工傷社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍的擴(kuò)展及其路徑

摘 要：工傷社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍直觀地宣示了工傷社會(huì)保險(xiǎn)法律制度適用的主體范圍，客觀上為工傷社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、工傷認(rèn)定、工傷待遇發(fā)放奠定了基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行工傷社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面在理論上仍待進(jìn)一步拓展，實(shí)際參加率有待提高，應(yīng)當(dāng)考慮突破勞動(dòng)關(guān)系的限制，將公務(wù)員和參公人員、雇傭關(guān)系中的雇員、實(shí)習(xí)生、獨(dú)立經(jīng)營者等群體納入工傷社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋，并通過構(gòu)建“多元化”的參保模式和參保路徑，實(shí)現(xiàn)工傷社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：工傷社會(huì)保險(xiǎn)；覆蓋范圍；參保模式；參保率

隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進(jìn)，工傷頻發(fā)，勞動(dòng)者的勞動(dòng)安全無法保障，安全生產(chǎn)目標(biāo)下企業(yè)利益和社會(huì)效益也難以實(shí)現(xiàn)，由此催生了工傷社會(huì)保險(xiǎn)，并逐漸成為分散和化解職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)勞工權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基本手段，并為國際社會(huì)所普遍施行。

一、工傷社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍：功能與地位

通常而言，對于工傷社會(huì)保險(xiǎn)的范圍有較多意義上的理解，本文所指工傷社會(huì)保險(xiǎn)的范圍即工傷社會(huì)保險(xiǎn)調(diào)整對象的范圍，重點(diǎn)在于探究哪些“人”或者說群體應(yīng)該適用工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度。工傷社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍對于工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行，起著基礎(chǔ)而又關(guān)鍵的作用。它直觀地宣示了可以適用工傷社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的主體范圍。同時(shí)它并不是一成不變的，而是在理論和實(shí)踐中都呈現(xiàn)出一定的伸縮性，隨著實(shí)踐的發(fā)展，需要不斷地研究、修正。我國工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷史告訴我們，工傷社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍逐步擴(kuò)大是一個(gè)必然的趨勢，這一發(fā)展趨勢與工傷社會(huì)保險(xiǎn)的設(shè)立目的、宗旨密不可分，體現(xiàn)著工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本價(jià)值取向。

2010年制定實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》專章規(guī)定工傷社會(huì)保險(xiǎn)，明確了工傷保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)之一種的屬性定位。建立在社會(huì)本位法基礎(chǔ)上的工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度，其目的是保護(hù)職工的合法權(quán)益，具體來講至少有兩方面的內(nèi)容，一是保護(hù)職工免受工傷，二是確保職工在工傷事故之后獲得充分的補(bǔ)救。工傷社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍的擴(kuò)大，提高了工傷社會(huì)保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，突出了工傷社會(huì)保險(xiǎn)的普遍性和公平性，順應(yīng)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需求，是我國工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度逐步走向成熟的表現(xiàn)之一。

二、對現(xiàn)行工傷社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍的檢視與反思

現(xiàn)行工傷社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍的界定，主要的法律依據(jù)是《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《工傷社會(huì)保險(xiǎn)條例》以及其他一些法規(guī)、規(guī)章和司法解釋?，F(xiàn)行立法不僅通過對用人單位范圍的限定來界定工傷社會(huì)保險(xiǎn)的適用范圍，而且還將工傷勞動(dòng)關(guān)系事實(shí)爭議作為勞動(dòng)法律爭議來處理，只有經(jīng)勞動(dòng)仲裁確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，才能納入工傷認(rèn)定的范疇，這在無形之中就壓縮了工傷社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)際覆蓋范圍。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒行實(shí)施后，我國工傷社會(huì)保險(xiǎn)基本上實(shí)現(xiàn)了了較為廣泛的覆蓋，工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度的保障功能日益凸顯，但是，現(xiàn)行工傷社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍在理論和實(shí)踐層面還有以下幾個(gè)方面的問題：①主流理論和現(xiàn)行立法把勞動(dòng)關(guān)系設(shè)定為適用工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)和前提，因而勞務(wù)關(guān)系中因工作發(fā)生傷害尚不能適用工傷社會(huì)保險(xiǎn)；②現(xiàn)行工傷保障采二元格局，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員不參加工傷社會(huì)保險(xiǎn)，存在社會(huì)保障不公平；③工傷社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際參保率不高，安全生產(chǎn)相對薄弱的中小型企業(yè)缺乏保障，農(nóng)民工群體參保困難重重；④工傷社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)法不嚴(yán)，“逃?！薄奥┍！爆F(xiàn)象普遍，擠壓了實(shí)際覆蓋范圍。

