對政策進行分析，運用較多的方法包括比較法、社會調(diào)查法、專家咨詢等。其中，比較法主要是通過將該政策分別與其他地區(qū)以及Z地區(qū)其他中小企業(yè)發(fā)展支持政策進行對比，總結(jié)該政策與其他相關(guān)政策的相同與不同之處，發(fā)現(xiàn)該政策的亮點以及存在的影響政策效益發(fā)揮的問題，對政策的合理性進行分析；社會調(diào)查法主要通過公眾問卷、訪談方式等對政策內(nèi)容的公眾評價情況以及專項資金項目績效目標的實現(xiàn)程度進行調(diào)查，并對專項資金的支出效果進行分析；專家咨詢法主要是利用專家在專業(yè)方面的經(jīng)驗和知識，用征詢意見和其他形式向?qū)＜艺埥潭@得信息的方法，主要包括評價的實施路徑、政策分析的思路以及具體指標的分析方法等。

（三）分析指標體系設(shè)計及評分

在此次政策分析目的的基礎(chǔ)上，結(jié)合上述政策分析的基本思路，參考財政支出績效評價的基本要求和原理，此次政策分析評價小組按照政策活動分解目標，根據(jù)政策管理過程，設(shè)計了此次政策績效分析的指標體系。該指標體系由政策制定、政策實施和政策效果三個一級指標組成。政策制定主要考察政策制定程序的規(guī)范性，政策內(nèi)容本身的合理性以及政策內(nèi)容和政策實施保障方面的內(nèi)容。政策實施考察政策實施過程的項目申報、項目評審、動態(tài)監(jiān)督管理、項目驗收以及資金使用管理情況。政策效果從項目產(chǎn)出出發(fā)，分析項目實施后的效果，進一步對政策效果以及政策的持續(xù)影響力進行考察。

受政策實施范圍和實施期限的限制，此次分析所使用的績效分析指標多為定性指標。由于定性指標無法像定量指標那樣精確地進行衡量和考核，為了盡可能減少由此帶來的指標分析標準的籠統(tǒng)和模糊，評價小組在分析過程中盡可能地對定性指標進行了細化。在確定每一個定性分析指標考察方向的基礎(chǔ)上，以能否促進政策目標的達成為基本準則，針對每個方面制定具體的可衡量的考核標準，在評分過程中進行逐一分析，綜合分析結(jié)果得出每一個指標的分析結(jié)論，以支撐政策績效分析結(jié)論的得出。如“資金支持方式的合理性”、“支持資金標準的合理性”等指標，評價小組整理、提煉政策中各個項目的支持方式、支持標準，以“能夠達到項目目標為合理”的主要判定標準，對每個項目進行逐一分析，結(jié)合訪談和問卷調(diào)查結(jié)果對支持方式和支持標準的合理性進行分析。

三、政策分析的結(jié)論

（一）政策分析的基本結(jié)論

評價小組根據(jù)經(jīng)專家評審的指標體系進行分析，得出以下評價結(jié)論：第一，《Z地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》出臺具有顯著的必要性與迫切性，政策的制定過程規(guī)范；政策文件結(jié)構(gòu)完整，具備政策文件應(yīng)具備的基本要素；政策實施的操作流程清晰，政策實施具有明確的組織機構(gòu)保障與資金保障，能夠保障政策項目的順利實施；在2015年的政策實施過程中，項目信息的公開、項目申報、項目評審以及評審結(jié)果的公示基本按規(guī)定實施，根據(jù)實際情況及時進行了工作計劃和專項資金預(yù)算調(diào)整。第二，從政策制定與政策實施的總體情況來看，政策支持對象、支持方式、支持標準的明確性與合理性以及政策文件自身內(nèi)容的一致性略有不足；由于客觀原因，政策實施計劃完成率較低；因為項目實施時間較短，政策支持的覆蓋面與專項資金使用范圍較小，政策效果尚不顯著。政策雖然具有一定的引導(dǎo)作用，但是部分項目的引導(dǎo)作用有待通過實踐進行檢驗。

（二）政策績效分析的相關(guān)建議

綜合該政策指標分析的結(jié)果，分析影響政策效果結(jié)合評價小組在政策分析過程中對其他地區(qū)相關(guān)政策亮點內(nèi)容的總結(jié)，認為該政策可進一步細化政策目標、明確支持方式與支持標準，保證政策文件的內(nèi)部一致性，提高政策實施的可行性；建議在編制專項資金預(yù)算以及年度專項資金項目指南時，按照專項資金的年度支持方向和重點，進一步聚焦支持對象，并在具體的專項資金項目申報通知中列示；對專項資金使用范圍存在的重復(fù)與政策文件內(nèi)部矛盾的內(nèi)容進行修訂。

四、關(guān)于專項資金政策分析的進一步探討

由于本政策的特殊性以及政策分析的特點，此次政策分析仍然存在以下幾個方面的問題值得進一步探討與完善：一是政策發(fā)布時間短，政策效果難以考察。由于該政策是2015年7月才發(fā)布的，而政策的效果往往需要較為持久的積累才能夠顯現(xiàn)，所以在政策效果上難以給出合理的分析結(jié)論。二是已實施政策項目較少，全面分析政策效力存在困難。政策于2015年7月發(fā)布，且其實際實施的政策項目較少，政策的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)難以得到全面發(fā)揮，政策產(chǎn)出和效果的考察只能集中在已實施的單個項目上。三是政策相關(guān)支持內(nèi)容以及標準的標桿值難以確定。主要表現(xiàn)在：其一，歷史數(shù)據(jù)標桿值缺失，因為該政策于2015年才開始實施，其政策支持標準沒有歷史數(shù)據(jù)可以參考；其二，橫截面標桿值缺失，其他地區(qū)的相似標準參差不齊，而且由于各地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不同，對比的合理性也有待探討。四是政策專有影響力難以鑒別。Z地區(qū)中小企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀受到多種因素的影響，不同層面、不同種類的政策均對Z地區(qū)中小企業(yè)的發(fā)展有所作用，無法有效鑒別出被評價政策對區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)發(fā)展的特有貢獻度。在現(xiàn)有的分析數(shù)據(jù)條件下，只能將統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為該政策影響下的產(chǎn)出和效果進行處理，可能存在投入與產(chǎn)出不匹配的狀況，政策的效力和影響力需要得到進一步考證。

由于各地有關(guān)專項資金政策的績效評價相對項目支出績效評價，還是一種較為新穎的財政支出績效評價類型，還未形成例如項目支出績效評價的共性指標框架，針對專項資金政策績效評價的指導(dǎo)性文件也較少，而政策績效評價由于其評價對象的特殊性，本身難度就比較高，因此針對財政專項資金的政策績效分析在具體的實施路徑上還有許多問題有待探討。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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（本欄目責任編輯：范紅玉）