三、工傷社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面的關(guān)鍵在于突破勞動(dòng)關(guān)系限制

落實(shí)工傷保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的法律屬性，既要確保工傷社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)一性，更要注重工傷社會(huì)保險(xiǎn)的普遍性和廣泛性。目前，在我國由于存在勞動(dòng)關(guān)系與人事關(guān)系、勞動(dòng)關(guān)系與雇傭關(guān)系的區(qū)分，使得一些類似情形下的職業(yè)傷害出現(xiàn)不同的處理機(jī)制，即在工傷社會(huì)保險(xiǎn)之外，公務(wù)員或參公人員發(fā)生工傷由單位給予保障，雇傭關(guān)系中的工傷則由雇主承擔(dān)（侵權(quán)）賠償責(zé)任。

對于工傷社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍的調(diào)整和完善，首先應(yīng)立足于統(tǒng)一性，即改變現(xiàn)行工傷保障 “雙軌制”格局，將公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員納入工傷社會(huì)保險(xiǎn)。從本質(zhì)上而言，人事關(guān)系仍然具有勞動(dòng)關(guān)系的特征和法律屬性，雙軌制運(yùn)行只會(huì)造成工傷保障制度的不公，也不利于最大限度地分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。其次，工傷社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍在理論上還應(yīng)當(dāng)涵括雇傭關(guān)系下的雇員。我國勞動(dòng)關(guān)系中的勞動(dòng)者與我國雇傭關(guān)系中的雇員，都具有從屬性勞動(dòng)的性質(zhì)，因勞動(dòng)法對勞動(dòng)者定義范圍較窄，將雇員排除適用勞動(dòng)法，人為地割裂出勞動(dòng)關(guān)系與雇傭關(guān)系兩種概念。

在國際上，國際勞工組織和主要的發(fā)達(dá)國家關(guān)于工傷社會(huì)保險(xiǎn)調(diào)整對象范圍的規(guī)定，普遍傾向于覆蓋全體受雇人員，涵蓋了我國勞動(dòng)關(guān)系中的勞動(dòng)者和雇傭關(guān)系中的雇員。如德國工傷社會(huì)保險(xiǎn)不僅涵蓋了多數(shù)領(lǐng)薪者，還覆蓋了許多非領(lǐng)薪者，包括學(xué)徒、幼兒園兒童、學(xué)生、公共團(tuán)體的義務(wù)勞動(dòng)者等。國內(nèi)也有學(xué)者指出，從工傷保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)屬性考慮，我國現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)立法在修改時(shí)應(yīng)將下列人員納入保險(xiǎn)范圍：退休人員、童工、被非法用工人員以及服刑人員、公務(wù)人員、職校生、實(shí)習(xí)生、勤工儉學(xué)生、家政工、志愿者、自雇人員和具體從事勞動(dòng)的雇主、高管。[1]上述各類人員，除成立勞動(dòng)關(guān)系者之外，如屬于一般的雇傭關(guān)系，按照現(xiàn)行立法只能依照侵權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，主張雇主責(zé)任，但是，由于侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成規(guī)則限制嚴(yán)格，又受雇主賠償能力的限制，雇員所受傷害往往很難獲得完全的填補(bǔ)，導(dǎo)致勞動(dòng)權(quán)益保障缺失，因“權(quán)利貧困”而淪為制度性弱勢群體。因此，不論是考慮理論上的自洽和完善，還是顧及我國勞動(dòng)保障的需要，都應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)工傷社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的基礎(chǔ)從勞動(dòng)關(guān)系向廣義的雇傭關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

四、工傷社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面的路徑或在于“多元化”參保模式

為適應(yīng)工傷社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面發(fā)展的需要，在關(guān)于工傷社會(huì)保險(xiǎn)參保方式的現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)之上，應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定應(yīng)增加覆蓋人群的參保規(guī)則，具體而言應(yīng)包含三個(gè)方面的內(nèi)容：一是擴(kuò)展“單位繳費(fèi)，職工個(gè)人不繳費(fèi)”原則的適用范圍，規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位為其員工繳費(fèi)，雇傭關(guān)系中的雇主為雇員繳費(fèi)，高校學(xué)生實(shí)習(xí)法律關(guān)系中的實(shí)習(xí)單位或?qū)W校為實(shí)習(xí)生繳費(fèi)；二是增加設(shè)置個(gè)人繳費(fèi)模式，解決獨(dú)立經(jīng)營者、自由職業(yè)者、志愿者等群體的參保需要；三是增加臨時(shí)參保模式，允許在短期或臨時(shí)用工情形下參加工傷社會(huì)保險(xiǎn)，以適應(yīng)流動(dòng)性比較大的農(nóng)民工群體、勞務(wù)關(guān)系中的臨時(shí)工、實(shí)習(xí)生等參保的需要。深入到微觀制度層面，應(yīng)重點(diǎn)在以下兩方面作出明確的規(guī)定。

（1）明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、規(guī)則與程序。取消人事部門管理機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工傷保障事業(yè)的舊機(jī)制，改由現(xiàn)行工傷社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理，各機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照單位編制為單位工作人員申報(bào)參保。對其他類型的參保，可在現(xiàn)行工傷社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)下成立專辦組織專門辦理個(gè)人繳費(fèi)、臨時(shí)繳費(fèi)參加工傷社會(huì)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)。

（2）明確繳費(fèi)主體，合理確定費(fèi)率。針對機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，明確規(guī)定由單位繳納工傷社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，資金由國家財(cái)政撥付，費(fèi)率設(shè)定由社會(huì)保險(xiǎn)管理部門和經(jīng)辦單位依據(jù)職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大小予以確定。在雇傭關(guān)系中，應(yīng)考慮雇傭期限，對于雇傭期限在6個(gè)月以上的，可規(guī)定由雇主為雇工繳納工傷社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；對于雇傭期限在6個(gè)月以下的，以及臨時(shí)雇傭人員從事勞務(wù)活動(dòng)的，可由被雇傭人自行繳納工傷社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，確定一個(gè)固定的費(fèi)率作為繳費(fèi)依據(jù)。實(shí)習(xí)生因?qū)嵙?xí)期一般較短，出于公平的考慮，不宜由實(shí)習(xí)單位繳納全部保險(xiǎn)費(fèi)，可以考慮由學(xué)校、實(shí)習(xí)單位、學(xué)生分別分擔(dān)一部分，繳費(fèi)費(fèi)率宜采取固定費(fèi)率。至于個(gè)人繳費(fèi)模式，關(guān)鍵在于費(fèi)率的確定，可以確定幾類費(fèi)率檔次，對應(yīng)不同的待遇層次，由參保人自由選擇。

在理論層面上解決了更大范圍群體參加工傷社會(huì)保險(xiǎn)的路徑問題，至于這些群體能否真正實(shí)現(xiàn)順利參保、享受工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度的保障，還有賴于其他一些配套制度的實(shí)施，其目標(biāo)仍著眼于工傷社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際參保率的提高。

第一、擴(kuò)大工傷社會(huì)保險(xiǎn)宣傳、教育，營造工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行良好的社會(huì)氛圍。勞動(dòng)和社會(huì)保障部門需要進(jìn)一步擴(kuò)大工傷社會(huì)保險(xiǎn)的宣傳教育工作，一方面加強(qiáng)對工傷社會(huì)保險(xiǎn)政策法規(guī)的解讀，積極開展針對各種企事業(yè)單位、社會(huì)組織團(tuán)體的涉及勞動(dòng)和社會(huì)保障方面的培訓(xùn)，另一方面需要針對廣大勞動(dòng)者開展政策、法制、安全生產(chǎn)知識(shí)、安全防護(hù)措施等方面的宣傳普及。

第二、強(qiáng)化工傷社會(huì)保險(xiǎn)法律責(zé)任，增強(qiáng)工傷社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)法的力度和法律監(jiān)督的實(shí)效。工傷社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際參加率始終難以實(shí)現(xiàn)大幅增長，相當(dāng)重要的一個(gè)原因就在于針對逃避繳費(fèi)義務(wù)的主體的制裁不嚴(yán)，處罰執(zhí)行無力，用人單位的違法成本偏低，逃保現(xiàn)象普遍。另外，勞動(dòng)監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人力資源市場和社會(huì)保障方面的檢查，推進(jìn)規(guī)范用工和依法參保，對于違反勞動(dòng)法強(qiáng)制性義務(wù)的行為及時(shí)予以查處并責(zé)令改正。

參考文獻(xiàn)：

[1]任憲華.“談工傷保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)屬性”.載《中國勞動(dòng)》，2014年第2期.

作者簡介：

丁煜元，男，安徽人，華東政法大學(xué)2014級(jí)法學(xué)碩士研究生，國際經(jīng)濟(jì)法專業(yè)。